綜合施策 促進(jìn)城鄉(xiāng)低收入群體增收

李璐

為全面掌握我國城鄉(xiāng)居民尤其是低收入群體增收情況，2017年3—4月，“城鄉(xiāng)低收入群體增收調(diào)研組”先后赴青海省、山東省實(shí)地調(diào)研，并組織召開“東部地區(qū)促進(jìn)城鄉(xiāng)低收入群體增收座談會(huì)”，聽取了北京、天津、河北、江蘇、浙江、上海、廣東等省市促進(jìn)城鄉(xiāng)居民增收的基本情況。

一、基本情況

（一）城鄉(xiāng)居民增收整體態(tài)勢良好

2016年，調(diào)研地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入情況整體良好，均較上年增長8%以上。青海省較東部地區(qū)各省市的絕對值差距較大，增速高于其他地區(qū)。從2017年一季度居民增收情況來看，全年將保持較高的增收速度，增速則可能較上年略有下滑。

（二）城鄉(xiāng)居民收入差距東部優(yōu)于西部

東部省市較為注重保障政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的銜接，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，大力推動(dòng)城鄉(xiāng)居民共同增收。天津以1.85∶1的城鄉(xiāng)居民收入比，為全國城鄉(xiāng)收入差距最小地區(qū)。北京和廣東在東部地區(qū)中差距較大，分別為2.57∶1和2.6∶1，均低于2015年全國平均水平的2.73∶1。青海為3.1∶1，大幅高出全國平均水平。

（三）各地區(qū)均注重創(chuàng)新政策滿足困難群眾需求

在保障困難群體基本生活方面，東部省市充分發(fā)揮地方主動(dòng)性，不斷實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保的制度銜接和水平提升。截至目前，北京市城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一為900元；天津市城鄉(xiāng)低保統(tǒng)一為860元；廣東省的三類地區(qū)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，分別為一類地區(qū)（廣、深）745元，二類地區(qū)（珠、佛、莞、中）610元，三類地區(qū)（惠、江、肇部分地區(qū)）550元；江蘇省城鄉(xiāng)低保分別為611元和559元，差距水平僅有52元；山東省提出，2019年城鄉(xiāng)低保差距將縮小到1.5∶1。青海省在全國率先實(shí)現(xiàn)扶貧和低保標(biāo)準(zhǔn)“雙線合一”，將貧困人口52萬人全部納入農(nóng)村低保救助范圍，實(shí)現(xiàn)扶貧與救助的雙重保障，并按照一般貧困戶、低保貧困戶、低保兜底戶等不同標(biāo)準(zhǔn)精細(xì)化扶貧對象和待遇標(biāo)準(zhǔn)。

二、反映的問題

近年來，我國宏觀經(jīng)濟(jì)增速下行的態(tài)勢明顯。一些地區(qū)調(diào)整疏解落后產(chǎn)能任務(wù)重、壓力大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)動(dòng)能轉(zhuǎn)換不到位，農(nóng)產(chǎn)品市場受價(jià)格影響波動(dòng)大，企業(yè)經(jīng)營不景氣現(xiàn)象頻發(fā)，新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，直接影響了居民就業(yè)和增收。對調(diào)研地區(qū)而言，雖然2016年到2017年一季度形勢有所好轉(zhuǎn)，也還存在較多問題：

（一）收入結(jié)構(gòu)不完善，工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入成為主體

對青海省而言，國家政策性補(bǔ)貼和幫扶資金對青海省城鄉(xiāng)居民增收帶動(dòng)作用明顯。2016年，全省城鎮(zhèn)居民工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入占比高達(dá)87%，牧區(qū)貧困群眾的政策性收入和采挖蟲草收入占到家庭總收入80%以上，最具活力的經(jīng)營性收入和財(cái)產(chǎn)凈收入在城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)中占比甚低。對東部地區(qū)各省市而言，工資性收入是城鄉(xiāng)居民的主要收入來源。工資性收入占城鄉(xiāng)居民收入來源的比重分別為：廣東70.5%、天津62.3%、江蘇58.2%、山東57.8%、浙江57.6%。居民經(jīng)營性收入和財(cái)產(chǎn)性收入占比較低現(xiàn)象在部分省市較為突出：天津是9.2%和9.4%，江蘇是14.7%和9.0%，廣東是9.4%和15.4%。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要一個(gè)過程，財(cái)政投入壓力持續(xù)加大，以工資性收入和轉(zhuǎn)移性收入實(shí)現(xiàn)增收短期難度加大，長期后勁不足，只有增加經(jīng)營性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的占比才能實(shí)現(xiàn)持續(xù)增收。

（二）部分行業(yè)職工分流安置壓力大，極易導(dǎo)致城鎮(zhèn)新貧困人群

河北、山東和青海去產(chǎn)能分流安置任務(wù)艱巨。2016年，河北省共有93家鋼鐵煤炭去產(chǎn)能企業(yè)，當(dāng)年實(shí)際分流安置職工58255人；2017年擬再分流安置職工7.3萬人。2016年，山東省化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能涉及企業(yè)62家，實(shí)際分流安置職工62757人；“十三五”期間，全省化解鋼鐵、煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能涉及企業(yè)122家，擬分流安置職工22萬人。青海省內(nèi)煤炭、電力、化工等支柱型重化工產(chǎn)業(yè)面臨調(diào)整，建筑、紡織等勞動(dòng)密集型行業(yè)不景氣，出現(xiàn)了企業(yè)訂單減少、盈利狀況不佳、招工數(shù)量不足等現(xiàn)象，制約了城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員的收入增長。同時(shí)，在強(qiáng)有力的扶貧政策推動(dòng)下，青海已經(jīng)出現(xiàn)貧困現(xiàn)象城鄉(xiāng)倒掛的趨勢，省內(nèi)以下崗和失業(yè)職工為主體的城鎮(zhèn)貧困人口不斷增加。此外，各省下崗分流職工中普遍存在對國家政策和個(gè)人前途的懷疑、焦慮、不安情緒，有些職工通過上訪表達(dá)訴求，企業(yè)和地方政府維穩(wěn)壓力劇增。

（三）低收入及邊緣人群負(fù)擔(dān)重、技能低、因病返貧問題突出

青海省城鄉(xiāng)低保和扶貧政策的邊緣（即人均可支配收入略高于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)）人群超過50萬人，是保障和增收政策的“短板”人群。東部省市的貧困和低收入群體多為點(diǎn)狀分布，基本特征均為年齡大、負(fù)擔(dān)重、技能低。同時(shí)，各地均反映，在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助包括支出型貧困救助等政策保障以外，個(gè)人自費(fèi)醫(yī)療費(fèi)用仍居高不下，長期患病服藥的困難家庭，尤其是低收入老年人家庭，普遍存在藥物支出占生活消費(fèi)一半以上的現(xiàn)象，導(dǎo)致生活捉襟見肘，更談不上實(shí)現(xiàn)增收。以廣東為例，低收入農(nóng)戶因病致貧比例高達(dá)50%，里水地區(qū)有農(nóng)戶年收入3萬元，但一年自費(fèi)醫(yī)療費(fèi)用就達(dá)到5萬元，造成累計(jì)負(fù)債20多萬元，“辛辛苦苦奔小康，生場大病全泡湯”。

（四）政策整合程度低，資源分散、管理不力情況仍存在

調(diào)研中多個(gè)省市反映，目前各地均存在困難和低收入群體幫扶政策政出多門、資源分散、管理不力的問題。僅以各部門數(shù)據(jù)平臺(tái)為例，各地扶貧辦、農(nóng)業(yè)部門有低收入農(nóng)戶數(shù)據(jù)庫，民政部門有低保家庭數(shù)據(jù)庫，教育部門有困難學(xué)生數(shù)據(jù)庫，工會(huì)有困難職工數(shù)據(jù)庫，各個(gè)數(shù)據(jù)平臺(tái)各自為政、互不兼容。各部門掌握的困難對象不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)不聯(lián)通、政策不銜接的問題嚴(yán)重存在。同時(shí)，各政府部門更難與市場部門所掌握的情況實(shí)現(xiàn)對接。以城鄉(xiāng)低保制度為例，目前居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查系統(tǒng)僅能實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的市場監(jiān)管委、財(cái)政、地稅、國土房管、車管部門的信息共享，而與銀行、證券等市場部門還不能實(shí)現(xiàn)對接，信息不全面嚴(yán)重制約了民政部門對低保家庭的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)定位。

三、對策建議

（一）實(shí)業(yè)興邦，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)、帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)增收的良性發(fā)展鏈條

加大產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、人力資源政策、收入分配政策及社會(huì)保障托底政策的綜合協(xié)調(diào)。充分吸收借鑒東部省市產(chǎn)業(yè)幫扶、就業(yè)幫扶、教育培訓(xùn)幫扶等鏈條式的思路和方式，尤其是通過農(nóng)業(yè)合作社、新型農(nóng)協(xié)等組織機(jī)制，提升低收入群體的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營能力，擴(kuò)大經(jīng)營性收入和財(cái)產(chǎn)性收入占比，推動(dòng)低收入群體在發(fā)展中求生存、促增收。

加快推進(jìn)中西部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展現(xiàn)代特色農(nóng)牧業(yè)，推廣良種培育，加強(qiáng)種植技術(shù)培訓(xùn)，深挖農(nóng)牧業(yè)內(nèi)部增收潛力。探索農(nóng)牧業(yè)與健康產(chǎn)業(yè)、旅游文化等跨界融合，因地制宜地創(chuàng)新發(fā)展模式。拓寬農(nóng)業(yè)營銷渠道，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”行動(dòng)計(jì)劃，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電商，建立新型農(nóng)產(chǎn)品營銷體系，帶動(dòng)留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民增加收入。大力發(fā)展農(nóng)村金融，擴(kuò)大農(nóng)民小額貸款的發(fā)放范圍。

探索多種途徑，切實(shí)保障鋼鐵煤炭行業(yè)分流職工的合理安置。加大安置獎(jiǎng)補(bǔ)資金的支持力度，國家的補(bǔ)助資金擴(kuò)展至全部重點(diǎn)行業(yè)。通過產(chǎn)能轉(zhuǎn)移、新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等，鼓勵(lì)核心技術(shù)工人轉(zhuǎn)崗就業(yè)或二次創(chuàng)業(yè)。通過與屬地合作，規(guī)模性開發(fā)由市政管理行業(yè)、服務(wù)業(yè)以及社區(qū)公益性崗位等組成的多層次就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)就業(yè)安置。確保分流安置過程中的信息及時(shí)公開公布，將工作做細(xì)做好，避免職工中的負(fù)面情緒蔓延。

（二）教育立國，提升困難群體的自立意識，阻斷貧困的代際傳遞

在低收入群眾中根植自立自強(qiáng)的自救意識，通過教育改變家庭境遇。推廣積極自救的宣傳導(dǎo)向，避免強(qiáng)有力的幫扶政策對低收入群體自救心理的剝奪。建立更加精細(xì)到位的識別機(jī)制，篩查出具有勞動(dòng)能力和勞動(dòng)意愿的救助對象，通過能力建設(shè)提升自救效果。加大對低收入群體的教育救助和幫扶力度，對城鎮(zhèn)低收入家庭推廣免費(fèi)高職教育并給予一定生活補(bǔ)貼，對考入一般高等院校的家庭實(shí)行在讀期間全程幫扶，實(shí)現(xiàn)“孩子受教、全家脫貧”的目標(biāo)。

（三）財(cái)政為民，以促進(jìn)發(fā)展為導(dǎo)向，加大財(cái)政投入力度

加大財(cái)政資金對低收入群體的投入規(guī)模，優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。在繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政資金對困難群體精準(zhǔn)化、全覆蓋的同時(shí)，創(chuàng)新財(cái)政資金使用方式，堅(jiān)持以帶動(dòng)就業(yè)和促進(jìn)發(fā)展為準(zhǔn)繩的財(cái)政幫扶原則，積極推進(jìn)政府購買崗位、購買服務(wù)等模式。提高各部門數(shù)據(jù)平臺(tái)的銜接程度，充分利用大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的有效信息，統(tǒng)籌各級各類幫扶政策和資金，避免幫扶資金因過度集中而效用降低，實(shí)現(xiàn)資源共享、精準(zhǔn)扶貧、有效增收。

研究制定更具保障性的醫(yī)療托底政策，擴(kuò)大大病保障的補(bǔ)助范圍。對確實(shí)處于困難洼地但得不到政策幫扶的困難對象，適度調(diào)整政策幫扶范圍，或一事一議地納入臨時(shí)幫扶范疇，確保不讓一個(gè)家庭、一個(gè)群眾陷入生活窘境。探索制定更有力的醫(yī)療托底政策。鼓勵(lì)有條件的地方先行先試，通過商業(yè)保險(xiǎn)等方式，將特殊困難群體的大病保障補(bǔ)助范圍擴(kuò)展至自費(fèi)部分；或探索與醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)合，針對患有特定重病的困難家庭，實(shí)現(xiàn)按病種付費(fèi)模式下的免費(fèi)醫(yī)療。

加大對生態(tài)等特定領(lǐng)域的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)規(guī)模。加大生態(tài)扶貧的支持力度，對生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)給予更多傾斜政策和扶貧補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)與促進(jìn)增收的互促共進(jìn)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會(huì)所）