濰坊市推行公職律師制度探析

【摘 要】 在新形勢(shì)下，推進(jìn)公職律師制度對(duì)于建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)具有重大意義。因此，針對(duì)推行公職律師制度實(shí)踐中存在的問題，要正確界定公職律師在法律上的地位，明確公職律師的基本職責(zé)，完善管理體制，建立激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，確保公職律師制度發(fā)揮應(yīng)有的作用。

【關(guān)鍵詞】 公職律師制度;存在問題;對(duì)策;濰坊市

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，要求在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體中普遍設(shè)立公職律師，在企業(yè)設(shè)立公司律師，并發(fā)揮參與決策論證、提供法律審查意見、防范法律上的風(fēng)險(xiǎn)等作用。2016年6月印發(fā)的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》明確要求中央和國家機(jī)關(guān)各部委、縣級(jí)以上地方黨政機(jī)關(guān)在2017年底前，普遍設(shè)立公職律師。積極推進(jìn)濰坊市公職律師制度，是加快“法治濰坊”建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，不僅有利于規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，事先防范和合理規(guī)避各種法律風(fēng)險(xiǎn)，防止權(quán)力腐敗，還是各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行依法決策、促進(jìn)依法辦事的重要依據(jù)，同時(shí)也有利于緩解濰坊全面深化改革中出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾、促進(jìn)“平安濰坊”建設(shè)，對(duì)于推進(jìn)濰坊治理體系與治理能力現(xiàn)代化意義重大。

一、推行公職律師制度的重大意義

1、大力推行公職律師制度是我國加入WTO后適應(yīng)國際化的需要

世界上許多成熟的法治國家和地區(qū)大多建立起了各自國家的公職律師制度，如英國、美國、加拿大等，政府系統(tǒng)中擁有相當(dāng)數(shù)量的公職律師，在政府行政執(zhí)法、社會(huì)發(fā)展等方面都發(fā)揮了重要作用。我國加入世貿(mào)組織后，政府涉訴案件越來越多，政府部門的一般公務(wù)員因?yàn)闆]有接受系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，訴訟技能的缺乏，在應(yīng)訴開庭時(shí)難以最大限度地維護(hù)政府的合法權(quán)益，迫切需要建立公職律師制度，最大限度的維護(hù)政府的合法權(quán)益，確保政府依法行政，讓行政權(quán)力在法治的軌道上正確運(yùn)行。

2、大力推行公職律師制度是適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求

我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)建立，特別是黨的十八大報(bào)告明確強(qiáng)調(diào)，要讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性的作用，市場的作用得到進(jìn)一步的明確。市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展與良好的法治環(huán)境更加密切，市場經(jīng)濟(jì)要求政府通過推行公職律師的手段來提供一個(gè)穩(wěn)定的法治環(huán)境，運(yùn)用法律手段來引導(dǎo)、監(jiān)督、調(diào)控市場主體的活動(dòng)，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。

3、大力推行公職律師制度是建設(shè)法治政府的現(xiàn)實(shí)需要

十八屆四中全會(huì)通過的《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，是黨中央對(duì)于推進(jìn)新時(shí)期的法治建設(shè)作出的頂層設(shè)計(jì)。為深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，中共中央、國務(wù)院在2015年底出臺(tái)了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》。黨的十九大報(bào)告對(duì)深化依法治國實(shí)踐作出新的戰(zhàn)略部署，明確提出“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的要求。當(dāng)前，依法行政成為各級(jí)政府行政活動(dòng)的基本準(zhǔn)則，政府部門的一切執(zhí)法活動(dòng)都必須在法治的軌道上進(jìn)行。實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的任務(wù)迫切要求公職律師為各級(jí)政府及其部門提供高質(zhì)量的法律服務(wù)。

4、大力推行公職律師制度是完善我國律師制度的必然選擇

律師隊(duì)伍是一支由社會(huì)律師、公職律師、公司律師及軍隊(duì)律師共同組成的綜合性、專業(yè)性的隊(duì)伍。當(dāng)前，我國大部分地區(qū)只配置社會(huì)律師，很少有軍隊(duì)律師和公司律師的存在，這種律師制度的單一性結(jié)構(gòu)是不完備的，不適應(yīng)新時(shí)代中國特色社會(huì)主義法治建設(shè)的要求。因此，建立公職律師制度是改革我國律師制度、完善律師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的必然選擇。

二、推行公職律師制度實(shí)踐中存在的問題

1、法律層面對(duì)公職律師的保障不足

公職律師的立法在現(xiàn)行法律法規(guī)中尚屬空白。我國現(xiàn)行《律師法》關(guān)于在國家機(jī)關(guān)中任現(xiàn)職工作人員不得兼任執(zhí)業(yè)律師的規(guī)定，明確國家工作人員無權(quán)擔(dān)任律師，兩者互不相容，律師不能成為國家工作人員。但從國內(nèi)推行的公職律師試點(diǎn)工作實(shí)踐看，公職律師既是執(zhí)業(yè)律師，同時(shí)又是從事國家公務(wù)的人員，顯然，試行的公職律師身份的規(guī)定與現(xiàn)行的《律師法》在法律上是沖突的，公職律師的身份不符合法律規(guī)定。

2、公職律師與法制機(jī)構(gòu)的職能界定不清

關(guān)于公職律師的職責(zé)，在《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中明確其履行黨政機(jī)關(guān)法律顧問相關(guān)職責(zé)。這一規(guī)定與當(dāng)前政府法制機(jī)構(gòu)的職能存在交叉，但公職律師與政府法制機(jī)構(gòu)之間的分工合作卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，實(shí)踐中容易導(dǎo)致公職律師的職責(zé)往往流于形式，僅停留在對(duì)政府部門行政行為的事后補(bǔ)救，公職律師為政府提供事前法律服務(wù)的功能不能得到有效發(fā)揮。

3、公職律師的管理體制及運(yùn)行機(jī)制不健全

公職律師的工作具有很強(qiáng)的專業(yè)性和復(fù)雜性，公職律師不僅需要付出更多的時(shí)間、精力，有時(shí)還要承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)于推行公職律師制度的意見僅僅規(guī)定公職律師只能為政府機(jī)關(guān)提供無償法律服務(wù)，導(dǎo)致其收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)執(zhí)業(yè)律師，實(shí)踐中政府機(jī)關(guān)很難吸引優(yōu)秀人才從事公職律師。

三、濰坊市推進(jìn)公職律師制度的思路與對(duì)策

1、明確公職律師法律上的地位

（1）應(yīng)進(jìn)一步明確公職律師的性質(zhì)與定位。作為一名公職律師首先是律師，服務(wù)宗旨是在遵守法律的前提下，最大限度地維護(hù)本方當(dāng)事人（政府或職能部門）的合法權(quán)益作為其職業(yè)道德的基本準(zhǔn)則，公職律師首要的職責(zé)就是維護(hù)政府的合法權(quán)益。

（2）應(yīng)進(jìn)一步明確公職律師的法律地位。在黨的十八屆四中全會(huì)提出各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及人民團(tuán)體普遍設(shè)立公職律師的要求后，立法機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)黨中央的決定，及時(shí)修改相關(guān)的法律規(guī)定，把黨的最新主張上升為國家的法律，形成全國人民的共識(shí)。為此，應(yīng)當(dāng)通過修改《律師法》予以新的制度安排，對(duì)公職律師的概念、身份、待遇、執(zhí)業(yè)資格、執(zhí)業(yè)條件、職責(zé)范圍、管理模式、權(quán)利義務(wù)及獎(jiǎng)懲等進(jìn)行明確，實(shí)現(xiàn)推進(jìn)公職律師設(shè)立工作于法有據(jù)。

2、明確規(guī)定公職律師的職權(quán)

黨內(nèi)法規(guī)工作機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)和社會(huì)律師、法律顧問都是法律工作者，但在推行公職律師制度時(shí)，應(yīng)對(duì)他們之間的職能與權(quán)限進(jìn)行科學(xué)劃分。公職律師的職責(zé)，主要分為以下三類：

一是法律顧問性職責(zé)。主要包括在黨政機(jī)關(guān)作出重大決策及重大行政行為時(shí)進(jìn)行合法性審查并提出意見;參與起草、論證法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件草案;參與洽談黨政機(jī)關(guān)的有關(guān)合作項(xiàng)目、參與起草、修改政府合同等職責(zé)。二是法律服務(wù)與法律事務(wù)類內(nèi)容。包括為重大突發(fā)事件、信訪案件和涉法涉訴案件提供相關(guān)法律服務(wù);代表黨政機(jī)關(guān)參加仲裁、復(fù)議和訴訟等法律事務(wù)的處理。三是其他相關(guān)職責(zé)。包括黨政機(jī)關(guān)關(guān)于公職律師職責(zé)的其他規(guī)定內(nèi)容，如受指派參與執(zhí)法檢查或進(jìn)行法律援助等。

3、完善公職律師的管理體制

（1）確定公職律師的組織形式。從節(jié)省人力成本與國家有關(guān)縮減機(jī)構(gòu)編制與經(jīng)費(fèi)的角度，進(jìn)一步整合公職律師與同級(jí)黨政機(jī)關(guān)的法制、司法以及人大等相關(guān)法制機(jī)構(gòu)，優(yōu)化各級(jí)黨政機(jī)關(guān)的法規(guī)、信訪科室并將公職律師配置在其中，加掛公職律師辦公室或管理辦公室的牌子，以有利于整合力量，又能細(xì)化分工，確保公職律師工作進(jìn)入快車道，發(fā)揮出更大的職能作用。

（2）加強(qiáng)公職律師執(zhí)業(yè)管理。公職律師所在的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起管理職責(zé)，建立健全公職律師在執(zhí)業(yè)過程中的有關(guān)檔案，對(duì)其執(zhí)業(yè)水平進(jìn)行監(jiān)督與考核，大力支持公職律師加入律師協(xié)會(huì)，參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)與交流，參與律師職稱評(píng)定等。同時(shí)，各級(jí)律師行業(yè)協(xié)會(huì)還要發(fā)揮應(yīng)有作用，切實(shí)承擔(dān)起對(duì)公職律師的執(zhí)業(yè)能力培訓(xùn)與執(zhí)業(yè)行為規(guī)范和自律，加強(qiáng)指導(dǎo)業(yè)務(wù)交流，幫助維護(hù)執(zhí)業(yè)權(quán)益等工作，建立健全公職律師執(zhí)業(yè)檔案;強(qiáng)化公職律師的執(zhí)業(yè)責(zé)任。

4、建立激勵(lì)機(jī)制和評(píng)價(jià)體系

（1）物質(zhì)激勵(lì)方面，建立公職律師獎(jiǎng)勵(lì)制度。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，公職律師僅能為政府服務(wù)，且執(zhí)業(yè)不得收費(fèi)，故其只能取得工資等勞動(dòng)報(bào)酬，其專業(yè)性勞動(dòng)價(jià)值得不到有效體現(xiàn)。為提高公職律師的工作積極性，從激勵(lì)和穩(wěn)定公職律師隊(duì)伍的角度考慮，根據(jù)公職律師的崗位特點(diǎn)設(shè)置目標(biāo)責(zé)任制，并實(shí)行必要的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)制度，根據(jù)公職律師完成專業(yè)任務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。

（2）精神獎(jiǎng)勵(lì)方面，建立與社會(huì)律師同步的專業(yè)評(píng)價(jià)體系。公職律師作為公務(wù)員，首先要與其他崗位的公務(wù)員有相同的職位晉升機(jī)會(huì)。同時(shí)，公職律師又具有律師身份，是律師隊(duì)伍的一個(gè)重要組成部分，理所應(yīng)當(dāng)與社會(huì)律師一樣對(duì)待，規(guī)定相同的律師權(quán)利，完全可以參加評(píng)聘相關(guān)的律師職稱，授予相關(guān)的律師專業(yè)稱號(hào)。通過職務(wù)與職稱雙重專業(yè)價(jià)值的評(píng)價(jià)，從精神層面激勵(lì)廣大公職律師認(rèn)真履行崗位職責(zé)，并對(duì)其自身職位產(chǎn)生榮譽(yù)感和責(zé)任感。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 王進(jìn)喜，程韜. 政府律師[m].北京大學(xué)出版社，2007.

[2] 任勇.積極推行政府法律顧問制度[n].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2014-12-15.

【作者簡介】

秦朝明（1972.4—）男，漢族，山東昌樂人，本科學(xué)歷，濰坊市委黨校副教授，研究方向：憲法和行政法.