成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展研究

胡 雯 鄭喜云 孫春林

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展研究

胡 雯 鄭喜云 孫春林

(中共四川省委黨校，四川成都 610072)

成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)；城市群；協(xié)同發(fā)展

在經(jīng)濟(jì)全球化與區(qū)域一體化發(fā)展格局加快形成的背景下，區(qū)域間協(xié)同發(fā)展已成為當(dāng)今世界各國(guó)發(fā)展的共同特征。以區(qū)域中心城市為核心形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈，已成為全球經(jīng)濟(jì)最活躍、推進(jìn)國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)以及區(qū)際分工的重要載體。[1]成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)作為四川省五大經(jīng)濟(jì)區(qū)中最為重要的發(fā)展引擎，在帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、輻射西部地區(qū)乃至“一帶一路”國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略實(shí)施等方面都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，雖然已具有城市群一體化發(fā)展的雛形，但實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)全面協(xié)同發(fā)展尚有諸多不足之處。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為當(dāng)前成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展主要存在成都城市首位度過高、城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)體系“斷層”，區(qū)際間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密度較低、產(chǎn)業(yè)分工與功能布局不合理，基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度偏低、資源“碎片化”問題突出，城市間行政割裂顯著、合作共享機(jī)構(gòu)機(jī)制缺位等問題。針對(duì)這些問題，文章提出針對(duì)性政策建議，以期對(duì)促進(jìn)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展有所裨益。

全球化、信息化和區(qū)域一體化正在重塑世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。城市化發(fā)展的空間尺度已突破單體城市范圍，呈現(xiàn)以城市群一體化發(fā)展為重要載體的城市區(qū)域化發(fā)展態(tài)勢(shì)。無論發(fā)達(dá)國(guó)家抑或發(fā)展中國(guó)家，城市在一定區(qū)域空間內(nèi)呈現(xiàn)出相互間的聯(lián)合與擴(kuò)展，通過基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)及差序體系構(gòu)建、城市功能健全與分工協(xié)調(diào)整合，從傳統(tǒng)的行政區(qū)利益分割模式轉(zhuǎn)向“1+1>2”的協(xié)同發(fā)展模式，“抱團(tuán)”實(shí)現(xiàn)整體利益最大化、提升整體經(jīng)濟(jì)能級(jí)并參與全球競(jìng)爭(zhēng)。順應(yīng)這一趨勢(shì)，中國(guó)在“十一五”期間興起區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃及戰(zhàn)略推進(jìn)浪潮。截止“十二五”末期，東、中、西部地區(qū)興起一批以城市群為重要載體的一體化發(fā)展區(qū)域，全國(guó)多增長(zhǎng)極帶動(dòng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新空間格局已具雛形。其中，長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)總量已超越日本，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎作用尤為突出。成渝城市群作為西部中心腹地重要的經(jīng)濟(jì)集聚發(fā)展區(qū)，發(fā)展基礎(chǔ)較好且具有較大潛力，已初步形成成都、重慶“雙核”聯(lián)動(dòng)的兩大城市群一體化空間格局，并帶動(dòng)輻射西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體向好發(fā)展，被譽(yù)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“第四極”。作為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)重要的城市群組團(tuán)，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)以成都為核心，涵蓋成都、德陽、綿陽、眉山、資陽、遂寧、雅安、樂山8市、65個(gè)縣(市、區(qū))，一直以來受制于城鎮(zhèn)體系斷層、區(qū)內(nèi)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)及行政壁壘分割等問題，實(shí)現(xiàn)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)要素的流動(dòng)、有效整合，在基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)體系及生態(tài)保護(hù)等方面的協(xié)同發(fā)展，對(duì)于提升經(jīng)濟(jì)區(qū)整體實(shí)力尤其是全球競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)對(duì)四川乃至西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)牽引力均具有重要戰(zhàn)略意義。

一、區(qū)域協(xié)同與城市群發(fā)展概述

“協(xié)同”意即協(xié)調(diào)合作，源于物理研究領(lǐng)域的“協(xié)同學(xué)”，揭示事物在無序的混沌狀態(tài)與有序的協(xié)同狀態(tài)間相互轉(zhuǎn)化的普通規(guī)律。如若系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)相互配合、達(dá)成一致，則產(chǎn)生“1+1>2”的整體效應(yīng)，反之則反是；而在一定條件下，有序化可以通過系統(tǒng)內(nèi)部的自組織得以實(shí)現(xiàn)，并通過各種信息控制及反饋得以強(qiáng)化。[2]協(xié)同效應(yīng)因而在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域得以廣泛應(yīng)用。正如世界銀行研究報(bào)告所述：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不平衡與各區(qū)域生活水平的趨同可以并行不悖，而最理想的實(shí)現(xiàn)途徑就是經(jīng)濟(jì)一體化。[3]區(qū)域協(xié)同發(fā)展正是通過區(qū)域間的專業(yè)化分工及相互協(xié)作，使分散的局部?jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為疊加的整體經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，從而有利于促進(jìn)不同次級(jí)區(qū)域間實(shí)現(xiàn)一體化均衡發(fā)展和包容性增長(zhǎng)。這種協(xié)同發(fā)展，在區(qū)域空間上呈現(xiàn)以大城市為核心向外擴(kuò)散，并伴隨快速交通體系所支撐的、在通勤腹地內(nèi)就業(yè)的地方性集中發(fā)展的城市群體模式。[4]多核心的城市群一體化發(fā)展是其主要的空間表現(xiàn)形式。

目前國(guó)內(nèi)的研究大多集中于長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)及京津冀經(jīng)濟(jì)圈協(xié)同發(fā)展。鄒軍(2015)以長(zhǎng)三角城市群為例分析了其在新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下走向空間協(xié)同發(fā)展是必然趨勢(shì)，并強(qiáng)調(diào)了城市群協(xié)同發(fā)展方式的空間格局重構(gòu)路徑。[5]祝爾娟(2016)根據(jù)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念構(gòu)建了相關(guān)的五大指數(shù)：發(fā)展指數(shù)、協(xié)同指數(shù)、生態(tài)文明指數(shù)、人口發(fā)展指數(shù)、企業(yè)發(fā)展指數(shù)，通過這個(gè)指標(biāo)體系對(duì)京津冀階段性的協(xié)同發(fā)展?fàn)顟B(tài)進(jìn)行了綜合測(cè)度與分析，提出京津冀地區(qū)應(yīng)該加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)發(fā)展短板。[6]更多的研究側(cè)重于產(chǎn)業(yè)協(xié)同及協(xié)同創(chuàng)新[7-13]，也有不少學(xué)者從政府協(xié)同的角度關(guān)注跨區(qū)域治理問題。[14-17]

區(qū)域協(xié)同與城市群的發(fā)展是緊密聯(lián)系的。黃征學(xué)(2014)對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)城市群內(nèi)涵進(jìn)行歸納概括，將城市群定義為：是以一個(gè)或幾個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)力的大城市為中心，依托交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施條件，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系緊密且空間結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和規(guī)模結(jié)構(gòu)合理的城市“綜合體”，一般具有集聚性、網(wǎng)絡(luò)性、集群性、開放性與共生性五大特征。[18]綜合來看，區(qū)域協(xié)同發(fā)展基本上是以大中小城市組成的城市群為發(fā)展載體，城市群內(nèi)的資金流、物流、人流、信息流可以在無制度阻礙的環(huán)境下充分自由流動(dòng)，與各城市內(nèi)在的比較優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，使區(qū)域整體在城鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)共享、體制機(jī)制構(gòu)建等方面實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模適中、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、資源全民共享、制度保障健全的協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展表現(xiàn)為共生性、有序性、高效性以及動(dòng)態(tài)性四個(gè)特征：共生性是基礎(chǔ)，有序性是條件，高效性是目的，動(dòng)態(tài)性是常態(tài)。[19]朱俊成(2010)以武漢城市圈為例，基于共生理論構(gòu)建多中心空間結(jié)構(gòu)模型，分析了區(qū)域內(nèi)多中心共生的結(jié)構(gòu)、機(jī)制和模式，提出促進(jìn)區(qū)域多中心協(xié)同共生可以帶動(dòng)整個(gè)城市圈的持續(xù)快速發(fā)展。[20]李琳(2014)基于哈肯模型對(duì)促使中國(guó)29個(gè)省經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行分階段實(shí)證分析，表明中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段，并對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵和特征進(jìn)行了總結(jié)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的三個(gè)驅(qū)動(dòng)因素區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工進(jìn)行了深入的解析。[19]總的來看，區(qū)域協(xié)同發(fā)展程度既有內(nèi)在的長(zhǎng)期制約因素，也受外在環(huán)境與發(fā)展機(jī)遇的影響。

總之，區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同發(fā)展能為進(jìn)一步縮小區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距，進(jìn)而為全面建設(shè)小康社會(huì)以及順利向發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體邁進(jìn)奠定基礎(chǔ)。區(qū)域協(xié)同最終要達(dá)到在經(jīng)濟(jì)區(qū)或者城市群之間與內(nèi)部可以平等互惠、合作共贏、共生共榮的狀態(tài)。

二、成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)狀及困境分析

成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)面積8.7萬平方公里，約占四川全省的17.9%，一直以來是全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、人口最為稠密、產(chǎn)業(yè)最為集中的核心區(qū)域。2016年，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量2.1萬億元，占到全省的63.5%，是四川省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心引擎。2016年，四川省政府正式印發(fā)了《成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，提出將成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)成為全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)的先導(dǎo)區(qū)、現(xiàn)代高端產(chǎn)業(yè)的集聚區(qū)、西部?jī)?nèi)陸開放的前沿區(qū)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的示范區(qū)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展的樣板區(qū)以及全面小康社會(huì)的先行區(qū)的目標(biāo)。自此，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展被置于重要的發(fā)展戰(zhàn)略地位。但總體而言，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)協(xié)同度尚十分欠缺，面臨諸多問題并制約著整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)共榮發(fā)展。

1.成都城市首位度過高，城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)體系“斷層”

城市首位度代表了區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的生產(chǎn)要素在最大城市的集中程度。比較成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地市“十一五”期末及“十二五”時(shí)期的發(fā)展數(shù)據(jù)可見，成都市歷年的地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)速度均遠(yuǎn)超過其他各市(如圖1)，且經(jīng)濟(jì)總量長(zhǎng)期在全省占據(jù)1/3強(qiáng)。2016年，成都市GDP過1.2萬億元，占到全省總量的37.2%，呈現(xiàn)與其他各市絕對(duì)差額持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。區(qū)內(nèi)優(yōu)勢(shì)要素資源也相應(yīng)表現(xiàn)為加速向成都集聚，2016年，成都市常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)70.6%，高于四川省平均水平49.21%，而區(qū)內(nèi)其他各市常住人口城鎮(zhèn)化率均未達(dá)50%(如圖2)；2010—2016年間，成都市常住人口規(guī)模在全省占比均超1/6，7年間增長(zhǎng)約為60萬，數(shù)倍于其他各市，德陽、資陽的常住人口則分別減少10萬左右(如圖3)，顯然，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)呈現(xiàn)出成都首位度過高、“一城獨(dú)大”的顯著特征。2016年，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)排位第2的綿陽GDP僅為成都的15%，且僅綿陽一座城市于2012年邁入百萬人口城市行列，整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)次級(jí)城市發(fā)育程度十分不足，城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)體系出現(xiàn)明顯“斷層”。成都對(duì)區(qū)內(nèi)優(yōu)勢(shì)要素形成持續(xù)的“虹吸”效應(yīng)，并在實(shí)踐中表現(xiàn)出城市極化效應(yīng)遠(yuǎn)大于其擴(kuò)散效應(yīng)的現(xiàn)象；次級(jí)城市不能有效疏解核心城市的功能并輻射帶動(dòng)周邊中小城市及小城鎮(zhèn)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部區(qū)域間發(fā)展極不均衡。這既不利于中心城市成都持續(xù)提升其城市能級(jí)及參與全球競(jìng)爭(zhēng)，也不利于周圍其他城市跟進(jìn)發(fā)展和健康發(fā)展。同時(shí)，既有發(fā)展格局內(nèi)在極強(qiáng)的“路徑粘性”也制約著區(qū)域向協(xié)同發(fā)展邁進(jìn)。

圖1 2010-2016年成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)各市地區(qū)生產(chǎn)總值 單位：億元數(shù)據(jù)來源： 《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》(2011-2016)；2016年各市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

圖2 成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)各市常住人口城鎮(zhèn)化率 單位：%數(shù)據(jù)來源： 《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》(2011-2016)；2016年各市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

圖3 2010-2016年成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)各市年末常住人口 單位：萬人數(shù)據(jù)來源： 《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》(2011-2016)；2016年各市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

2.區(qū)際間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密度較低，產(chǎn)業(yè)分工與功能布局不合理

影響區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密度的因素諸多，可從區(qū)域各城市間的地理距離、交通設(shè)施完善程度、資金投資方向與規(guī)模、勞動(dòng)力流動(dòng)量、貨物貿(mào)易量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展所處階段、地方企業(yè)創(chuàng)新活力、市場(chǎng)分割程度、政府政策偏向等方面來綜合考慮。成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)地形地貌特征復(fù)雜，有山地、丘陵、平原、河谷等，成都19個(gè)區(qū)縣平原地區(qū)較多，約占全市土地面積的40.1%，而德陽、綿陽、雅安、樂山多山地，遂寧、眉山、資陽多丘陵，各城市要素稟賦分異勢(shì)必導(dǎo)致其產(chǎn)業(yè)選擇及交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)條件的區(qū)際分化。根據(jù)錢納里標(biāo)準(zhǔn)模型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)等指標(biāo)(如表1)對(duì)成都平原經(jīng)濟(jì)及其各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段予以判斷，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)已整體進(jìn)入工業(yè)化后期階段，也具備推進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本條件，但區(qū)內(nèi)各城市發(fā)展階段參差不齊，成都已處于工業(yè)化后期向后工業(yè)化過渡階段，德陽、綿陽、遂寧、樂山正處于工業(yè)化中期階段，而眉山、雅安、資陽則還處于由工業(yè)化初期向工業(yè)化中期過渡階段。(如表2)區(qū)際間分異及發(fā)展階段落差，極大制約了要素在彼此間的快速對(duì)流，造成區(qū)際間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密度偏低。其次，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象突出。如成都、資陽、樂山、雅安均把汽車產(chǎn)業(yè)作為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，但各城市間并未形成產(chǎn)業(yè)鏈上的合理分工，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度很低，雅安的汽車零部件產(chǎn)品省外銷售比重遠(yuǎn)大于省內(nèi)，樂山、成都、綿陽在新能源汽車研發(fā)及生產(chǎn)等方面鮮有合作，易于造成產(chǎn)業(yè)低水平、低效率同構(gòu)，甚而為搶奪市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)。此外，政策的偏向?qū)⑦M(jìn)一步促進(jìn)要素的市場(chǎng)流動(dòng)向成都集聚，如天府新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、簡(jiǎn)陽第二國(guó)際機(jī)場(chǎng)等新區(qū)建設(shè)、改革示范區(qū)和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在成都的落地，必然會(huì)促進(jìn)成都向西部經(jīng)濟(jì)、科技、文創(chuàng)、對(duì)外交往中心和綜合交通樞紐地位大步邁進(jìn)；德陽作為全國(guó)重型裝備制造業(yè)基地之一、綿陽作為國(guó)家重要科技城，與成都一同納入國(guó)家全面創(chuàng)新改革試驗(yàn)區(qū)，共同打造“協(xié)同創(chuàng)新共同體”先行先試，雖然樂山、眉山、資陽、遂寧、雅安等各市正積極打造高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園、發(fā)展工業(yè)園區(qū)、引進(jìn)外資，但其與成都等先行城市間的產(chǎn)業(yè)分工專業(yè)化及產(chǎn)業(yè)聯(lián)系、技術(shù)信息等要素交流、城市能級(jí)與功能布局等，仍將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期表現(xiàn)為突出的中心“極化”態(tài)勢(shì)，“先行”對(duì)“后發(fā)”的引領(lǐng)帶動(dòng)作用仍將顯著不足。

3.基礎(chǔ)設(shè)施一體化程度偏低，資源“碎片化”問題突出

基礎(chǔ)設(shè)施既包括為經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的硬性的交通運(yùn)輸、郵電通訊、水電氣供應(yīng)設(shè)施等，也包括為居民生活提供服務(wù)與保障的科教文衛(wèi)等相關(guān)公共服務(wù)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)配套方面，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市區(qū)際間差距較大、一體化程度整體偏低、獨(dú)立割裂式的資源“碎片化”問題較為突出。(如表3)截止2015年期末，成都市普通高等學(xué)校達(dá)56所，超過全省高校的一半，德陽6所，綿陽10所，樂山3所，眉山、雅安各2所，遂寧、資陽各僅1所?？平趟絻H是一個(gè)地區(qū)未來核心競(jìng)爭(zhēng)力的代表性資源?？傮w而言，成都較其他各市而言，在基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)水平等方面占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，并將進(jìn)一步吸引外地人口涌入成都中心城市，既對(duì)成都市公共資源造成巨大壓力，也加速其他各城市人才流失，極易加劇各城市間的不平衡發(fā)展，導(dǎo)致惡性循環(huán)。受發(fā)展差異及行政分割影響，各城市間跨區(qū)域項(xiàng)目建設(shè)及制度統(tǒng)籌推進(jìn)困難。成都重點(diǎn)瞄準(zhǔn)的是參與全球化競(jìng)爭(zhēng)，建設(shè)成為國(guó)際性中心城市，而其他城市則更多考慮如果與成都產(chǎn)生對(duì)接，少部分城市甚至處于經(jīng)濟(jì)起步階段，各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施訴求、政策制度需求等均具有顯著不同。區(qū)際間斷頭路是實(shí)踐中最易于突顯的表象，而政策對(duì)接則受制于更深層的制度因素，如四川已實(shí)現(xiàn)全省養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌，但醫(yī)療保險(xiǎn)則基于各城市財(cái)力自求平衡，長(zhǎng)期在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、等級(jí)劃分、報(bào)銷比例等方面差異較大，實(shí)現(xiàn)協(xié)同的難度極大。

表1 工業(yè)化不同階段的標(biāo)志值

注：A代表第一產(chǎn)業(yè)，I代表第二產(chǎn)業(yè)，S代表第三產(chǎn)業(yè)。

資料來源：陳佳貴、黃群慧、鐘宏武、王延中等：《中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程報(bào)告》。中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2007版。

表2 2016年成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)各市工業(yè)化發(fā)展階段劃分

注：由于2017年四川統(tǒng)計(jì)年鑒尚未出版，因此表中就業(yè)結(jié)構(gòu)暫采取2015年數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：《四川統(tǒng)計(jì)年鑒》(2016)；2016年各市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。

表3 2015年成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)各地市主要基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)指標(biāo)

注：眉山、資陽、遂寧、雅安為2014年的公路總里程

4.城市間行政割裂顯著，合作共享機(jī)構(gòu)機(jī)制缺位

在我國(guó)現(xiàn)行的政治行政科層和經(jīng)濟(jì)分稅制的實(shí)情下，各城市間的行政壁壘長(zhǎng)期存在，往往競(jìng)爭(zhēng)大于合作，甚至為維護(hù)各自市場(chǎng)利益不惜分割市場(chǎng)。[21]成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市間早已就產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與治理等主題簽訂了系列合作協(xié)議，如2010年《成都經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域合作框架協(xié)議》達(dá)成，成都、眉山兩市還就工業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作簽訂了框架協(xié)議并設(shè)置臨時(shí)例會(huì)機(jī)制；2013年成都、德陽簽署《成都德陽同城化發(fā)展框架協(xié)議》、《成德共建工業(yè)集中發(fā)展區(qū)協(xié)議》；另外，先后簽訂了《大峨眉區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的戰(zhàn)略合作協(xié)議》、《國(guó)家生態(tài)文化旅游融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)旅游合作聯(lián)盟框架協(xié)議》、《建設(shè)以成都為中心的世界旅游目的地10市州區(qū)域旅游合作協(xié)議》等旅游合作協(xié)議；同時(shí)，建立了成雅、成德、成眉等跨區(qū)域合作工業(yè)集中發(fā)展區(qū)。但目前簽訂的合作協(xié)議更多停留在框架合作層面，缺少實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)機(jī)構(gòu)及有效工作機(jī)制，流于書面而落地較少，更缺乏跨區(qū)域的有效協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及機(jī)制，進(jìn)而也缺乏全域性的發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)和聯(lián)合治理協(xié)作；已建立的合作工業(yè)園區(qū)也因條塊分割等問題推進(jìn)緩慢、困難重重。此外，各城市間的規(guī)劃及城市內(nèi)各專項(xiàng)規(guī)劃間的不對(duì)接，既阻礙城市間形成網(wǎng)狀的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)體系，也制約區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度有序轉(zhuǎn)移，并且城市內(nèi)部各部門間也難以協(xié)調(diào)一致形成合力。

三、成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展的促進(jìn)策略

1. 構(gòu)建強(qiáng)有力的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)構(gòu)及機(jī)制

強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要保障。推進(jìn)成都平原經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展應(yīng)首先在組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及機(jī)制上實(shí)現(xiàn)突破。可借鑒長(zhǎng)三角、京津冀、珠三角區(qū)域的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，由省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)牽頭組成領(lǐng)導(dǎo)小組，或由經(jīng)濟(jì)區(qū)8城市市委書記和市長(zhǎng)組成聯(lián)席領(lǐng)導(dǎo)小組，構(gòu)建超越各單體城市層級(jí)的綜合領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)提出協(xié)同合作的工作計(jì)劃、預(yù)期目標(biāo)，并負(fù)責(zé)重大事項(xiàng)決策和協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)建立日常工作機(jī)制，定期或不定期召集綜合協(xié)調(diào)會(huì)議或?qū)ｍ?xiàng)協(xié)調(diào)會(huì)議，確保協(xié)調(diào)機(jī)制常態(tài)化。同時(shí)，為保證協(xié)同政策措施在各城市的落地及績(jī)效，應(yīng)在傳統(tǒng)的縱向考核機(jī)制基礎(chǔ)上，建立區(qū)域間橫向合作的績(jī)效考核體系，以年度工作進(jìn)度考核與專項(xiàng)工作績(jī)效考核相結(jié)合，強(qiáng)化對(duì)跨區(qū)域平臺(tái)建設(shè)和項(xiàng)目合作工作的進(jìn)度評(píng)估、績(jī)效激勵(lì)與督促。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)按照政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的基本原則，通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、創(chuàng)新平臺(tái)、飛地園區(qū)、聯(lián)合新區(qū)、重大基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等多種形式，形成多層級(jí)、多主體的創(chuàng)新型區(qū)域協(xié)同模式。

2. 以“全域規(guī)劃”引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展

全域性的規(guī)劃引領(lǐng)和“多規(guī)銜接”是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各城市間合理定位、有序布局的行動(dòng)綱領(lǐng)。2016年四川省出臺(tái)《成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》，就“十三五”期間成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位及發(fā)展重點(diǎn)提出了戰(zhàn)略框架，是推進(jìn)成都平原協(xié)同發(fā)展的總體行動(dòng)指南。但落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中，還須系列規(guī)劃實(shí)施細(xì)則及專項(xiàng)規(guī)劃予以支撐，并以此實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用婕俺鞘兄g的空間發(fā)展關(guān)系、產(chǎn)業(yè)發(fā)展選擇、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)對(duì)接、生態(tài)聯(lián)合治理等諸方面協(xié)調(diào)一致。當(dāng)前，迫切需要在符合成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)“十三五”規(guī)劃總體框架的基礎(chǔ)上，出臺(tái)具有實(shí)操性的《成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》，并可借鑒珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，以地方立法形式將規(guī)劃以《實(shí)施條例》予以確立并賦予法律強(qiáng)制力，將分屬于不同職能部門的城市群發(fā)展、土地利用、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施布局等問題統(tǒng)領(lǐng)到一個(gè)規(guī)劃當(dāng)中，建立制度化的分級(jí)空間治理體系，既確保上級(jí)政府對(duì)生態(tài)敏感地區(qū)及戰(zhàn)略性資源地區(qū)保留足夠調(diào)控能力，又充分賦予地方政府以發(fā)展自主權(quán)，同時(shí)最大限度地給予市場(chǎng)以自由。在此框架下，分別制定“產(chǎn)業(yè)協(xié)同”、“綜合交通一體化”、“生態(tài)環(huán)保聯(lián)防聯(lián)治”等專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃“多規(guī)”協(xié)調(diào)銜接，從而以規(guī)劃引領(lǐng)重塑區(qū)域協(xié)同治理。

3. 構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化新型城鎮(zhèn)協(xié)同體系

完善以成都為核心的合理城鎮(zhèn)空間體系，構(gòu)建多中心、網(wǎng)絡(luò)化的新型城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，是成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)城鎮(zhèn)協(xié)同體系的發(fā)展方向。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)劃，傳統(tǒng)的成德綿樂城鎮(zhèn)密集發(fā)展軸線應(yīng)得到進(jìn)一步拓展，城際快鐵等快速交通干線的貫通及以科技創(chuàng)新為突破口的城際間協(xié)同一體，將加快成德綿同城化發(fā)展進(jìn)程，而成雅遂、成資城市次軸線及綿雅眉資遂城市環(huán)線的開拓，將加速成都與眉山、資陽等周邊城市的同城化進(jìn)程。在強(qiáng)化成都超大城市核心引領(lǐng)帶動(dòng)能力之外，培育興起綿陽、德陽、樂山等多個(gè)百萬人口城市和遂寧、資陽、眉山、雅安等大城市為次級(jí)城市節(jié)點(diǎn)，合理疏解中心城市功能并輻射一批中小城市及特色鎮(zhèn)、特色村落。這是一個(gè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程，應(yīng)堅(jiān)持城鄉(xiāng)全域規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間和功能布局，構(gòu)建涵蓋一、二、三次產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，尤其是注重三次產(chǎn)業(yè)的融合化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素相通、經(jīng)濟(jì)相融，同時(shí)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村的延伸覆蓋，促進(jìn)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)均等。最終，要打破成都“一城獨(dú)大”的單中心圈層發(fā)展模式，形成“一核多點(diǎn)”、梯次合理、城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。

4. 構(gòu)建專業(yè)化分工與錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)的差序產(chǎn)業(yè)體系

成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)位條件好，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚，產(chǎn)業(yè)門類齊全，市場(chǎng)前景廣闊，具有發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。但要實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，須在全面產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建合理的區(qū)域?qū)I(yè)化分工與差序產(chǎn)業(yè)體系，通過規(guī)劃和政策引導(dǎo)，以及建立有效激勵(lì)機(jī)制，促使各城市充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)差異化產(chǎn)業(yè)選擇，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)鏈上的合理分工，深化經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)協(xié)作，促進(jìn)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及轉(zhuǎn)移承接的組團(tuán)化與集群式發(fā)展，構(gòu)建城際間產(chǎn)業(yè)鏈縱向和橫向緊密連接的網(wǎng)狀產(chǎn)業(yè)分工體系，打破目前各城市間產(chǎn)業(yè)低質(zhì)趨同的現(xiàn)狀。如成都可依托高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和天府新區(qū)高端要素集聚平臺(tái)，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，并提升金融、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能，為區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供綜合服務(wù)平臺(tái)，形成具有全球比較優(yōu)勢(shì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力；新能源、新材料、高端裝備等制造環(huán)節(jié)則主要布局在德陽、綿陽等次級(jí)節(jié)點(diǎn)城市，并與成都共同形成科技創(chuàng)新和全面改革的中心區(qū)域；汽車產(chǎn)業(yè)在成都、綿陽、資陽應(yīng)圍繞技術(shù)攻關(guān)及新能源汽車研發(fā)、零部件生產(chǎn)、整車制造等核心環(huán)節(jié)，在城市內(nèi)的企業(yè)間以及城市間形成產(chǎn)業(yè)內(nèi)分工體系，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新平臺(tái)共享、要素流動(dòng)互通及產(chǎn)業(yè)內(nèi)貿(mào)易互融；此外，樂山可依托樂山大佛、峨眉山等高品質(zhì)旅游資源打造國(guó)際性精品旅游目的地，并帶動(dòng)整個(gè)大峨眉環(huán)線地區(qū)的旅游產(chǎn)品串接連線和提升發(fā)展；資陽作為連接成都、重慶雙核中心城市及川南城市群的重要節(jié)點(diǎn)，應(yīng)加快建設(shè)成為西部?jī)?nèi)陸開放前沿區(qū)；遂寧則與川東北區(qū)域、重慶等地具有交通上的便利性與歷史人文的相通性，應(yīng)建設(shè)發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)體系，發(fā)展物流樞紐作用，并帶動(dòng)本地綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；雅安作為“西藏門戶”，毗鄰川西北和攀西地區(qū)，具有發(fā)展川藏物流樞紐節(jié)點(diǎn)的優(yōu)勢(shì)條件，同時(shí)也是川藏文化走廊并具旅游業(yè)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

5. 構(gòu)建互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施無縫駁接系統(tǒng)

區(qū)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的發(fā)展是加速要素流動(dòng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同的首先基礎(chǔ)條件。鑒于高速公路建設(shè)對(duì)耕地占用、生態(tài)破壞等缺點(diǎn)，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的城際間快速通達(dá)交通系統(tǒng)應(yīng)加快高速鐵路和城際軌道交通建設(shè)，而高速公路主要集中于構(gòu)建以成都及區(qū)域性中心城市為核心的大都市區(qū)內(nèi)通勤圈，尤其是大都市區(qū)1小時(shí)高速公路通勤圈。目前，成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)已初步形成以成都為中心呈放射狀輻射連接周邊城市，以及環(huán)線高速串接放射道路并形成交叉網(wǎng)狀的稠密立體路網(wǎng)系統(tǒng)，加之貫通成德綿樂核心發(fā)展軸及連接成渝的高速鐵路逐漸完善，雙機(jī)場(chǎng)帶動(dòng)的空港經(jīng)濟(jì)、岷江航電帶動(dòng)的內(nèi)河航運(yùn)正在迅速實(shí)施之中，經(jīng)濟(jì)區(qū)一小時(shí)交通圈已然形成并在繼續(xù)完善。此外，還須形成一體化的物流體系、信息化網(wǎng)絡(luò)、能源保障系統(tǒng)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)，才可能構(gòu)成完整有力的基礎(chǔ)支撐體系，促進(jìn)和迎合成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)與區(qū)域協(xié)同一體的發(fā)展趨勢(shì)。

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2017-08-07

胡雯，中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)教研部副教授，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；鄭喜云，中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。孫春林：中共四川省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

F127

A

1008-5955(2017)03-0064-06

周建瑜)