煙臺(tái)市城市地下管線規(guī)劃管理的問題分析與對(duì)策研究

郭強(qiáng)　劉洪春

【摘 要】本文闡述了煙臺(tái)市城市地下管線規(guī)劃管理的現(xiàn)狀，分析了目前規(guī)劃管理過程中存在的主要問題，并針對(duì)每項(xiàng)問題提出了解決對(duì)策，以完善城市地下管線的規(guī)劃管理。

【關(guān)鍵詞】地下管線；規(guī)劃管理；問題；建議

0 引言

城市地下管線可分為給水、排水、燃?xì)?、熱力、電信、電力、工業(yè)七大類管線，每一大類管線又因傳輸?shù)奈镔|(zhì)不同或其功能的差異劃分為不同小類。這些管線擔(dān)負(fù)著城市信息傳遞、能源輸送、排澇減災(zāi)、廢物排棄等功能，是城市賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，也是發(fā)揮城市功能、確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障。隨著城市化進(jìn)程的加速，城市地下管線建設(shè)發(fā)展也非常迅猛，但隨之而來的地下管線管理方面的問題也越來越多。

1 煙臺(tái)市城市地下管線現(xiàn)狀及規(guī)劃管理情況

1.1 煙臺(tái)市城市地下管線現(xiàn)狀

2009年，為了掌握現(xiàn)勢、準(zhǔn)確和完整的地下管線信息，弄清各類管線在地下空間的分布及其公共屬性，全面提高城市地下空間的規(guī)劃和管理水平，煙臺(tái)市政府下發(fā)專門通知開展了市區(qū)地下管線普查工作。市規(guī)劃局按照市政府的部署，創(chuàng)新思路，精心組織，統(tǒng)籌安排，嚴(yán)把質(zhì)量，自2009年7月起至2014年8月，歷時(shí)5年，全面完成了市區(qū)地下管線普查工作，共探測各類地下管線18000余公里，查清了市區(qū)建成區(qū)內(nèi)各類管線的分布情況并利用SKYLINE平臺(tái)建立了三維管線信息管理系統(tǒng)。其中，開發(fā)區(qū)于2011年至2012年單獨(dú)組織開展了轄區(qū)內(nèi)的管線普查工作，探測管線5000余公里。這次普查工作，大大改善了以往皮尺測量等誤差較大的弊端，有效提高審批的精確度和科學(xué)性。

1.2 煙臺(tái)市城市地下管線規(guī)劃管理情況

2011年，煙臺(tái)市政府為加強(qiáng)市區(qū)地下管線工程的規(guī)劃管理，合理開發(fā)利用城市地下空間資源，保障地下管線有序合理建設(shè)和安全運(yùn)行，專門制定了《煙臺(tái)市市區(qū)地下管線規(guī)劃建設(shè)管理辦法》。市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負(fù)責(zé)市區(qū)地下管線的規(guī)劃管理和綜合協(xié)調(diào)，審批各類地下管線工程規(guī)劃手續(xù)。市住房城鄉(xiāng)建設(shè)、城管、公安等部門按照各自職責(zé)做好相關(guān)管理工作。地下管線產(chǎn)權(quán)單位和由政府投資建設(shè)的地下管線管理使用單位，具體負(fù)責(zé)地下管線的日常管理和維護(hù)工作。然而，由于多方面實(shí)際條件的制約，地下管線規(guī)劃建設(shè)管理辦法一直為得到有效的貫徹與實(shí)施。

2 煙臺(tái)市城市地下管線規(guī)劃管理存在的主要問題

2.1 規(guī)劃編制滯后，規(guī)劃審批難度大

國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕27號(hào)），要求規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌建設(shè)，堅(jiān)持先地下、后地上，先規(guī)劃、后建設(shè)，科學(xué)編制城市地下管線等規(guī)劃。但是在實(shí)際運(yùn)行中，城市地下管線規(guī)劃編制工作明顯滯后于城市發(fā)展，地下管線綜合規(guī)劃和地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制工作剛剛開始，各類管線的專項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí)間過于久遠(yuǎn)，有些甚至沒有相應(yīng)規(guī)劃?，F(xiàn)有規(guī)劃體系對(duì)管線工程的實(shí)際指導(dǎo)意義不大，很多工程都是參考管線普查數(shù)據(jù)，憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審批，問題和隱患在所難免。

2.2 地下管線權(quán)屬單位各自為政，規(guī)劃管理難度大

城市地下管線管理過程中涉及到規(guī)劃、建設(shè)、城管、市政等多個(gè)部門，各部門職責(zé)不清，銜接不暢，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。各管線權(quán)屬單位中只有燃?xì)夤?、電業(yè)部門、市自來水公司等少數(shù)部門按程序報(bào)批管線路由，辦理規(guī)劃審批手續(xù)，而其余單位私自敷設(shè)的情況普遍存在。致使無視規(guī)定擅自開工、夜間作業(yè)逃避檢查現(xiàn)象大量存在，增加了規(guī)劃執(zhí)法檢查和批后監(jiān)督管理的難度。

2.3 地下管線審批管理脫節(jié)，信息更新難度大

煙臺(tái)市地下管線普查工作，查清了市區(qū)主干路上管線的分布情況，建立了管線管理信息系統(tǒng)，也下發(fā)了一些管線信息更新的通知要求，但在實(shí)際工作中，部分建設(shè)單位仍不能按規(guī)定進(jìn)行竣工驗(yàn)收和報(bào)送竣工資料。新、改建道路及管線工程，尤其是重點(diǎn)項(xiàng)目，因工期緊任務(wù)重，不辦理規(guī)劃審批手續(xù)、擅自開工建設(shè)，或已辦理相關(guān)手續(xù)，但在施工過程中不經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)臨時(shí)改變管線走向等現(xiàn)象仍普遍存在，致使地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)無法有效更新，其可利用度逐年降低。

2.4 地下管網(wǎng)建設(shè)重建輕管，安全運(yùn)維難度大

隨著城市道路的拓寬，由于管線改造不能及時(shí)跟進(jìn)，致使本來位于人行道下的管線移位至車行道下，改擴(kuò)及維護(hù)困難重重；類似情況迫使各類管線在路口處交叉嚴(yán)重，有空就埋、能頂就頂，各類的管線違規(guī)穿插在一個(gè)檢修井內(nèi)，增加了維護(hù)難度，更衍生出大量安全隱患。另外，管網(wǎng)普查過程中發(fā)現(xiàn)，市區(qū)排水管網(wǎng)淤塞嚴(yán)重，如能及時(shí)疏浚，雨季時(shí)大片區(qū)域的積水內(nèi)澇現(xiàn)象將得到有效緩解。

3 煙臺(tái)市城市地下管線建設(shè)管理的建議

針對(duì)上述的這些問題，就如何科學(xué)合理的進(jìn)行管線規(guī)劃建設(shè)管理，提出以下幾點(diǎn)建議：

3.1 進(jìn)一步健全規(guī)劃體系，強(qiáng)化審批程序

按照煙臺(tái)市城市總體規(guī)劃、各區(qū)分區(qū)規(guī)劃以及各個(gè)區(qū)片控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求，盡快編制完成管線綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，確保地下管線科學(xué)布局、合理預(yù)埋，滿足當(dāng)前及未來城市的發(fā)展需求。同時(shí)，相關(guān)部門應(yīng)針對(duì)實(shí)際情況，出臺(tái)政策法規(guī)，對(duì)未經(jīng)規(guī)劃審批擅自施工、規(guī)避檢查、不經(jīng)驗(yàn)收許可私自投入運(yùn)營的管線建設(shè)和權(quán)屬單位加大查處和處罰力度。

3.2 創(chuàng)新管線管理機(jī)制，加大違章建設(shè)查處力度

成立專門的地下管線管理部門，統(tǒng)籌管線工程建設(shè)，協(xié)調(diào)各管線權(quán)屬單位，與城市道路建設(shè)同步實(shí)施；根據(jù)管線工程的全生命周期，明確管線工程建設(shè)牽頭部門，建立各部門會(huì)商機(jī)制， 定期召開管線工程通報(bào)例會(huì)，共同研究加強(qiáng)地下管線建設(shè)管理的政策措施，協(xié)調(diào)管線工程施工建設(shè)的同時(shí)，通報(bào)管線變更信息并收集反饋意見；定期對(duì)管線權(quán)屬單位和建設(shè)單位進(jìn)行法規(guī)制度學(xué)習(xí)，使之深刻意識(shí)到“依規(guī)行之避則，違規(guī)行之種禍”。執(zhí)法部門要嚴(yán)格按照法規(guī)規(guī)定，對(duì)未經(jīng)規(guī)劃審批擅自施工、規(guī)避檢查、不經(jīng)驗(yàn)收許可私自投入運(yùn)營等現(xiàn)象和行為加大查處和處罰力度。

3.3 規(guī)范報(bào)建審批程序，確保管線信息動(dòng)態(tài)更新

不管管線工程的主管單位是誰，都應(yīng)在管線工程施工前到城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門報(bào)批，并主動(dòng)配合施工過程中的監(jiān)督檢查；對(duì)通過審批的管線工程要進(jìn)行專項(xiàng)檢查和不定期抽查，跟蹤監(jiān)測管線位置、管頂（底）標(biāo)高、管線埋深以及管徑大小等相關(guān)信息，確保地下管線嚴(yán)格按照規(guī)劃審批實(shí)施； 要探索建立管線檔案預(yù)驗(yàn)收制度，組織專門技術(shù)力量進(jìn)行管線工程覆土前驗(yàn)收，并及時(shí)收集匯總竣工資料同步更新管線信息，為城市規(guī)劃科學(xué)決策提供保障。

3.4 轉(zhuǎn)變管線建設(shè)管理思路，加強(qiáng)隱患事故排查

轉(zhuǎn)變管線建設(shè)管理“重地上、輕地下”的陳舊觀念，根據(jù)國務(wù)院文件要求，堅(jiān)持先地下、后地上，先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，科學(xué)編制城市地下管線規(guī)劃。在道路拓寬的同時(shí)，加強(qiáng)城市地下管線維修、養(yǎng)護(hù)和改造，提高管理水平，加強(qiáng)隱患事故排查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、消除事故隱患，切實(shí)保障地下管線安全運(yùn)行。

4 結(jié)語

城市地下管線建設(shè)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多部門的協(xié)調(diào)合作，需要政府和社會(huì)各界的聯(lián)合推動(dòng)。本文結(jié)合煙臺(tái)市城市地下管線規(guī)劃管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題，從建立機(jī)制體制、規(guī)范管理程序、轉(zhuǎn)變管理思路等幾個(gè)方面提出意見建議，為城市管線規(guī)劃、建設(shè)和管理提供理論依據(jù)，為城市管線優(yōu)化設(shè)計(jì)提供科學(xué)決策支撐。

【參考文獻(xiàn)】

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