當(dāng)前信訪工作的困境與解決路徑分析

摘 要 當(dāng)前湖南信訪熱點(diǎn)問(wèn)題仍然十分突出，信訪形勢(shì)不容樂(lè)觀。正確認(rèn)識(shí)和處理當(dāng)前湖南信訪突出問(wèn)題，需遵循以下基本思路：一是要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)信訪突出問(wèn)題精準(zhǔn)發(fā)力；二是要堅(jiān)持科學(xué)民主決策，從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題；三是要堅(jiān)持綜合施策，減少重復(fù)信訪；四是要堅(jiān)持法治底線，加大依法治訪力度。堅(jiān)持以上原則，能夠有效維護(hù)公民的合法權(quán)益，避免矛盾轉(zhuǎn)化升級(jí)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，構(gòu)建富饒、美麗、幸福的新湖南。

關(guān)鍵詞 法治信訪 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn) 利益沖突

信訪是公民或社會(huì)組織表達(dá)訴求的主要渠道，信訪制度是中國(guó)特色的政治制度設(shè)計(jì)，是社會(huì)主義民主政治的具體體現(xiàn)，其主體功能是民主參與和行政救濟(jì)。近年來(lái)，信訪結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，湖南省信訪工作呈現(xiàn)出“三降三升兩好轉(zhuǎn)”態(tài)勢(shì)，即全省信訪總量下降，網(wǎng)上信訪量上升；到省進(jìn)京信訪量下降，基層化解信訪問(wèn)題量上升；信訪積案存量下降，民眾滿意度上升；全省信訪形勢(shì)和信訪秩序持續(xù)好轉(zhuǎn)。沒(méi)有因信訪問(wèn)題引發(fā)重大群體性事件，沒(méi)有因信訪問(wèn)題引發(fā)大規(guī)模進(jìn)京上訪，沒(méi)有因信訪問(wèn)題引發(fā)極端惡性事件。

總體來(lái)看，人民的合法權(quán)益得到了有效保護(hù)，信訪活動(dòng)秩序得到有效維護(hù)，但信訪總量高位運(yùn)行態(tài)勢(shì)、重信重訪占比較大和進(jìn)京非正常上訪全國(guó)排位靠前的狀況還沒(méi)有得到根本改觀。

一、信訪工作的現(xiàn)實(shí)意義

信訪問(wèn)題是關(guān)系到中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展穩(wěn)定大局的根本性問(wèn)題，這種根本性不能因?yàn)樾旁L量的減少而動(dòng)搖，不能因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而動(dòng)搖，不能因?yàn)樯鐣?huì)和諧穩(wěn)定而動(dòng)搖。盡管中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化，但信訪問(wèn)題作為社會(huì)矛盾存在的基本形態(tài)沒(méi)有變；盡管人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要得到了較大滿足，但發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾沒(méi)有變；盡管湖南省信訪形勢(shì)總體趨穩(wěn)向好，但化解新矛盾、新問(wèn)題所面臨的巨大挑戰(zhàn)沒(méi)有變。推進(jìn)信訪制度改革創(chuàng)新仍是繞不開(kāi)、避不過(guò)的一道坎，下大力氣解決湖南省信訪突出問(wèn)題任重道遠(yuǎn)。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于“三期”疊加階段（即增長(zhǎng)速度的換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整的陣痛期、前期刺激政策的消化期）。2018年是我國(guó)改革開(kāi)放40周年，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。就信訪而言，新時(shí)代要有新視角、新視野，不能把信訪部門簡(jiǎn)單地看成是收發(fā)來(lái)信、接待民眾來(lái)訪的場(chǎng)所，把信訪問(wèn)題片面地理解為偶發(fā)的、孤立的個(gè)體事件，而是要跳出信訪看信訪，把信訪放在政府全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國(guó)的大局來(lái)看，把信訪問(wèn)題放在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的全局來(lái)看，放在貫徹落實(shí)習(xí)近平同志以人民為中心的發(fā)展思想高度來(lái)看，放在構(gòu)建幸福、美麗、文明、和諧新湖南的決策部署上來(lái)看。

從構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的角度看，信訪工作是化解社會(huì)沖突、平衡群體利益、促進(jìn)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)性工作。信訪雖然涉及的是上訪個(gè)體，處理的是具體信訪事件，但每一起矛盾糾紛的調(diào)處都體現(xiàn)了社會(huì)的公平與正義。具體看來(lái)，信訪在構(gòu)建和諧社會(huì)中的主要作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是加強(qiáng)了政府和民眾之間的聯(lián)系，發(fā)揮橋梁和紐帶作用；二是反映社情民意，促進(jìn)科學(xué)民主決策，發(fā)揮參謀助手作用；三是協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護(hù)民眾合法權(quán)益，發(fā)揮代理人作用；第四，化解社會(huì)矛盾，保持社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)揮減壓閥和穩(wěn)定器作用。

從推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的角度看，信訪機(jī)構(gòu)是民主政治體制中不可或缺的矛盾調(diào)處機(jī)構(gòu)，信訪機(jī)制是民主政治體制中利益平衡機(jī)制和利益協(xié)商機(jī)制，信訪工作是發(fā)揚(yáng)民主，建設(shè)中國(guó)特色民主政治的重要途徑。信訪作為我國(guó)獨(dú)特的制度安排，能使公民或社會(huì)組織的政治參與有序化、合法化。首先，它促成不同社會(huì)成員意志和國(guó)家意志之間的公平對(duì)話。信訪是憲法賦予公民的合法權(quán)利，信訪制度是公民表達(dá)意愿的有效途徑，特別是弱勢(shì)群體在可供利用的政治資源缺失的情況下，信訪是保障其民主權(quán)益的根本途徑。其次，它促成不同社會(huì)成員向國(guó)家提出的訴求的合法化。通過(guò)信訪這一合法手段和制度性渠道來(lái)進(jìn)行利益表達(dá)，而非通過(guò)制造政治對(duì)立與沖突，采取非制度化和非正常途徑來(lái)表達(dá)利益訴求，能夠以合法的方式實(shí)現(xiàn)政治參與，避免社會(huì)矛盾的激化和對(duì)抗。最后，它促成不同社會(huì)群體在公共決策中的充分博弈。通過(guò)信訪工作匯聚民情、聽(tīng)取民聲，尊重民意，有利于政府公共政策決定的充分博弈和競(jìng)爭(zhēng)，盡可能使所有的群體都因此而受惠，或者雖然只有一部分群體受惠，但其他群體的利益也沒(méi)有因此而受到損害，從而促進(jìn)社會(huì)利益格局的均衡，體現(xiàn)社會(huì)公正公平。

從貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的角度看，信訪工作始終踐行以人民為中心的發(fā)展思想，信訪工作正處于大有可為的發(fā)展時(shí)期。“人民對(duì)美好生活的向往”和“以人民為中心”的發(fā)展理念已經(jīng)成為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的鮮明主題和初心本色，也是習(xí)近平總書記系列重要講話的高頻詞、關(guān)鍵詞、主題詞。這充分說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到了一個(gè)新的歷史階段，民生問(wèn)題已經(jīng)成為不可忽視的全局問(wèn)題，成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題和基礎(chǔ)性問(wèn)題。我們既要從全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認(rèn)識(shí)解決好民生問(wèn)題的極端重要性，把社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)作為信訪工作的重點(diǎn)，也要正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前信訪工作所處的歷史背景，進(jìn)一步增強(qiáng)做好信訪工作的使命感和責(zé)任感，堅(jiān)定做好信訪工作的信心和決心。

從適應(yīng)湖南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)的角度看，信訪肩負(fù)著收集社情民意、就地化解矛盾、鞏固提升改革發(fā)展成效的重大責(zé)任。當(dāng)前，湖南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新常態(tài)，在給改革發(fā)展帶來(lái)新機(jī)遇和新動(dòng)力的同時(shí)，也使得社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)顯性化、復(fù)雜化、加劇化。因此，信訪工作要主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，針對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)難點(diǎn)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不斷強(qiáng)化創(chuàng)新意識(shí)，改進(jìn)方式方法，牢牢把握掌控信訪形勢(shì)的主動(dòng)權(quán)，更好地服務(wù)于湖南改革發(fā)展決策部署，更好地為全省社會(huì)和諧穩(wěn)定保駕護(hù)航。

二、湖南信訪工作存在的突出問(wèn)題

湖南省信訪形勢(shì)總體持續(xù)穩(wěn)中向好，但是隨著改革的深入推進(jìn)和信息化的快速發(fā)展，各種利益博弈導(dǎo)致社會(huì)矛盾多發(fā)、高發(fā)，各類風(fēng)險(xiǎn)隱患日益凸顯，信訪問(wèn)題呈現(xiàn)明顯的階段性特征，過(guò)去不曾遇到的新問(wèn)題都大量地反映到信訪中來(lái)。非法集資融資、化解過(guò)剩產(chǎn)能下崗失業(yè)等方面的矛盾和問(wèn)題突出，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難，地方公共服務(wù)和民生保障能力減弱，勞資、社保、教育、醫(yī)療、征地、拆遷、環(huán)保、扶貧等民生領(lǐng)域矛盾增多，訴求主體多元化，行為方式群體化，處理難度增大。當(dāng)前湖南省信訪問(wèn)題主要體現(xiàn)在：

第一，涉眾型經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域信訪問(wèn)題高發(fā)態(tài)勢(shì)已經(jīng)得到有效遏制，但是涉事民眾要求追回?fù)p失的意愿強(qiáng)烈，由遺留問(wèn)題引發(fā)集訪的風(fēng)險(xiǎn)較大。民間集資融資和金融詐騙引發(fā)的信訪問(wèn)題仍將間歇性發(fā)作。非法吸存、集資詐騙、期貨證券等涉眾型經(jīng)濟(jì)案件網(wǎng)上交易趨勢(shì)明顯，隱蔽性強(qiáng)、覆蓋地域廣、涉及人數(shù)多，監(jiān)管處置難度大，存量問(wèn)題短期內(nèi)難以解決。

第二，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過(guò)程中衍生的信訪問(wèn)題增多，部分行業(yè)問(wèn)題將相對(duì)突出。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整和淘汰落后產(chǎn)能力度加大，因企業(yè)改制、兼并重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、關(guān)閉破產(chǎn)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)不景氣引發(fā)的勞動(dòng)社保和就業(yè)安置類信訪問(wèn)題將進(jìn)一步凸顯。

第三，攀比政策利益訴求的群體上訪現(xiàn)象始終不減，上訪者通過(guò)相互串聯(lián)聚訪對(duì)政府施壓。原民辦教師、電影放映員、鄉(xiāng)村赤腳醫(yī)生、七站八所人員、三線建設(shè)民兵、停薪留職人員、“奪煤大會(huì)戰(zhàn)”人員、農(nóng)機(jī)員、養(yǎng)護(hù)工、接生婆等政策覆蓋不到位的邊緣群體，要求比照全省類似身份人員解決待遇，且在利益訴求過(guò)程中存在攀比現(xiàn)象，向基層政府漫天要價(jià)。

第四，征地拆遷的信訪問(wèn)題逐漸緩解，但隨著國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的宏觀調(diào)控力度加大，引發(fā)新的信訪風(fēng)險(xiǎn)。因征地拆遷安置補(bǔ)償逐步形成陽(yáng)光操作和規(guī)范化運(yùn)作，存量問(wèn)題在逐步消化，增量問(wèn)題逐漸減少，老問(wèn)題趨于緩解。但從另一個(gè)角度看，考慮到樓市宏觀調(diào)控力度加大，部分開(kāi)發(fā)商因資金周轉(zhuǎn)難甚至資金鏈斷裂，出現(xiàn)逾期交房、樓盤爛尾、開(kāi)發(fā)商跑路等問(wèn)題，形成新的利益沖突，導(dǎo)致相關(guān)信訪數(shù)量上升。

第五，重點(diǎn)工程領(lǐng)域和城鎮(zhèn)化建設(shè)中引發(fā)的系列信訪問(wèn)題多發(fā)。城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中新開(kāi)工項(xiàng)目多，工程承包轉(zhuǎn)包亂象叢生，加之地方債務(wù)清償資金不足，導(dǎo)致工程建設(shè)領(lǐng)域遺留問(wèn)題較多，信訪隱患突出。這類信訪問(wèn)題主要集中在資金鏈斷裂、非法集資跑路等項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，以及層層轉(zhuǎn)包、墊資施工、責(zé)任主體不清的政府工程項(xiàng)目欠資欠債等方面。

第六，扶貧領(lǐng)域產(chǎn)生新的信訪問(wèn)題。原來(lái)反映虛報(bào)冒領(lǐng)、截留私分、貪污挪用、揮霍浪費(fèi)、應(yīng)扶未扶、扶富不扶貧等問(wèn)題，隨著查處力度加大、操作規(guī)范透明、政治生態(tài)向好，這類信訪問(wèn)題將有所緩和。不過(guò)必須認(rèn)識(shí)到，由于精準(zhǔn)識(shí)貧、精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧力度加大，村與村、戶與戶之間的惠民補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)差距擴(kuò)大，扶貧對(duì)象心理失衡帶來(lái)新的信訪問(wèn)題。

第七，環(huán)保領(lǐng)域信訪問(wèn)題的敏感性和復(fù)雜性進(jìn)一步增強(qiáng)，重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)問(wèn)題整治誘發(fā)的信訪訴求增多。社會(huì)對(duì)環(huán)保問(wèn)題的關(guān)注度不斷提升，“大氣十條”“水十條”“土十條”的實(shí)施，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的信訪問(wèn)題持續(xù)增多，集中在企業(yè)環(huán)境污染、采礦生態(tài)破壞，以及垃圾填埋焚燒、城市污水處理、畜禽養(yǎng)殖污染等領(lǐng)域。隨著湖南省“環(huán)湖利劍”“藍(lán)天利劍”等生態(tài)環(huán)境治理行動(dòng)的深入推進(jìn)，在環(huán)洞庭湖重點(diǎn)治理過(guò)程中，對(duì)歐美黑楊清理、養(yǎng)殖網(wǎng)箱、垂釣設(shè)施、砂石碼頭和堆集場(chǎng)拆除，以及化工、造紙、食品等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)關(guān)閉清退，由于相關(guān)配套和補(bǔ)償措施落實(shí)不到位，導(dǎo)致相關(guān)信訪案件增加。

第八，政法類信訪問(wèn)題依然為關(guān)注重點(diǎn)，主要集中在對(duì)政法機(jī)關(guān)的裁判和處理決定有意見(jiàn)，反映法院判決不公、久拖不決、執(zhí)行不力，反映公安部門濫用強(qiáng)制措施、案件久偵不破、行政不作為，以及對(duì)司法鑒定不服等。不過(guò)令人欣慰的是，隨著整個(gè)社會(huì)治理體系和治理能力的不斷提升，極端惡性事件的概率呈逐年下降趨勢(shì)。

三、解決當(dāng)前湖南信訪問(wèn)題的基本路徑

筆者認(rèn)為，解決湖南信訪突出問(wèn)題的總體思路是：積極適應(yīng)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主義主要矛盾的新變化，堅(jiān)持以人民為中心，以推進(jìn)平安湖南、法治湖南建設(shè)為引領(lǐng)，努力打造陽(yáng)光信訪、責(zé)任信訪、法治信訪，不斷提高專業(yè)化、法治化、信息化水平，奮力開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代信訪工作新局面。具體來(lái)說(shuō)包括以下四個(gè)方面：

第一，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)信訪突出問(wèn)題精準(zhǔn)發(fā)力。深化信訪制度改革，著力解決“重上頭、輕源頭，重穩(wěn)控、輕化解，重節(jié)點(diǎn)、輕平時(shí)”的問(wèn)題，采取有針對(duì)性性的措施，補(bǔ)齊短板，把握主動(dòng)，不斷提高解決問(wèn)題的時(shí)效性，確保民眾從信訪渠道不僅能有更多獲得，而且獲得感在不斷提升。

第二，要堅(jiān)持科學(xué)民主決策，從源頭上預(yù)防和減少信訪問(wèn)題。源頭治理是做好信訪工作的根本之策。對(duì)信訪問(wèn)題突出的重點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)行業(yè)，要扎實(shí)落實(shí)信訪穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，凡涉及與民眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，需充分聽(tīng)取利益相關(guān)方的意見(jiàn)和建議，做到有明顯不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的政策不出臺(tái)、絕大多數(shù)群眾不支持的項(xiàng)目不立項(xiàng)，防止“政策一出臺(tái)，矛盾跟著來(lái)”，防止因政策不完善、不協(xié)調(diào)、不配套引發(fā)群體性利益矛盾。

第三，要堅(jiān)持綜合施策，減少重復(fù)信訪。解決信訪老戶重復(fù)信訪問(wèn)題，需要加大政府責(zé)任人包案力度，進(jìn)一步明確和壓實(shí)責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任人的責(zé)任。綜合運(yùn)用政策、法律、經(jīng)濟(jì)、行政等多種手段，采取教育、協(xié)商、調(diào)解、疏導(dǎo)等方法，做到“訴求合理的解決一批、訴求無(wú)理的思想教育轉(zhuǎn)化一批、生活困難的幫扶一批、行為違法的依法處置一批”，最大限度地實(shí)現(xiàn)息訪息訴。同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，確保信訪積案對(duì)賬銷號(hào)。

第四，要堅(jiān)持法治底線，加大依法治訪力度。要破解當(dāng)前信訪難題，必須堅(jiān)持“一手抓解決問(wèn)題，一手抓依法治理”。一方面，政府要充分尊重和保護(hù)人民的信訪權(quán)利，認(rèn)真處理民眾來(lái)訪來(lái)信；另一方面，要依法規(guī)范群眾信訪行為和信訪秩序，對(duì)纏訪鬧訪、擾亂辦公秩序、制造極端事件的違法行為依法予以處置。信訪工作的一項(xiàng)重要職能就是受理民眾投訴、廣泛吸納群眾監(jiān)督意見(jiàn)，杜絕領(lǐng)導(dǎo)干部和權(quán)力部門的權(quán)力濫用，為深化體制機(jī)制改革營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。

提高信訪監(jiān)督效能，保障人民群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，推進(jìn)政治體制改革已經(jīng)成為一個(gè)不可回避的問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)行政治體制的最大優(yōu)越性是具有廣泛的群眾基礎(chǔ)與強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，只要政策正確引導(dǎo)，就能夠集中精力、集中國(guó)力把事情解決好，實(shí)現(xiàn)更快更好地發(fā)展。

（作者單位為中共湖南省委黨校）

[作者簡(jiǎn)介：蔣葉莎（1988—），女，湖南長(zhǎng)沙人，博士，講師。]

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