歐盟農(nóng)業(yè)補貼的特點是什么？

柯炳生

30年前，我在德國留學。系里有個習慣，每天上午和下午各有一次集體喝咖啡的時間，全系的教授和博士生都到一個大房間去，圍坐著，一邊喝咖啡，一邊閑聊。聊的話題，以時政和農(nóng)業(yè)問題為主。只要一聊到農(nóng)業(yè)話題，總離不開一個詞：過剩。那時，我國還在實行糧票制度，我還不太習慣討論過剩問題。我問導師，農(nóng)產(chǎn)品過剩問題有多突出？導師略一思索，回答說，歐共體預算支出的70%，用于解決農(nóng)產(chǎn)品過剩問題。歐共體是歐盟的前身。用于農(nóng)業(yè)的預算支出，實際上就是農(nóng)業(yè)補貼。

歐共體實行全面的保護價政策，即：每年制定一個保護價，國家按照這個價格進行托底收購。保護價政策，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，同時，農(nóng)業(yè)技術進步非常顯著，生產(chǎn)效率提升很快。結果，歐共體國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)持續(xù)大幅度增長，很快就從不足，變?yōu)閲乐剡^剩，政府不得不出資收購儲藏。以至于當時有所謂的“小麥山”“牛奶海”之說。保護價政策，使得內(nèi)部價格遠遠高于國際市場價格，最多高出50%以上。這樣，要出口的話，就必須進行補貼；同時，還必須實行高關稅，防止進口產(chǎn)品的沖擊。在我讀書的那4年間（1985—1989），為消除過剩農(nóng)產(chǎn)品，歐共體的補貼支出，增加了50%，從180億美元增加到了270億美元。

面對這種情況，歐共體內(nèi)部有過激烈的爭論，從學者到政客。擁護補貼政策的人說，補貼政策大大促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展，大大提高了食物自給率，保障了糧食安全，是很成功的政策。主張改革的人說，這個政策造成了過剩，導致大量補貼，補貼是浪費，應該取消或減少，出路在于提高生產(chǎn)效率，提高競爭力。結果是，1992年，進行了一次改革。這次改革的最大創(chuàng)新，是首次引入了直接補貼措施。但改革并不徹底，仍然保持原政策體系不變，只是把保護價水平降低了一些，同時給農(nóng)民提供相應數(shù)額的直接補貼。由于降價幅度不大，因此，并沒有從根本上解決問題。

高過剩和高補貼壓力，世貿(mào)組織談判壓力，再加上歐盟東擴，一系列因素，終于促使歐盟對農(nóng)業(yè)補貼政策進行了顛覆性改革。改革決定是2003年通過的。根據(jù)改革決定，歐盟全面取消了原來的保護價收儲政策，而代之以單一的“脫鉤補貼”政策。所謂的“脫鉤”，就是補貼與生產(chǎn)什么、產(chǎn)量多少、市場價格高低等，均不再關聯(lián)，不再掛鉤；補貼只與基期土地面積多少有關，根據(jù)面積進行定額補貼。2003年，是歐盟農(nóng)業(yè)補貼政策的一個重大分水嶺。從此開始，歐盟的農(nóng)業(yè)政策比起美國，變得更為市場化。

這項政策實行之后，效果很好。首先是大大減少了財政補貼壓力，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)補貼在歐盟總預算中的比例，已經(jīng)降低到40%以下；市場機制配置資源更合理，歐盟的農(nóng)業(yè)更有競爭力，歐盟的市場價格與世界市場價格之間，不再有政策性壁壘；補貼屬于綠箱政策，不再有WTO貿(mào)易爭端，等等。

2013年，歐盟又對上述政策進行了進一步的調(diào)整完善，確定了2014—2020年的政策方向、補貼標準和補貼預算總額。7年的預算總額是4080多億歐元，平均每年580億歐元左右。其中約78%用于農(nóng)業(yè)直接補貼，其余22%用于農(nóng)村發(fā)展。改革的總體方向保持不變，仍然實行脫鉤補貼，更加強化了補貼對土地的關聯(lián)性，要求農(nóng)民注意保護土地和環(huán)境；更強突出市場導向，取消了對食糖、葡萄酒的生產(chǎn)限制；在直接補貼和農(nóng)村發(fā)展的兩類補貼資金使用方面，允許在一定幅度內(nèi)相互替代使用；等等。

歐盟的直接補貼，按照全部成員國平均計算，為每公頃260歐元，相當于每畝130元人民幣左右。歐盟各個成員國補貼強度（每公頃土地補貼金額）有很大的不同。在原有的17個成員國中，葡萄牙最低，為 174歐元，希臘最高，為544歐元；而在新增的12個成員國中，立陶宛最低，為83歐元，馬耳他最高，為494歐元。補貼強度不同，是因為各個成員國的補貼總量，是根據(jù)改革前的基期補貼數(shù)額確定的。2013年制定的改革目標，是到2020年時，把目前的差距程度減少三分之一，把補貼額度最低國家的水平提高到每公頃200歐元。

歐盟的直接補貼政策，具有突出的優(yōu)點：一是真正實現(xiàn)了市場定價，價補分離；二是極為簡便易行，高度透明；三是財政支出可控，提前早知道——農(nóng)民早知道，政府也早知道；四是屬于綠箱政策，沒有貿(mào)易談判糾紛。

歐盟的直接補貼中，絕大部分是采用脫鉤補貼的方式。但由于各種特殊原因，也仍然還有很小的一部分，不到5%，還是掛鉤補貼，即與特定的產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤。主要是少量特殊產(chǎn)品。例如，對于甜菜，一方面限定生產(chǎn)定額，另一方面對定額內(nèi)的生產(chǎn)，實行最低保護價（每噸甜菜26.29歐元），超出定額的不予補貼。另外，在一些特殊的地區(qū)，對棉花還有一點掛鉤補貼。

就我個人的感覺而言，歐盟農(nóng)業(yè)政策改革最值得稱道的效果，也許應該是，其大大提升了國際競爭力。30年前，歐洲內(nèi)部的小麥市場，是要靠高進口關稅保護的。而現(xiàn)在，今年8月份，歐盟小麥的價格，每噸只有140？170歐元，折合人民幣為1100元？1300元。這是30年前無論如何也想象不到的。