對集體所有土地住宅房屋要求按國有土地房屋補(bǔ)償若干問題的解析
——以杭州市江干區(qū)撤村建居社區(qū)征地房屋補(bǔ)償工作為例

□ 杭州市國土資源局江干分局征地事務(wù)所 趙 亮

對集體所有土地住宅房屋要求按國有土地房屋補(bǔ)償若干問題的解析
——以杭州市江干區(qū)撤村建居社區(qū)征地房屋補(bǔ)償工作為例

□ 杭州市國土資源局江干分局征地事務(wù)所 趙 亮

杭州市江干區(qū)位于市區(qū)東部，南臨錢塘江，轄區(qū)面積約105平方公里，是杭州市的門戶，高速入城口和杭州東站都位于江干區(qū)。隨著杭州市由“西湖時(shí)代”邁向“錢塘江時(shí)代”，江干區(qū)也由原來的城郊結(jié)合部成為為中心城區(qū)，該區(qū)按照“聯(lián)網(wǎng)成片、整村征遷”的思路，征地房屋補(bǔ)償工作迅速推進(jìn)，僅今年就已完成征遷住戶6540戶（含農(nóng)戶和居民），企業(yè)95家，涉及5個(gè)街道14個(gè)社區(qū)。征地房屋補(bǔ)償工作得到了被征收戶的支持和配合，但也有少數(shù)集體土地上的農(nóng)戶因利益未達(dá)預(yù)期，提出了其住宅房屋要按國有土地房屋進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊蟆?/p>

以江干區(qū)今年實(shí)施征地房屋補(bǔ)償?shù)哪成鐓^(qū)為例，該社區(qū)根據(jù)杭州市關(guān)于開展撤村建居工作的總體部署，于2010年實(shí)行撤村建居，村集體土地于2011年前后基本完成農(nóng)轉(zhuǎn)用項(xiàng)目報(bào)批，并基本實(shí)現(xiàn)整村覆蓋，但2017年才開始實(shí)施征地房屋補(bǔ)償工作。在實(shí)施過程中，少數(shù)村民堅(jiān)持認(rèn)為其宅基地房屋應(yīng)按國有土地房屋進(jìn)行補(bǔ)償，而不是按現(xiàn)行杭州市集體所有土地房屋有關(guān)法規(guī)政策進(jìn)行補(bǔ)償，并為此通過行政復(fù)議、行政訴訟等各種途徑主張其訴求。如該社區(qū)李某戶宅基地房屋系1999年經(jīng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)，批準(zhǔn)占地面積105平方米，二層，建筑面積210平方米，2004年經(jīng)批準(zhǔn)按“四原”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修繕，但該戶在修繕時(shí)違反“四原”標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施了翻建、擴(kuò)建行為，違章建筑面積達(dá)到800余平方米。后經(jīng)江干區(qū)人民政府依據(jù)相關(guān)政策認(rèn)定，其合法房屋宅基地占地面積93平方米，三層，合法建筑面積為279平方米。該戶在征遷時(shí)就提出了應(yīng)按國有土地房屋補(bǔ)償?shù)囊蟛⒕芙^簽約。

一、兩種補(bǔ)償方式的差別

以上述李某戶為例，如果按照集體土地房屋進(jìn)行補(bǔ)償，則征收該戶房屋的法規(guī)政策依據(jù)為《杭州市征收集體所有土地房屋補(bǔ)償條例》（浙人大?！?014〕6號）、《杭州市征收集體所有土地房屋補(bǔ)償規(guī)定》（杭政函〔2014〕136號），評估依據(jù)為《杭州市征收集體所有土地房屋拆遷補(bǔ)償辦法》（杭政辦函〔2009〕123號）。補(bǔ)償基本模式為對該戶房屋按建筑重置價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，并按家庭常住戶口人數(shù)確定安置人口，安置標(biāo)準(zhǔn)為55平方米/人（高層或小高層）。依據(jù)杭州市、江干區(qū)關(guān)于宅基地管理及征收集體所有土地房屋有關(guān)政策，實(shí)際的補(bǔ)償方式是對該戶的合法建筑面積和可補(bǔ)償面積按重置價(jià)格予以補(bǔ)償。該戶的可補(bǔ)償面積約為395平方米（包括合法批建面積、其他如架空層（地下室）和閣樓、門廳、室外樓梯等按合法批建面積1.25倍計(jì)算），則該房屋的重置價(jià)、補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)等合計(jì)可達(dá)到240萬元。該戶家庭常住戶口人口為4人，該社區(qū)的貨幣化安置單價(jià)經(jīng)評估確定為3.5萬元/平方米，假設(shè)該戶家庭常住人口全部選擇貨幣化安置，則貨幣化補(bǔ)償總價(jià)格為55 *4*3.5=770萬元。則該戶所得總補(bǔ)償價(jià)格為1010萬元（未扣除安置房結(jié)算價(jià)格）。

如果按照國有土地房屋進(jìn)行補(bǔ)償，則征收該戶房屋的法規(guī)政策依據(jù)為《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國務(wù)院第590號令）、《浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》《杭州市人民政府關(guān)于貫徹實(shí)施〈浙江省國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例〉的若干意見》（杭政函〔2015〕125號），基本的補(bǔ)償模式為按照合法的建筑面積，結(jié)合被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。假設(shè)對該戶按照國有土地房屋補(bǔ)償，并選擇貨幣補(bǔ)償方式，國有土地房屋根據(jù)其合法的建筑面積予以評估補(bǔ)償，其補(bǔ)償總金額并不會(huì)超過按照集體所有土地房屋補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格。那么為什么還要提出參照國有土地進(jìn)行補(bǔ)償呢，原因主要是被征收戶認(rèn)為按國有土地房屋補(bǔ)償不考慮人口因素，對人口較少的被征收戶而言利益更大些；同時(shí)，被征收戶誤認(rèn)為按國有土地房屋補(bǔ)償可以對其全部建筑面積予以評估補(bǔ)償，但事實(shí)上，無論集體所有土地還是國有土地房屋補(bǔ)償，其違法建筑面積都是不予補(bǔ)償，不作為安置依據(jù)的。

二、主張?jiān)V求的依據(jù)及辨析

在江干區(qū)持續(xù)多年的征地拆遷過程中，像李某戶提出類似訴求的并不鮮見，甚至在特定時(shí)期還形成了團(tuán)體，并專門聘請律師進(jìn)行訴訟工作，提出的問題以及主張?jiān)V求的依據(jù)多有較強(qiáng)的相似性，主要有以下幾類。

▲回遷安置工作中有序進(jìn)行抽號選房

1.已撤村建居社區(qū)的集體所有土地是否轉(zhuǎn)為國有土地

杭州市于1998年啟動(dòng)撤村建居工作，并于當(dāng)年出臺(tái)了《關(guān)于在市區(qū)開展撤村建居工作試點(diǎn)改革意見》，關(guān)于集體土地處理的政策中明確，行政村建制撤銷后，農(nóng)村集體土地原則上依法征用，轉(zhuǎn)為國有。該《意見》附件1《關(guān)于在市區(qū)開展撤村建居改革試點(diǎn)工作中有關(guān)集體所有土地處置的實(shí)施辦法》明確規(guī)定原集體所有土地在依法征用后，轉(zhuǎn)為國有。一些被補(bǔ)償人認(rèn)為，其所在社區(qū)在多年前就已實(shí)行“撤村建居”，撤銷了行政村建制，村民完成“農(nóng)轉(zhuǎn)非”建立了社區(qū)居民委員會(huì)，其土地也相應(yīng)轉(zhuǎn)為國有土地。其實(shí)，該文件很明確，“集體所有土地在依法征用后，轉(zhuǎn)為國有”。如未經(jīng)依法征用的，其性質(zhì)仍為集體所有土地。

1999年3月，原杭州市土地管理局專門出臺(tái)了《杭州市撤村建居集體所有土地處置補(bǔ)充規(guī)定》，其第四條明確：“對經(jīng)依法批準(zhǔn)的原集體所有非農(nóng)建設(shè)用地，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公用事業(yè)用地、農(nóng)居點(diǎn)用地（宅基地）等，經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為國有，由現(xiàn)用地單位或個(gè)人繼續(xù)使用，發(fā)放國有土地使用權(quán)證。以后國家建設(shè)需使用時(shí)，應(yīng)參照當(dāng)時(shí)的征用集體土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對原村集體經(jīng)濟(jì)組織予以補(bǔ)償。地上房屋及附屬物按《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償安置”。由此，對撤村建居社區(qū)集體所有土地房屋如何補(bǔ)償?shù)膯栴}有了明確意見。2007年12月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國辦發(fā)〔2007〕71號）第三條中強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)禁以各種名義、擅自擴(kuò)大農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)模，以及通知“村改居”等方式，非法將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)為國有土地”。也就是說，對于城鎮(zhèn)范圍內(nèi)屬于農(nóng)民集體所有的土地，除依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收外，是不能轉(zhuǎn)為國有土地的。因此，李某所在社區(qū)雖然已完成撤村建居，但并不能改變宅基地的集體土地性質(zhì)，房屋自然也就不能按照國有土地上房屋補(bǔ)償。

2.集體所有土地上房屋是否參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》補(bǔ)償

根據(jù)中紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》（中紀(jì)辦發(fā)〔2011〕8號）第二條“推動(dòng)完善政策，切實(shí)維護(hù)被征地拆遷農(nóng)民的合法權(quán)益”中規(guī)定，“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行”，被補(bǔ)償人就此主張集體土地上房屋應(yīng)跟國有土地上房屋一樣補(bǔ)償。

對此需要指出的是，該《通知》只是要求參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的“精神”執(zhí)行，而不是按照其“規(guī)定”執(zhí)行，兩者有著很大區(qū)別。首先，《通知》的目的是為了進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為，堅(jiān)決制止和糾正違法違規(guī)強(qiáng)制征地拆遷行為，《通知》下發(fā)后行政強(qiáng)制拆遷隨后被叫停，說明了該文件強(qiáng)調(diào)規(guī)范的導(dǎo)向，而不是為了改變集體所有土地房屋的補(bǔ)償方式及其依據(jù)。其次，被補(bǔ)償人主張的依據(jù)在該《通知》第二條，是關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地拆遷農(nóng)民的合法權(quán)益的內(nèi)容，在該條內(nèi)容中明確：“房屋拆遷要按照建筑重置成本補(bǔ)償，宅基地征收按當(dāng)?shù)匾?guī)定的征地標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，被征地拆遷農(nóng)戶所得拆遷補(bǔ)償及政府補(bǔ)貼，能夠保障其選購合理居住水平的房屋”，而《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第十九條規(guī)定，“對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格”。即國有土地上房屋征收應(yīng)按類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格補(bǔ)償，與《通知》規(guī)定的被征地拆遷農(nóng)民“房屋拆遷要按照建筑重置成本補(bǔ)償”有明確區(qū)分。再次，在實(shí)踐中，依照現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)民房屋不能上市交易，因此也就不具有所謂“市場價(jià)格”。因此，依據(jù)《通知》而主張集體所有土地房屋按國有土地補(bǔ)償顯然是不符合《通知》精神的，對“在《土地管理法》等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行”的正確理解應(yīng)該是在征地拆遷過程中，依法依規(guī)履行規(guī)定程序，避免違法違規(guī)行為，切實(shí)維護(hù)好群眾利益。

3.集體所有土地經(jīng)批準(zhǔn)征收后是否立即變?yōu)閲型恋?/p>

如上述李某戶就提出，其房屋所在土地已于2011年經(jīng)浙江省人民政府批準(zhǔn)征收，批準(zhǔn)征收后其土地就已變?yōu)閲型恋?。要求按照《物?quán)法》第四十二條規(guī)定，依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益，保障被征收人的居住條件。

事實(shí)上，根據(jù)《土地管理法》第四十六條，“國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。2000年5月，杭州市專門制定了《杭州市征用集體所有土地實(shí)施辦法》，該《辦法》第二條規(guī)定，“因征地涉及房屋拆遷、安置的，按照《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，即在建設(shè)項(xiàng)目征收集體所有土地的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地方案和征收方案經(jīng)國務(wù)院或省人民政府批準(zhǔn)后，實(shí)施并完成征地補(bǔ)償及涉及到的房屋拆遷、安置等工作是有一個(gè)過程的，這個(gè)過程有時(shí)會(huì)因城市建設(shè)規(guī)劃、拆遷計(jì)劃等因素影響需要較長時(shí)間。

而根據(jù)《土地管理法》第十二條，“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理變更登記手續(xù)”；《物權(quán)法》第三十一條，“依法照本法第二十八條至第三十條規(guī)定享有不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的，處分該物權(quán)時(shí)，依照法律規(guī)定需要辦理登記的，未經(jīng)登記，不發(fā)生特權(quán)效力”。至此，答案已經(jīng)非常清楚，因征地涉及房屋拆遷、安置的，只有在征地及涉及房屋的補(bǔ)償、安置到位后，被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和原土地使用權(quán)人申請注銷原房產(chǎn)土地權(quán)屬登記并完成交地，征地建設(shè)單位辦理完成國有土地使用權(quán)登記后，該宗土地的所有權(quán)才真正完成從集體所有轉(zhuǎn)變國家所有的全過程，成為法律和實(shí)質(zhì)意義上的國有土地。因此集體所有土地經(jīng)批準(zhǔn)征收只是集體所有土地可以變?yōu)閲型恋氐那疤幔墙Y(jié)果，批準(zhǔn)征收范圍涉及的集體所有土地房屋仍應(yīng)依法按照征收集體所有土地法規(guī)依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償安置。

三、有關(guān)啟示和建議

按集體所有土地房屋補(bǔ)償還是國有土地房屋補(bǔ)償，歷來是引起爭議較多的焦點(diǎn)問題之一，雖然被補(bǔ)償人多是出于對法律法規(guī)的片面引用和片面理解，但如果考慮到城鎮(zhèn)化推進(jìn)的背景和城鄉(xiāng)發(fā)展的變化，仍然能給我們帶來一些啟發(fā)和思考。

1.征地房屋補(bǔ)償已轉(zhuǎn)變?yōu)槔娓窬种貥?gòu)的過程

城市化帶動(dòng)了城中村和近郊村的發(fā)展，使之與城市化未涉及到的農(nóng)村地區(qū)在生產(chǎn)生活方式、房屋功能及其所具有的收益能力有著明顯差別。這些房屋承載了大量的外來人口，其功能不再主要為滿足居住和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，而是附加了房屋出租、經(jīng)營等利益，成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民賴以生存的手段。在城市化的背景下，城中村或城郊村已經(jīng)成為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，既包括租住或經(jīng)營的外來人口，也包括背后的“房東”——集體所有土地房屋的所有者。征地房屋補(bǔ)償使得這一群體的結(jié)構(gòu)被打破，利益被重構(gòu)，因之引發(fā)的問題和矛盾影響著城市的持續(xù)發(fā)展。我們不能僅僅法律層面去對待和落實(shí)這項(xiàng)工作，還應(yīng)從社會(huì)問題的層面去考量，把其與城市功能提升、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面的需要緊密結(jié)合起來，積極開拓思路、完善措施，把推進(jìn)征地房屋補(bǔ)償帶來的沖擊降到最小。

2.集體所有土地房屋征收的法規(guī)體系還需完善

不同于國有土地上房屋征收與補(bǔ)償有全國統(tǒng)一的可參照的法規(guī)，即《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，征收集體所有土地上房屋補(bǔ)償工作都是依據(jù)地方性法規(guī)開展，由于缺少統(tǒng)一的上位法，在實(shí)踐中的權(quán)威性不夠，容易受到群眾的各種質(zhì)疑，客觀上提供了引用其他更高層級的法規(guī)或規(guī)范性文件予以解讀、反駁的空間，地方法院在審判有關(guān)案件時(shí)解讀的角度不一、看法各異，也影響到開展集體所有土地房屋征收補(bǔ)償工作的公信力。地方性法規(guī)自身不夠完善，體系性不強(qiáng)，及時(shí)更新調(diào)整不夠，日漸難以包涵越來越多的個(gè)性化問題，也是造成征收補(bǔ)償矛盾糾紛的因素之一。在統(tǒng)一的法律法規(guī)尚未出臺(tái)的情況下，集體所有土地房屋征收補(bǔ)償還要加快完善地方性法規(guī)體系，積極回應(yīng)基層和群眾反映強(qiáng)烈的問題，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)步提高相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)增強(qiáng)相關(guān)法規(guī)政策依據(jù)的適用性、操作性。

3.集體所有土地房屋征收政策宣傳教育還需加強(qiáng)

集體所有土地房屋征收有關(guān)政策的宣傳教育相對薄弱。實(shí)施征收的區(qū)塊，雖然在項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)會(huì)對動(dòng)遷工作人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)和專題培訓(xùn)，但由于動(dòng)遷工作人員多為臨時(shí)抽調(diào)，素質(zhì)上參差不齊，在上門宣傳解釋政策時(shí)難以做到精準(zhǔn)無誤，不能有效打消群眾疑慮。被補(bǔ)償人之間也存在相互攀比心理，往往認(rèn)為“別人多了、自家少了”，對政策不理解、不支持，造成信訪、信息公開、行政復(fù)議和行政訴訟等增多。因此，要從動(dòng)遷工作人員、被征收區(qū)塊群眾兩個(gè)層面同時(shí)著力，有針對性地加強(qiáng)有關(guān)法規(guī)政策的宣傳教育工作，減輕和消除誤解誤讀現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中要切實(shí)強(qiáng)化剛性公平、公開透明，不隨意開政策口子，真正做到“一把尺子、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)口徑”，切實(shí)增強(qiáng)政策的公信力，取得群眾的理解和支持，實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境提升、群眾生活品質(zhì)、社會(huì)和諧穩(wěn)定的多贏局面。