試析英國內(nèi)閣制的確立

【摘 要】 文章闡釋了英國內(nèi)閣的萌芽及其發(fā)展。英國結(jié)合本國的具體國情，形成了獨具特色的行政制度—內(nèi)閣制：首相內(nèi)閣的權(quán)力以下院的支持為后盾，并依靠在下院的多數(shù)優(yōu)勢來保證執(zhí)政黨政策和法令的執(zhí)行；首相的失敗意味著整個執(zhí)政黨的失敗，所有閣員和首相一道辭職。與首相共進退的責任內(nèi)閣制原則形成，這標志著責任內(nèi)閣制的確立。英國內(nèi)閣制的創(chuàng)立為其它國家建立行政制度提供了成功的范例。

【關(guān)鍵詞】 英國；內(nèi)閣制；確立

一、英國內(nèi)閣的萌芽及其發(fā)展

在西方政治制度發(fā)展史上，英國首創(chuàng)了內(nèi)閣制的行政體制。近代英國內(nèi)閣是由樞密院發(fā)展演變而來的。樞密院委員會的出現(xiàn)和樞密院的衰弱導致英國內(nèi)閣的萌芽。樞密院是中世紀后期英國最主要的政府機構(gòu)，它出現(xiàn)于亨利七世時期，在16世紀和17世紀上半期，樞密院在國家政治生活中占有突出地位。[1]后來，由于社會經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增加，國家管理工作日益復雜。在都鐸王朝時期，樞密院規(guī)模擴大，這樣導致工作中的諸多不便。因此，從都鐸王朝中期開始，國王便在樞密院之下成立小型委員會，具體負責某一項工作。樞密院委員會取代了樞密院的職權(quán)，其直接后果是樞密院的衰落，為內(nèi)閣的萌芽提供了適宜的土壤。

英國內(nèi)閣的萌芽源于外交委員會。為處理與西班牙王室的聯(lián)姻問題，1617年成立常設(shè)的外交委員會。自查理一世即位后，外交委員會及其組成人員常見于樞密院檔案中。外交委員會人數(shù)總在10人之下浮動，人選經(jīng)常變動，但最重要的樞密大臣總包括在內(nèi)。外交委員會一般每周在白廳集會一次，國王親自主持會議，會議內(nèi)容主要是外交事務(wù)。查理二世時，外交委員會成為中央政府的核心機構(gòu)。17世紀60年代樞密院檔案中記載的外交委員會的活動全是日?，嵤拢纱丝芍?，樞密院的主要權(quán)力已被外交委員會所取代。由于外交委員會總是由國王秘密召集，聚議于國王內(nèi)室，其內(nèi)情不為外界所知。因此，外交委員會當時被稱作秘密小集團、密室會議或內(nèi)閣，內(nèi)閣的稱謂出現(xiàn)了。內(nèi)閣出現(xiàn)之初遭到貶斥，其政治地位不合法、不穩(wěn)固，尚處于一種萌芽狀態(tài)。

光榮革命到漢諾威王朝建立的幾十年間，隨著君主立憲制的建立，議會與國王和政府大臣關(guān)系發(fā)生重要變化，為內(nèi)閣的成長提供了政治前提。這一時期是內(nèi)閣的地位日趨鞏固，樞密院常設(shè)委員會的作用進一步加強，初步具有了近代政府各“部”的性能和特征。

二、沃爾波和內(nèi)閣制的奠基

國王退出內(nèi)閣為內(nèi)閣制的建立提供了前提條件。1714年德意志漢諾威家族的喬治繼承英國王位，稱喬治一世。他是德國人，不了解英國的政治文化傳統(tǒng)和社會狀況，也不關(guān)心英國事務(wù)，首先把自己視為漢諾威選帝侯，其次認為自己是英王。同時，喬治一世不懂英語，且已年過半百，君臣之間交談極為不便。所以自1717年起，喬治一世不再出席和主持內(nèi)閣會議。[3]國王退出后，內(nèi)閣會議由其中一名大臣來主持，首相一職產(chǎn)生。喬治一世這樣就開創(chuàng)了一個憲法先例，即英王不再主持內(nèi)閣會議，這就為內(nèi)閣擺脫國王控制提供了有利的時機。

1721年沃爾波被英王重新任命為財政大臣，并主持內(nèi)閣會議，之前他曾出任過財政大臣。沃爾波任職長達21年，被認為是英國史上的第一任正式首相。

沃爾波任首相后，他對內(nèi)閣領(lǐng)導為內(nèi)閣制的初步形成奠定了基礎(chǔ)。他始終重視內(nèi)閣行動的一致性，為此親自主持內(nèi)閣會議，聆聽和吸納不同的意見，及時做出最后的決斷。他還經(jīng)常在內(nèi)閣會議之前，邀請幾位實權(quán)大臣商定初步意見，然后再提交內(nèi)閣會議討論決定。為確保內(nèi)閣確定的各項事務(wù)的順利進行，他努力尋求下院的支持。18世紀的英國政治生活中，國王和上院的作用逐步削弱，下院的作用日益加強。沃爾波清醒的認識到能否取得下院多數(shù)的支持已成為內(nèi)閣成敗的關(guān)鍵。為此，他甚至拒絕接受貴族封號，長期擔任下院議員。

沃爾波內(nèi)閣領(lǐng)導的1715～1739年對西班牙戰(zhàn)爭失敗，遭到反對派的猛烈抨擊，要求國王罷免他。1742年2月，沃爾波提出的“選舉請愿書”遭到議會下院的否決，沃爾伯因此被迫辭職。沃爾波的下臺在英國政治制度發(fā)展史上首創(chuàng)了內(nèi)閣首相在失去下院多數(shù)支持時，首相應當辭職的先例。這意味著內(nèi)閣須對議會負責。但這次辭職只是首相個人及部分大臣辭職，而不是內(nèi)閣集體辭職，所以只表明內(nèi)閣制的初步形成。

三、內(nèi)閣制的發(fā)展和責任內(nèi)閣制的確立

從沃爾波下臺到19世紀初30年，英國內(nèi)閣在曲折中前進。這一時期，諸多內(nèi)閣制原則創(chuàng)立，為以后內(nèi)閣制確立奠定了基礎(chǔ)。1746年2月，英國內(nèi)閣首次集體辭職。1745年詹姆士派發(fā)動叛亂之際，佩勒姆要求國王任命皮特為閣員大臣，國王拒絕了佩勒姆的要求。佩勒姆與內(nèi)閣成員集體辭職。佩勒姆與內(nèi)閣成員集體辭職事件首創(chuàng)了內(nèi)閣集體辭職的先例，這對于責任內(nèi)閣制的確立具有重要意義。不過，在18世紀80年代以前，內(nèi)閣集體責任制作為一種憲法原則尚未形成。因為內(nèi)閣首相和大臣仍然由國王任命，并對國王負責。

1760年喬治三世即位后，內(nèi)閣制度的發(fā)展出現(xiàn)了曲折。喬治三世執(zhí)意要建立個人專制致使王權(quán)上升，從而導致已經(jīng)形成的內(nèi)閣制原則遭到削弱。喬治三世把首相、大臣看作可以任國王擺布的工具，把內(nèi)閣變成一個依附于國王的各個部門首腦的松散的聯(lián)合體，首相和內(nèi)閣失去決策權(quán)。

1782年諾斯內(nèi)閣集體辭職后，內(nèi)閣制度進入新的迅速發(fā)展時期。此后，內(nèi)閣成員由首相提名成為慣例，國王干涉內(nèi)閣構(gòu)成為偶然現(xiàn)象。首相和內(nèi)閣可自主的討論決定政府政策，獲得更大獨立權(quán)。到18世紀末19世紀初，內(nèi)閣日益成為一個獨立于王權(quán)之外、主管行政決策的權(quán)力實體。[4]這一時期，隨著內(nèi)閣與國王越來越疏遠，下院掌握了決定內(nèi)閣去留的實權(quán)，但下院的這一權(quán)力也不絕對。小皮特第一次出任首相時首創(chuàng)了責任內(nèi)閣制的一項重要原則：當下院不信任內(nèi)閣時，首相可以提請國王解散下院，進行重新選舉。小皮特開創(chuàng)的這一先例成為責任內(nèi)閣制形成的一個重要原則。

英國責任內(nèi)閣制確立重要保障是1832年議會選舉制度改革。1832年議會改革極大的削弱了王權(quán)、貴族權(quán)力和上院的勢力。與英國政治上的這些變化相適應，責任內(nèi)閣制迅速確立。首相內(nèi)閣的權(quán)力以下院的支持為后盾，并依靠在下院的多數(shù)優(yōu)勢來保證執(zhí)政黨政策和法令的執(zhí)行。新議會法實行后的格雷內(nèi)閣之所以連任，乃源于輝格黨在1832年議會大選后獲得了議會下院的絕對多數(shù)。稍后皮爾及其保守黨于1841年獲得下院多數(shù)席位而成為執(zhí)政黨。責任內(nèi)閣制的多數(shù)原則不僅要求首相從多數(shù)黨中產(chǎn)生，還意味著要靠它在下院的優(yōu)勢去行使權(quán)力。否則，政府提出得法令和政策就無法在下院通過，就更談不上貫徹執(zhí)行了。

1832年后，由于議會內(nèi)外政黨組織的發(fā)展和政黨意識的強化，內(nèi)閣大臣在重大問題上和首相一起對下院集體負責，若某大臣不同意內(nèi)閣政策，則應辭職以擺脫責任。首相的失敗意味著整個執(zhí)政黨的失敗，所有閣員和首相一道辭職。與首相共進退的責任內(nèi)閣制原則形成，這標志著責任內(nèi)閣制的確立。

【參考文獻】

[1][2][4] 程漢大.英國政治制度史[M].中國社會科學出版社1995.p250.p258.p276.

[3] 特納.英國內(nèi)閣會議.第二卷，p94.

[5] 閻照祥.英國政治制度史[M].人民出版社，1999.

【作者簡介】

陳春華，中國社會科學院研究生院博士生，咸陽師范學院資源環(huán)境與歷史文化學院講師.endprint