探索構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融宏觀審慎管理框架

韓淑媛

近年來依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)興起的互聯(lián)網(wǎng)金融，由于缺乏有效的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和后續(xù)管理手段，行業(yè)發(fā)展良莠不齊，尤其是不持有金融牌照的機(jī)構(gòu)通過或依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和工具開展金融活動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)事件頻發(fā)，引發(fā)了一系列社會(huì)事件和不穩(wěn)定因素。本文以問題為導(dǎo)向，在分析互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展原因及存在的問題的基礎(chǔ)上，從防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)和推進(jìn)宏觀審慎管理的角度，就完善互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管框架提出了建議。

一、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)發(fā)展原因分析

（一）社會(huì)資本對參與金融業(yè)的渴望是推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展的基本動(dòng)因

一直以來，金融業(yè)存在較高的進(jìn)入門檻。盡管2013年7月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見》，為包括民間資本在內(nèi)的社會(huì)資本參與金融業(yè)創(chuàng)造了條件，但發(fā)起設(shè)立銀行等機(jī)構(gòu)仍存在對資本要求較高、開辦資質(zhì)要求嚴(yán)格、業(yè)務(wù)審批流程較長等問題。而通過互聯(lián)網(wǎng)開展金融業(yè)務(wù)則不受上述約束，使得一批手中掌握大量客戶資源，且具備一定風(fēng)險(xiǎn)管理能力的企業(yè)有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)參與金融業(yè)務(wù)，其中包括了一些類金融機(jī)構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)。以P2P機(jī)構(gòu)為例，通過與擔(dān)保公司合作，從負(fù)債端通過P2P募集資金，并與擔(dān)保公司提供擔(dān)保的貸款客戶相對接，實(shí)際上發(fā)揮了銀行吸收資金的作用。

（二）互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展為互聯(lián)網(wǎng)金融提供了應(yīng)用場景

金融從本質(zhì)屬性看，就是提供資金融通的服務(wù)，將資金由富余方提供給需求方的一個(gè)匹配過程，一定程度上發(fā)揮了信息中介的作用。參與互聯(lián)網(wǎng)金融的機(jī)構(gòu)，如擔(dān)保公司、小貸公司等，受限于資本規(guī)模，其業(yè)務(wù)規(guī)模有限。為了快速擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和第三方支付手段，通過互聯(lián)網(wǎng)形成無形卻真實(shí)、虛擬卻有效的金融產(chǎn)品交易場所，一定程度降低了交易成本和信息搜尋成本，使資金得以便捷的從投資人流向用款人。由于互聯(lián)網(wǎng)的開放自由屬性，該種業(yè)務(wù)模式一經(jīng)推出即被快速復(fù)制，帶來行業(yè)爆發(fā)式增長。典型的業(yè)務(wù)模式如P2P，根據(jù)網(wǎng)貸之家的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年末，全國P2P平臺(tái)數(shù)量達(dá)5121個(gè)，2015年當(dāng)年新增了2203個(gè)。

（三）金融模式創(chuàng)新加快推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融深度和廣度不斷延伸

由于互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)初始投入少，沒有開設(shè)營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的資金投入和運(yùn)營成本，準(zhǔn)入不需要審批，業(yè)務(wù)模式靈活多變，大批機(jī)構(gòu)借“投資理財(cái)、電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)科技、信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)、投融資咨詢、資產(chǎn)管理、云平臺(tái)、XX寶”的名義從事互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融深度和廣度不斷延伸。典型的業(yè)務(wù)模式如P2P平臺(tái)公司、股權(quán)眾籌公司、私募基金公司、互聯(lián)網(wǎng)保險(xiǎn)公司、第三方支付公司、互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)管理公司等。以及部分地方成立的金融資產(chǎn)交易所、股份轉(zhuǎn)讓中心也通過不同形式開展互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)。

（四）地方金融監(jiān)管部門擴(kuò)充職責(zé)助推互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展

地方金融監(jiān)管部門成立的初衷是開展議事協(xié)調(diào)工作，主要任務(wù)是聯(lián)系中央金融監(jiān)管部門及金融機(jī)構(gòu)，不具有行政審批權(quán)，也不屬于政府序列。到2008年中央開始對地方政府進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，各地金融辦才逐步獨(dú)立出來，但其職能定位一直不清晰。在此背景下，各地金融辦批設(shè)了一批擔(dān)保公司、小額貸款公司、地方金融資產(chǎn)交易所、網(wǎng)絡(luò)貸款公司等類金融從業(yè)機(jī)構(gòu)，一定程度上助推了互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展。

二、互聯(lián)網(wǎng)金融運(yùn)行存在的問題

（一）行業(yè)立法相對滯后，監(jiān)管責(zé)任不明確

互聯(lián)網(wǎng)金融興起至擴(kuò)張，速度較快，而針對這一新生事物的監(jiān)管立法尚未完成、相對滯后。從法律框架上看，目前對互聯(lián)網(wǎng)金融的管理主要依照合同法、民法通則及《證券法》、《保險(xiǎn)法》等監(jiān)管部門的專項(xiàng)法律，沒有專門針對互聯(lián)網(wǎng)金融的法律制度。而目前對互聯(lián)網(wǎng)金融的監(jiān)管格局看，仍延續(xù)了分業(yè)監(jiān)管的態(tài)勢，帶來監(jiān)管職責(zé)不清、監(jiān)管套利等問題。

一是存在中央與地方金融監(jiān)管部門之間職責(zé)不明晰的問題。由于互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)多由地方類金融機(jī)構(gòu)發(fā)展而來，具體監(jiān)管應(yīng)以地方金融監(jiān)管部門為主，但具體落實(shí)情況不佳。以P2P為例，根據(jù)銀監(jiān)部門出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》（銀監(jiān)會(huì)令〔2016〕1號(hào)），對P2P在準(zhǔn)入方面實(shí)行備案制，并由地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)實(shí)施，但由于缺乏對地方金融監(jiān)管部門的有效督導(dǎo)手段，政策落實(shí)情況不理想。

二是存在監(jiān)管部門之間責(zé)任不明確帶來的監(jiān)管套利問題?；ヂ?lián)網(wǎng)金融混業(yè)經(jīng)營的特征明顯，一家互聯(lián)網(wǎng)公司可同時(shí)開展P2P、資產(chǎn)管理、股權(quán)眾籌等多項(xiàng)業(yè)務(wù)，或者根據(jù)市場形勢或監(jiān)管情況的變化調(diào)整經(jīng)營模式，一段時(shí)間開展P2P，一段時(shí)間開展資產(chǎn)管理，帶來逃避監(jiān)管和監(jiān)管套利的問題。如對P2P出臺(tái)了一些規(guī)范性文件，對借款人單筆金額、總借款余額進(jìn)行了限制，部分從業(yè)機(jī)構(gòu)開始調(diào)整自身行業(yè)屬性來逃避監(jiān)管，如認(rèn)為自己屬于線下線上相結(jié)合的O2O業(yè)務(wù)，不適用P2P監(jiān)管要求等。

（二）微觀審慎管理制度不足，加大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)基本空白，風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)不足、能力水平低下，加大了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)：一是經(jīng)營杠桿無限放大。尤其P2P平臺(tái)，沒有資本充足率、準(zhǔn)備金、風(fēng)險(xiǎn)撥備、壞賬準(zhǔn)備等約束，基本通過擔(dān)保公司進(jìn)行補(bǔ)充增信的模式吸引客戶，P2P平臺(tái)缺少對擔(dān)保公司兜底金額和能力的評估與限制，杠桿可能被過度放大。同一家擔(dān)保公司，若某一家合作平臺(tái)對其有總金額限制，可以通過與多家平臺(tái)合作，將杠桿進(jìn)一步放大。二是自融或變相自融風(fēng)險(xiǎn)高。目前，互聯(lián)網(wǎng)貸款平臺(tái)主要通過運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為擔(dān)保公司、小貸公司、汽車金融公司等推薦融資客戶對接投資者。同時(shí)，多數(shù)平臺(tái)公司規(guī)定，如果同時(shí)采取由合作方為借款人全額擔(dān)保的模式，則平臺(tái)對借款人、借款用途等不做任何實(shí)質(zhì)性審核，平臺(tái)容易在實(shí)質(zhì)上變成小貸、擔(dān)保公司的吸儲(chǔ)工具。三是信息披露機(jī)制不完善。多數(shù)平臺(tái)僅公布參考收益率，對用款對象、項(xiàng)目運(yùn)作情況一律不披露，暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重。四是內(nèi)控制度不完善，缺乏信息技術(shù)安全標(biāo)準(zhǔn)和專業(yè)從業(yè)人員，管理風(fēng)險(xiǎn)較大。

三、構(gòu)建我國互聯(lián)網(wǎng)金融準(zhǔn)入及監(jiān)管框架的思考

（一）推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管立法，明確行業(yè)管理部門

建議從國家層面出臺(tái)針對互聯(lián)網(wǎng)金融的法律制度。行業(yè)管理部門職責(zé)分工方面，建議繼續(xù)依托現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)整治機(jī)制，由中央金融監(jiān)管部門出臺(tái)各自領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)金融規(guī)則。建議對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)按屬性進(jìn)行穿透，對涉及資金借貸等債權(quán)類投融資，由銀保監(jiān)部門牽頭；股權(quán)類投融資行為由證監(jiān)部門牽頭；資金清算業(yè)務(wù)由人民銀行牽頭；對不能進(jìn)行分類的或同一產(chǎn)品存在多種屬性的，按照資產(chǎn)管理進(jìn)行管理，形成上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、條塊清晰的全覆蓋體系。

（二）發(fā)揮地方金融監(jiān)管部門作用，強(qiáng)化政策落實(shí)

由于互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)機(jī)構(gòu)多從小貸公司、擔(dān)保公司轉(zhuǎn)型而來，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新快、業(yè)務(wù)嵌套性復(fù)雜的特征，在完善監(jiān)管規(guī)則的基礎(chǔ)上，建議繼續(xù)發(fā)揮地方金融監(jiān)管部門貼近地方的優(yōu)勢，統(tǒng)一對其轄區(qū)內(nèi)注冊和經(jīng)營的各類互聯(lián)網(wǎng)金融從業(yè)主體實(shí)施準(zhǔn)入和后續(xù)管理。同時(shí)依托宏觀審慎管理機(jī)制，對地方金融監(jiān)管部門管理情況進(jìn)行評估和督導(dǎo)，對工作開展不利的地區(qū)，綜合合意貸款總規(guī)模、新設(shè)互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量、開展業(yè)務(wù)品種等進(jìn)行管理，督促地方金融監(jiān)管部門認(rèn)真落實(shí)相關(guān)政策。

（三）探索構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)金融宏觀審慎監(jiān)管框架，防范金融風(fēng)險(xiǎn)

從維護(hù)金融穩(wěn)定和完善宏觀審慎管理的角度，建議在互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)準(zhǔn)入及管理方面，參照當(dāng)前實(shí)施的“貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架”，從宏觀和微觀審慎角度，將區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)機(jī)構(gòu)審慎管理情況作為新增機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)規(guī)模和品種的重要參考。以網(wǎng)絡(luò)貸款公司為例，從區(qū)域宏觀審慎和落實(shí)貨幣政策調(diào)控的角度，應(yīng)參照對村鎮(zhèn)銀行等微型金融機(jī)構(gòu)宏觀審慎管理的要求，對轄區(qū)網(wǎng)絡(luò)貸款公司經(jīng)營情況開展評估，并將評估結(jié)果作為下一步新增機(jī)構(gòu)、制定區(qū)域網(wǎng)絡(luò)貸款公司符合審慎管理的業(yè)務(wù)規(guī)模的依據(jù)。

（四）構(gòu)建行業(yè)準(zhǔn)入管理體系，明確管理?xiàng)l件。

明確從事互聯(lián)網(wǎng)金融必須事先取得金融業(yè)務(wù)主管部門許可、電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可后再進(jìn)行工商注冊。準(zhǔn)入條件方面：一是設(shè)定最低注冊資本限制，且針對不同業(yè)務(wù)類型和業(yè)務(wù)規(guī)模逐步提高注冊資本金。二是按照“地區(qū)、行業(yè)、公司類型”依次規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)注冊名稱，如“XX?。ㄊ校X第三方支付公司”、“XX省（市）XX消費(fèi)金融公司”、“XX?。ㄊ校X網(wǎng)絡(luò)借貸公司”等。三是從業(yè)人員資質(zhì)要求方面，對創(chuàng)始人做出管理，如要求出資人無不良信用記錄、無犯罪記錄，企業(yè)法人出資人應(yīng)有連續(xù)盈利記錄；對管理人員資質(zhì)進(jìn)行管理，要求從業(yè)機(jī)構(gòu)董事、監(jiān)事應(yīng)具備相應(yīng)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)向相關(guān)部門進(jìn)行備案，并有較好的職業(yè)道德，沒有不良行為記錄等。四是嚴(yán)格按照準(zhǔn)入登記核準(zhǔn)的經(jīng)營范圍開展業(yè)務(wù)，明確地方金融監(jiān)管部門對超范圍經(jīng)營機(jī)構(gòu)開展處罰或給予取締。五是建立統(tǒng)一信息系統(tǒng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，并要求建立完善的反洗錢、反恐融資制度。

（五）強(qiáng)化對從業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為約束，督促穩(wěn)健經(jīng)營

一是完善資金管理，要求互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)在符合條件的機(jī)構(gòu)開立資金托管賬戶，并從資金募集到使用，構(gòu)建全程可追溯、封閉式管理的資金托管模式，防范資金違規(guī)挪用風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)要求互聯(lián)網(wǎng)機(jī)構(gòu)將從社會(huì)吸納的資金與其自有資金分別進(jìn)行專戶管理。同時(shí)加強(qiáng)為互聯(lián)網(wǎng)金融提供交易、支付清算、托管結(jié)算等服務(wù)的機(jī)構(gòu)管理。二是規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融宣傳行為，除了不允許夸大收益、掩蓋風(fēng)險(xiǎn)外，鑒于互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)的特定屬性，建議不適合通過報(bào)刊、電視、廣播等公共媒體公開推介。三是完善信息披露制度。要求互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)要如實(shí)披露運(yùn)營模式、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等經(jīng)營信息，資金需求方也要如實(shí)披露財(cái)務(wù)報(bào)告、資金用途等關(guān)鍵信息。四是發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。推動(dòng)完善互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)征信和評價(jià)體系建設(shè)，發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)鑒證和監(jiān)督作用，探索構(gòu)建信息舉報(bào)制度。