“十年內(nèi)無(wú)需變現(xiàn)填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口”

賀斌

“要實(shí)現(xiàn)社保基金的可持續(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)有資本用于補(bǔ)充社?；鸬捻樞驊?yīng)該是首先國(guó)資收益，其次是股權(quán)分紅，最后才是減持變現(xiàn)?！?/p>

“養(yǎng)老保險(xiǎn)是人民美好生活的一個(gè)向往，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)收支運(yùn)行不下去，美好生活肯定成為了泡影?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院社會(huì)發(fā)展研究中心主任楊良初在接受《中國(guó)新聞周刊》專訪時(shí)表示，“按照十九大報(bào)告提出的目標(biāo)，我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)點(diǎn)和人口老齡化高峰幾乎同步，因此，剛出臺(tái)的《方案》是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施?！?/p>

近年來(lái)，楊良初多次參加國(guó)家部委的有關(guān)社會(huì)保障基金的財(cái)政監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)、可持續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政條件等課題研究。楊良初認(rèn)為，下一步，應(yīng)改革養(yǎng)老保障體系，建立養(yǎng)老保障“三支柱”體制，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的持續(xù)性發(fā)展。

股權(quán)變現(xiàn)是國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)的難點(diǎn)

中國(guó)新聞周刊：實(shí)際上，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬脑O(shè)想由來(lái)已久，早在2001年，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)過(guò)相關(guān)方案，為什么直到現(xiàn)在才開始實(shí)行？

楊良初：2000年，我曾參與過(guò)國(guó)務(wù)院體改辦的一個(gè)課題，《調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)》，請(qǐng)當(dāng)時(shí)中國(guó)人保精算部的主任測(cè)算了全國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)的養(yǎng)老債務(wù)，共有5個(gè)口徑，養(yǎng)老保險(xiǎn)隱性債務(wù)大約是5萬(wàn)億～11萬(wàn)億元的規(guī)模，當(dāng)時(shí)課題組就提出了用國(guó)有資本彌補(bǔ)隱性債務(wù)的設(shè)想。

2001年6月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》，就是要用國(guó)有資本來(lái)籌集社保資金。方案出臺(tái)后，對(duì)資本市場(chǎng)造成很大沖擊，因此，這一政策不得不中斷。

實(shí)際上，我們講用國(guó)有股權(quán)彌補(bǔ)社保基金，主要是彌補(bǔ)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。因?yàn)槠渌ｋU(xiǎn)都是現(xiàn)收現(xiàn)付的，假如說(shuō)當(dāng)年出現(xiàn)了赤字，當(dāng)年就要想辦法彌補(bǔ)，只有養(yǎng)老保險(xiǎn)需要有一定的儲(chǔ)備積累，否則當(dāng)人口老齡化到來(lái)，政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)會(huì)加重。

這些年，理論界一直在提“國(guó)有資本補(bǔ)充社?；稹?。2009年財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)和社?；鹄硎聲?huì)四部門又出臺(tái)了關(guān)于印發(fā)《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》的通知，要求在境內(nèi)證券市場(chǎng)首次公開發(fā)行股票并上市的含國(guó)有股的股份有限公司，劃轉(zhuǎn)10%的國(guó)有股由社?；鹄硎聲?huì)持有。

真正的契機(jī)就是兩年前的行政事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，我們算了一筆賬，當(dāng)年大概就要?jiǎng)佑?千億元財(cái)政資金，相當(dāng)我們當(dāng)年財(cái)政支出的5%，而每年的財(cái)政支出都已經(jīng)分配好，如果讓財(cái)政一家拿，肯定會(huì)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊，勢(shì)必影響其他基本支出。所以當(dāng)時(shí)就提出財(cái)政和國(guó)資委各拿2500億元的思路。在這個(gè)背景下，國(guó)有資本補(bǔ)充社保基金的想法再次被提上議程。

中國(guó)新聞周刊：在這一過(guò)程中，最大的難點(diǎn)是什么？

楊良初：最大的難點(diǎn)就是變現(xiàn)的問(wèn)題。因?yàn)?001年出臺(tái)的政策就因?yàn)橹苯右髧?guó)有股減持，影響了股市的平穩(wěn)和股民的收益。因此，這一次方案提出了3年禁售期的要求，未來(lái)一旦真正需要?jiǎng)拥焦蓹?quán)，必須要謹(jǐn)慎，制定切實(shí)可行的方案，盡量減少對(duì)股市流通的影響。

但目前中國(guó)的社?；鹳~戶總體有結(jié)余，主要還是通過(guò)股權(quán)分紅的形式來(lái)補(bǔ)充社?；穑€沒有到股權(quán)變現(xiàn)的地步，我認(rèn)為，至少10年內(nèi)不需要變現(xiàn)來(lái)彌補(bǔ)社?；稹?/p>

還有一個(gè)阻力來(lái)自企業(yè)，經(jīng)營(yíng)了這么多年，突然要?jiǎng)澴咭徊糠止蓹?quán)，積極性會(huì)受到一定影響，這也是一個(gè)需要協(xié)調(diào)的過(guò)程。

因此，這些年，盡管政府部門和理論界都在呼吁，但一直進(jìn)展緩慢。

中國(guó)新聞周刊：此前，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中，也有一部分國(guó)有資本收益用于社會(huì)保障，效果如何？

楊良初：上繳國(guó)資收益是從2004年開始的，國(guó)企分五檔上繳國(guó)有資本收益，用于解決民生和再投資的問(wèn)題，真正用于補(bǔ)充社保基金的微乎其微。而這次對(duì)國(guó)有股權(quán)的劃撥，也就是把原來(lái)國(guó)資委掌握的股權(quán)劃給社?；鹄硎聲?huì)和地方國(guó)有獨(dú)資公司，通過(guò)財(cái)務(wù)投資，實(shí)現(xiàn)增值，專項(xiàng)用于補(bǔ)充社?；?。

以前動(dòng)用的是增量，而現(xiàn)在動(dòng)用的是存量，規(guī)模更大，力度更強(qiáng)。

我認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)社?；鸬目沙掷m(xù)性運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)有資本用于補(bǔ)充社?；鸬捻樞驊?yīng)該是首先國(guó)資收益，其次是股權(quán)分紅，最后才是減持變現(xiàn)。

人口老齡化高峰或?qū)⒃?050年爆發(fā)

中國(guó)新聞周刊：按照這次方案，劃轉(zhuǎn)范圍和劃轉(zhuǎn)比例是如何確定的？

楊良初：實(shí)際上，只有三類企業(yè)不用劃轉(zhuǎn)，包括公益類企業(yè)、文化企業(yè)、政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，以及國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的企業(yè)，這也是經(jīng)過(guò)慎重考慮的。

公益類企業(yè)和文化企業(yè)本身收益就很低，而且主要依賴財(cái)政投資，如果劃轉(zhuǎn)，還需要再增加財(cái)政投入，失去了劃轉(zhuǎn)的意義。而且，這些企業(yè)本身履行了一定的公共職能，如果劃走資產(chǎn)，就會(huì)影響公共職能的履行。

政策性和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，目前主要承接創(chuàng)新型國(guó)家的建設(shè)，以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拿走這類企業(yè)資產(chǎn)，肯定會(huì)影響國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的實(shí)施，因此，沒將開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)納入劃轉(zhuǎn)范圍，正是和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)。

所以只有那些真正屬于產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的企業(yè)，才具有足夠能力實(shí)現(xiàn)股權(quán)的劃撥。

而10%的股權(quán)劃轉(zhuǎn)比例，早在2001年和2009年的兩個(gè)文件中就已經(jīng)確定，這個(gè)比例，既不會(huì)過(guò)多，對(duì)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)造成影響，也不會(huì)過(guò)少，無(wú)法彌補(bǔ)缺口。

按照目前的劃轉(zhuǎn)范圍和比例，我們測(cè)算了一下，大概在7萬(wàn)億～9萬(wàn)億的一個(gè)規(guī)模，應(yīng)該足以填補(bǔ)社?；鸬娜笨?。

中國(guó)新聞周刊：目前社?；鸬娜笨诙啻?？

楊良初：現(xiàn)在整體不存在缺口，全國(guó)大概還有4萬(wàn)億元的養(yǎng)老金結(jié)余，主要是因?yàn)橐恍〇|部發(fā)達(dá)省份的社保基金收取規(guī)模較大，每年收支平衡后，還有一定結(jié)余。赤字主要發(fā)生在西部地區(qū)和中部若干省份。比較嚴(yán)重的是東北三省，養(yǎng)老金缺口每年都在幾百億元。

正因?yàn)槿绱?，我們出臺(tái)了全國(guó)統(tǒng)籌的政策，用東部的結(jié)余，來(lái)調(diào)節(jié)中部、西部的赤字，以及東北的缺口。

我曾多次去東北調(diào)研養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，特別是2007、2008年左右，曾跟著國(guó)務(wù)院調(diào)研組一起去調(diào)研國(guó)有企業(yè)社保的問(wèn)題，對(duì)整體情況進(jìn)行了摸底。當(dāng)時(shí)，東北三省正在開展個(gè)人賬戶做實(shí)的改革，中央財(cái)政每年撥付幾百億的資金，給東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶。

但這樣一來(lái)，又出現(xiàn)了新的問(wèn)題，就是個(gè)人賬戶這塊大量結(jié)余，但社會(huì)統(tǒng)籌那塊出現(xiàn)赤字，無(wú)法滿足支出需要，于是要求借出個(gè)人賬戶里面的錢用于社會(huì)統(tǒng)籌支出，那時(shí)候還比較樂觀。但現(xiàn)在，社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶都出現(xiàn)赤字，每年每個(gè)省大概都有200多億元的赤字，黑龍江尤為嚴(yán)重。

這其中的原因，一方面是東北老工業(yè)基地歷史遺留問(wèn)題，國(guó)企包袱重；另一方面，東北人才大量流失，很多人離崗再就業(yè)，如今到了集中退休的年齡，又回到原籍領(lǐng)取養(yǎng)老金，加重了當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金支出負(fù)擔(dān)。

中國(guó)新聞周刊：在你看來(lái)，全國(guó)性的養(yǎng)老金缺口預(yù)計(jì)會(huì)在什么時(shí)間出現(xiàn)？

楊良初：我們測(cè)算，人口老齡化高峰高峰期大概在2035年～2050年，特別是2050年會(huì)是一個(gè)巨大的高峰期。

因?yàn)?0后是中國(guó)人口增長(zhǎng)的高峰期，他們的下一代多是90后，也是一輪高峰期，到2050年，60后和90后都進(jìn)入老齡化，兩代高峰期人口進(jìn)行疊加，養(yǎng)老金支付將面臨巨大壓力。

在我看來(lái)，中國(guó)的人口老齡化高峰和現(xiàn)代化進(jìn)程正好是逆向的。因?yàn)楦鶕?jù)十九大報(bào)告，到2035年，中國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，但那時(shí)正是中國(guó)開始步入人口老齡化的高峰，老齡人口占總?cè)丝诒戎丶s為25%～30%。到本世紀(jì)中葉，中國(guó)將全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，而2050年，中國(guó)的人口老齡化將達(dá)到頂峰。如果養(yǎng)老問(wèn)題無(wú)法解決，必將成為制約現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要因素，因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是管城鎮(zhèn)退休職工基本生活的，基本生活都沒有解決，如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化？

所以現(xiàn)在《方案》的出臺(tái)是中央著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為推進(jìn)現(xiàn)代化掃除障礙的一個(gè)重大的民生措施，是新一代領(lǐng)導(dǎo)集體以負(fù)責(zé)任的態(tài)度，對(duì)待與人民群眾切身利益相關(guān)的事情，因?yàn)?年內(nèi)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)出現(xiàn)赤字，或者全面出現(xiàn)赤字的可能性很小，此舉是從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，解決潛在的老齡化危機(jī)和養(yǎng)老危機(jī)。

完善社保體系，避免“高福利陷阱”

中國(guó)新聞周刊：在資金的管理和使用上，中央和地方之間，社保基金理事會(huì)和國(guó)資委之間，應(yīng)如何分工？

楊良初：按照現(xiàn)在的方案，只是股權(quán)從國(guó)資委到社?；鹄硎聲?huì)發(fā)生了轉(zhuǎn)移，真正的管理權(quán)還是在國(guó)資委。其中，社保基金理事會(huì)只是財(cái)務(wù)投資者，不參與企業(yè)的管理，但作為股東，社保基金理事會(huì)出于所持國(guó)有資產(chǎn)保值增值的需要，或許也會(huì)提出經(jīng)營(yíng)決策方面的建議，但前提是必須和國(guó)資委以及企業(yè)協(xié)商。

方案中提出，中央企業(yè)的股權(quán)由社?；鹄硎聲?huì)持有，地方國(guó)企的股權(quán)由地方設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司集中持有、管理和運(yùn)營(yíng)。之所以會(huì)這樣劃分，主要和社保資金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置有關(guān)，因?yàn)橹醒胍患?jí)有社?；鹄硎聲?huì)來(lái)管理社?；?，但地方上沒有這一機(jī)構(gòu)。而國(guó)資劃轉(zhuǎn)部分，主要是用于解決將來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)的缺口，具有儲(chǔ)備性，因此，當(dāng)前股權(quán)無(wú)論是中央還是地方持有，最主要的職能都是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。

真正到了需要彌補(bǔ)缺口的時(shí)候，由中央和地方合力解決養(yǎng)老保險(xiǎn)收支，而且如何動(dòng)用這筆股權(quán)基金，必須由財(cái)政部、國(guó)資委、人社部、社?；鹄硎聲?huì)等相關(guān)部門共同協(xié)商，具體如何分工，還需要一系列配套措施。

中國(guó)新聞周刊：隨著股權(quán)分紅的增加，資金池的不斷擴(kuò)大，未來(lái)是否會(huì)填充到其他社會(huì)保險(xiǎn)，中國(guó)進(jìn)入高福利社會(huì)？

楊良初：我不這樣認(rèn)為，相反，如果我們不從現(xiàn)在開始，設(shè)計(jì)更合理、更科學(xué)的一個(gè)社會(huì)保障制度，很有可能會(huì)步入北歐國(guó)家的那種“高福利陷阱”。

換句話說(shuō)，就是要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，來(lái)解決社會(huì)保障問(wèn)題，不能政府一家扛。可以扛一段，不可能扛很久，政府不是萬(wàn)能的，政府萬(wàn)能對(duì)于社保而言是致命的。

現(xiàn)在的北歐國(guó)家也已不堪重負(fù)，在逐步將政府的負(fù)擔(dān)推給市場(chǎng)，既然他們走了彎路，我們又何必重蹈覆轍？政府壓垮了，出現(xiàn)赤字，老百姓也很難獲得幸福感。

中國(guó)新聞周刊：目前的劃轉(zhuǎn)方案會(huì)對(duì)中國(guó)的社保體系產(chǎn)生怎樣的影響？

楊良初：隨著社?；鸬馁Y金問(wèn)題得到解決，我國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就將面臨調(diào)整和改革。對(duì)于這一問(wèn)題，理論界已經(jīng)討論了至少兩三年，關(guān)鍵是改變目前養(yǎng)老保障“三支柱”（基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)）體制中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“一柱獨(dú)大”現(xiàn)象，緩解財(cái)政壓力。

現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率高達(dá)28%，而即使是發(fā)達(dá)國(guó)家，也不會(huì)超過(guò)20%。這樣做的風(fēng)險(xiǎn)就是擠占了補(bǔ)充保險(xiǎn)的繳費(fèi)空間，以至于企業(yè)年金制度推行了十余年，也只有約7%的企業(yè)中推行，大家都寄希望于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，增加了政府兜底的風(fēng)險(xiǎn)。

因此，未來(lái)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革，應(yīng)該是架構(gòu)“三支柱”合理搭配的養(yǎng)老保障制度。首先，將現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的“社會(huì)統(tǒng)籌基金”改為城鎮(zhèn)企業(yè)與行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，成為名副其實(shí)的養(yǎng)老保險(xiǎn)“第一支柱”。繳費(fèi)率從28%降為20%，單位（企業(yè)）和個(gè)人繳費(fèi)比例分別為14%和6%，按照現(xiàn)收現(xiàn)付原則核定替代率。

其次，將現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中的“個(gè)人賬戶”基金變?yōu)槠髽I(yè)年金或職業(yè)年金，成為養(yǎng)老保障“第二支柱”。繳費(fèi)率從8%增加到10%，單位（企業(yè)）和個(gè)人繳費(fèi)比例各為工資總額的5%。

最后，積極支持商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)，促進(jìn)養(yǎng)老保障“第三支柱”的形成與發(fā)展。

通過(guò)調(diào)整，第一、第二支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)總繳費(fèi)率從原來(lái)的36%降到30%，其中企業(yè)繳費(fèi)由24%降到19%，個(gè)人繳費(fèi)從12%降到11%。一方面，總體養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)下降，另一方面，“第二支柱”將在中國(guó)養(yǎng)老保障中發(fā)揮支柱作用，提高養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)性，更好地迎接人口老齡化高峰帶來(lái)的挑戰(zhàn)。