CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的比較研究

姜冬梅　劉慶強(qiáng)　佟慶??

摘要：與國際清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）同為溫室氣體減排的抵消機(jī)制，我國溫室氣體自愿減排機(jī)制能否實(shí)現(xiàn)減少溫室氣體排放的預(yù)期效果？作為全球最主要的CDM參與國，我國在CDM項目的開發(fā)和管理方面積累了豐富的經(jīng)驗，本文將從政策背景、項目管理、機(jī)制實(shí)施現(xiàn)狀等方面對CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制進(jìn)行比較研究，在此基礎(chǔ)上對我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞：清潔發(fā)展機(jī)制自愿減排機(jī)制抵消機(jī)制

清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）和我國溫室氣體自愿減排機(jī)制都是溫室氣體減排的抵消機(jī)制，雖然CDM在我國的發(fā)展已經(jīng)由于政策不延續(xù)等原因停止，但我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的推出，使抵消機(jī)制在我國應(yīng)對氣候變化行動中得以延續(xù)。

面對建設(shè)中的國家碳市場，我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的發(fā)展面臨多方面的不確定性。同為政策導(dǎo)向型的溫室氣體減排抵消機(jī)制，如果在我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的管理和實(shí)施中，充分考慮CDM在我國多年的發(fā)展經(jīng)驗和不足，將少走彎路，有助于提高其減排效果。為此，本文將對CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制從政策背景、項目管理和實(shí)施現(xiàn)狀三方面進(jìn)行比較研究。

一、CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的政策背景比較

（一）CDM政策背景

隨著對氣候變化研究的深入，人們逐步認(rèn)識到人類活動很可能是導(dǎo)致氣候變化的主要原因。在全球應(yīng)對氣候變化談判中，考慮到各國發(fā)展水平和發(fā)展階段的差異，制定了“共同但有區(qū)別責(zé)任原則”。在該原則指導(dǎo)下，1997年12月在日本京都召開的聯(lián)合國氣候變化會議通過的《京都議定書》（以下簡稱KP），將參與國分為附件一國家和非附件一國家，附件一國家締約方（以發(fā)達(dá)國家為主）應(yīng)保證其人為二氧化碳當(dāng)量排放總量不超過議定書所列的量化的限制。非附件一國家無強(qiáng)制性減排目標(biāo)。[JP]

無強(qiáng)制性減排目標(biāo)并非意味著非附件一國家不必參與應(yīng)對氣候變化的活動。議定書提出的三種靈活的減排機(jī)制，清潔發(fā)展機(jī)制（CDM），聯(lián)合履約（JI）和排放貿(mào)易（ET）中，CDM是與非附件一國家相關(guān)的機(jī)制，通過附件一國家提供的資金或技術(shù)支持，非附件一國家實(shí)施減排項目，其產(chǎn)生的減排量可抵消附件一國家的等量排放量。

（二）我國溫室氣體自愿減排機(jī)制政策背景

我國制定了應(yīng)對氣候變化的相關(guān)目標(biāo)，2009年11月，為推動哥本哈根氣候大會達(dá)成協(xié)議，我國向國際社會鄭重承諾到2020年單位GDP碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%—45%，并將此作為約束性指標(biāo)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，同時建立全國統(tǒng)一的統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系。2016年我國在《強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化行動——中國國家自主貢獻(xiàn)》中提出，到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%—65%等目標(biāo)。

為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，于2011年10月發(fā)布《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、湖北省、廣東省及深圳市開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。

我國實(shí)施以上政策和措施的同時，由于KP政策的不延續(xù)，2012年后全球應(yīng)對氣候變化行動不能持續(xù)，CDM的發(fā)展也止步不前。

在以上背景下，為促進(jìn)我國實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，發(fā)揮市場機(jī)制的作用，2012年6月發(fā)布了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，推出了我國溫室氣體自愿減排機(jī)制，并在后期逐步發(fā)布了《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》和《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》等配套管理辦法。

（三）CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制政策背景比較

CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制都是應(yīng)對氣候變化行動中，以政策為背景的抵消機(jī)制，是全球溫室氣體減排行動的補(bǔ)充機(jī)制，但也存在部分差別。

KP將締約方分為附件一國家和非附件一國家，并為附件一國家制定了量化減排指標(biāo)，即CDM機(jī)制是在減排量需求明確的前提下推出。我國作為非附件一國家，通過CDM參與國際減排，出售減排量獲得附件一國家資金或技術(shù)支持。

我國溫室氣體自愿減排機(jī)制推出時，我國省市級碳交易試點(diǎn)工作處于起步階段，全國統(tǒng)一碳市場還未建設(shè)。該機(jī)制先于國內(nèi)量化的減排指標(biāo)推出并實(shí)施，我國溫室氣體自愿減排交易疲軟的現(xiàn)狀很可能與沒有明確的減排量需求有關(guān)。

二、CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的項目管理比較

（一）項目管理流程比較

1相似的項目管理流程

CDM項目與我國溫室氣體自愿減排項目都包括項目識別、項目設(shè)計、項目公示、第三方審定/核查、申請備案/注冊、項目監(jiān)測與管理以及減排量簽發(fā)等程序，雖然在個別細(xì)節(jié)上存在差異，但我國溫室氣體自愿減排機(jī)制基本延續(xù)了CDM的項目流程。

CDM針對小規(guī)模項目制定了相對簡化的方法學(xué)和申請注冊的流程；對林業(yè)項目，也單獨(dú)制定了方法學(xué)和程序要求；對不同行業(yè)制定了相應(yīng)的方法學(xué)用于設(shè)計、審核、注冊和監(jiān)測等程序。雖然CDM對小規(guī)模項目采取了相對簡化的程序，但由于CDM復(fù)雜的開發(fā)過程和成本效率等方便考慮，對小規(guī)模項目的促進(jìn)作用仍有限。

我國溫室氣體自愿減排機(jī)制對小規(guī)模項目和碳匯項目都制定了相對簡化的流程，但已備案項目主要包括水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電和生物質(zhì)發(fā)電等類型，由于程序復(fù)雜和單產(chǎn)偏低等原因，對環(huán)境具有更多正面外部效應(yīng)的碳匯項目數(shù)量和簽發(fā)的減排量明顯較少。

2項目流程的透明性

CDM項目網(wǎng)站可查詢到較詳細(xì)的項目信息，具有較高的透明度，項目審批狀態(tài)、項目資料、是否被復(fù)審及對相關(guān)問題的回復(fù)、項目是否發(fā)生變更申請等信息都可得。

中國自愿減排項目信息平臺可以查詢備案項目、審定項目和減排量備案項目信息，但審批過程、對項目的專家提問等信息不能查詢。除名單中所列中央企業(yè)可以直接向主管部門申報備案外，其它項目需要先向省主管部門申報，經(jīng)省主管部門同意后才能轉(zhuǎn)報國家主管部門，省級部門審查的程序、進(jìn)度等信息也無從查詢。endprint

（二）第三方核查機(jī)制比較

1政策標(biāo)準(zhǔn)是第三方審核的基礎(chǔ)

CDM和我國溫室氣體自愿減排項目均引入了第三方審核機(jī)制，作為確保最后一道防線，其審核是否獨(dú)立、合規(guī)、合理對項目減排是否有效具有重要作用。

CDM和我國溫室氣體自愿減排項目都對第三方審核制定了相關(guān)制度，例如國家發(fā)改委發(fā)布的《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》。CDM執(zhí)行委員會針對第三方審核機(jī)構(gòu)制定了審定和核準(zhǔn)指南（VVM），CDM鑒定標(biāo)準(zhǔn)（Accreditation Standard），以及違反義務(wù)（non-compliance）等政策措施。

2對第三方評估的檢查是審核質(zhì)量的支撐

CDM執(zhí)委會將抽查部分項目，對其第三方審核進(jìn)行現(xiàn)場跟蹤檢查；另外，還會對部分CDM的審核報告進(jìn)行質(zhì)量檢查。對檢查中發(fā)現(xiàn)的不足，執(zhí)委會將對核查機(jī)構(gòu)提出不足和改正建議。[JP]

雖然《溫室氣體自愿減排項目審定與核證指南》對審核機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力、工作質(zhì)量等提出了要求，但未見對審定與核證機(jī)構(gòu)的工作過程及工作結(jié)果進(jìn)行復(fù)核的程序。

3獨(dú)立性是第三方審核質(zhì)量的保障

第三方審核的實(shí)施是為了保證項目的真實(shí)性、數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和減排的有效性，審核機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是確保審核質(zhì)量的重要措施，如果其利益與項目審核結(jié)果相關(guān)，項目減排的真實(shí)性和有效性將難以保障。

CDM和我國溫室氣體自愿減排機(jī)制下，第三方機(jī)構(gòu)的選擇由項目業(yè)主、咨詢機(jī)構(gòu)或其它相關(guān)方確定，審核機(jī)構(gòu)能否開展業(yè)務(wù)由項目利益相關(guān)方確定，審核的獨(dú)立性可能受影響。我國溫室氣體自愿減排機(jī)制現(xiàn)有的審核機(jī)構(gòu)都是國內(nèi)機(jī)構(gòu)，大部分缺少對CDM項目的審核經(jīng)驗或經(jīng)驗相對較少，面對當(dāng)前的碳市場形式，可能面臨諸多困難。

三、CDM與我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的實(shí)施現(xiàn)狀比較

（一）項目數(shù)量雙雙快速增長

CDM項目進(jìn)展：截至2017年6月30日，CDM執(zhí)行委員會披露我國CDM注冊項目共計3763個（全球共注冊7598個，我國占4953%），其中已獲得CERs（經(jīng)核證的減排量）簽發(fā)的中國CDM項目1554個，占注冊項目的4130%。截至2016年8月，主管部門共批準(zhǔn)國內(nèi)CDM項目5074項，我國已注冊項目占審批項目的7416%。

我國溫室氣體自愿減排項目進(jìn)展：截至2016年9月，中國自愿減排交易信息平臺可查到的自愿減排項目備案的信息為861條，該時點(diǎn)至本文寫作期間無新備案信息。截至2017年3月，該網(wǎng)站上審定項目的信息為2871條，已備案信息只占審定項目的3354%。

截至2016年7月，中國自愿減排交易信息平臺可查到的自愿減排項目減排量備案的信息為254條，該時點(diǎn)至本文寫作期間無新減排量備案信息。該網(wǎng)站上監(jiān)測報告的信息為815條，其中最新備案信息為2017年3月更新，減排量備案信息只占監(jiān)測報告信息的3116%。

（二）CDM繁榮不再，我國溫室氣體自愿減排機(jī)制起步維艱[WT]

CDM經(jīng)歷了一段繁榮期，CER二級市場的價格在2008年一度達(dá)到27歐元/噸。但受2012年后國際應(yīng)對氣候變化政策影響，CDM經(jīng)歷了從繁榮到蕭條的大逆轉(zhuǎn)，2012年底跌至02歐元/噸的谷底，此后交易也未見起色。

至今在七個試點(diǎn)碳市場的我國溫室氣體自愿減排交易基本是以滿足履約為目標(biāo)，交易集中在履約前的一段時間內(nèi)，而且各試點(diǎn)交易市場自愿減排量換手率不高。我國溫室氣體自愿減排項目相對較低的備案率和簽發(fā)率，項目備案速度較慢，項目備案申報放開后能否健康發(fā)展不確定性較大。

（三）交易方式差別顯著

過去幾年各試點(diǎn)碳市場我國溫室氣體自愿減排交易以現(xiàn)貨為主，而且《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》要求原則上應(yīng)在國務(wù)院碳交易主管部門確定的交易機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行。與我國溫室氣體自愿減排項目不同，CER交易以碳遠(yuǎn)期為主，通常為交易雙方在項目開發(fā)前期簽署合同約定交易價格和交易時間等，并在CER獲得簽發(fā)后完成交易。

四、對我國溫室氣體自愿減排機(jī)制的發(fā)展建議

碳排放權(quán)是基本環(huán)境權(quán)力之一，碳市場建立前應(yīng)確認(rèn)碳排放權(quán)這一基本權(quán)力，在此基礎(chǔ)上才能體現(xiàn)碳排放配額或減排量的價值，并引導(dǎo)減排行動的開展。

碳市場是基于政策的市場，對減排量的需求決定了CDM或國我國溫室氣體自愿減排機(jī)制能否持續(xù)運(yùn)行，而需求取決于明確的政策預(yù)期和量化減排指標(biāo)，結(jié)合CDM發(fā)展的歷程，建議在國家碳市場建設(shè)初期，適當(dāng)收緊碳排放配額的分配。

高質(zhì)量減排產(chǎn)品的供給取決于項目各流程的有效管理和質(zhì)量把控，需要結(jié)合CDM項目管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷完善我國溫室氣體自愿減排項目的管理，并提高其透明性。

第三方審核是項目業(yè)主和管理機(jī)構(gòu)之外對項目質(zhì)量的最后一道防線，應(yīng)最大程度上保證其獨(dú)立性，在我國溫室氣體自愿減排項目實(shí)施中應(yīng)不斷完善該機(jī)制。

實(shí)現(xiàn)減排量交易才能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)減排項目實(shí)施和排放企業(yè)負(fù)外部性內(nèi)部化的目的，除上述從完善政策措施促進(jìn)市場交易外，建議拓展交易方式，逐步推廣新的交易方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]王力凝，李銀蓮地方核查不及預(yù)期 全國碳市場或延遲至年底啟動，2017，6http：//wwwtanjiaoyicom/article-21691-1html

[2]陳磊山，姜冬梅等我國小型CDM項目開發(fā)障礙及其對策研究[J].環(huán)境保護(hù)科學(xué)，2008，34（6）.

[3]綠金委碳金融工作組中國碳金融市場研究，2017

[4]姜冬梅，劉慶強(qiáng)發(fā)展本土碳交易第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)迫在眉睫[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013，9

[5]中國清潔發(fā)展機(jī)制網(wǎng)中國CDM項目注冊最新進(jìn)展（截至2015年02月28日） 2015，2http：//cdm[JP] ccchinagovcn/ItemInfoaspx？Id=99

[6]中國清潔發(fā)展機(jī)制網(wǎng) 中國CDM項目簽發(fā)最新進(jìn)展（截至2017年06月30日）2017，6http：//cdm ccchinagovcn/TableListaspx？Id=146

[7]European Energy Exchange Certified Emission Reductions Futures-Prices and trading volumes，2017 http：//www eexcom/en

（本研究受到國家電網(wǎng)公司科技項目“新形勢下公司參與全國碳排放權(quán)交易市場方式、路徑及MRV關(guān)鍵技術(shù)研究”支持）

〔姜冬梅，鄭州師范學(xué)院教授。劉慶強(qiáng)，濟(jì)南斐然環(huán)保咨詢有限公司工程師。佟慶（通訊作者），清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院?！砮ndprint