城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策分析

文/朝陽市國土資源局 劉崴建平縣國土資源局 李 莉 陳凱雷 楊立娟

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策分析

文/朝陽市國土資源局 劉崴建平縣國土資源局 李 莉 陳凱雷 楊立娟

中國是農(nóng)業(yè)大國，合理的開發(fā)利用現(xiàn)有的土地資源，制定適宜現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地政策尤為重要。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地是國家推出的支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解保護(hù)與保障“兩難”困境的一項重要管理措施。回顧城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策的發(fā)展歷程，分析政策本身產(chǎn)生的多重效應(yīng)，思考并解決實(shí)際工作中遇到的問題，對今后的工作大有益處。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策發(fā)展歷程

為了引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)集中、集約用地，解決小城鎮(zhèn)發(fā)展用地指標(biāo)問題，2000年6月國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，提出“對以遷村并點(diǎn)和土地整理等方式進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)的，可在建設(shè)用地計劃中予以適當(dāng)支持”，“要嚴(yán)格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地?！彪S后，國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》，第一次明確提出建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，主要通過“農(nóng)村居民點(diǎn)向中心村和集鎮(zhèn)集中”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中和村莊整理等途徑解決”，對試點(diǎn)小城鎮(zhèn)“可以給予一定數(shù)量的新增建設(shè)用地占用耕地的周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用于實(shí)施建新拆舊”。

2004年，《土地管理法》再次修訂，加強(qiáng)了對農(nóng)村宅基地的管理，隨后，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》出臺，對我國土地政策產(chǎn)生重要影響，《決定》提出了“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地模式，即指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

為了加快城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策的實(shí)施，國土資源部于2008年6月頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，規(guī)定了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地實(shí)施的細(xì)則。需要注意的是：增減掛鉤必須符合土地利用總體規(guī)劃，周轉(zhuǎn)指標(biāo)在規(guī)模上不得超過新增耕地的面積。通俗點(diǎn)說，就是拆舊區(qū)復(fù)墾新增耕地面積大于等于建新區(qū)占用耕地面積加上掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項用于控制項目區(qū)內(nèi)建新地塊的規(guī)模，不得作為年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)使用。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策效應(yīng)

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策實(shí)踐的不斷深入，其多重效應(yīng)逐漸體現(xiàn)出來：

第一，增減掛鉤政策是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的新途徑。

要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產(chǎn)品及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就需要更多的地域空間來承載，但建設(shè)用地的緊張矛盾一直沒有得到緩解，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤政策為我們找到了一條的新的途徑。實(shí)踐證明，實(shí)施增減掛鉤，與土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要求，將獲得的土地級差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。將增減掛鉤與新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村危房改造相結(jié)合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村飲水、通信服務(wù)、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護(hù)等難題。

第二，增減掛鉤政策成為促進(jìn)耕地保護(hù)新方式。

我國耕地的基本來源主要來自兩個方面，一是土地開發(fā)整理項目，實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量增加、質(zhì)量提高；二是建設(shè)項目占用耕地需要履行“耕地占補(bǔ)平衡”義務(wù)，保證實(shí)現(xiàn)耕地總數(shù)量不減少質(zhì)量不降低。“增減掛鉤”可以看做“占補(bǔ)平衡”思路的合理化變形和延伸，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，有效增加了耕地面積。最終實(shí)現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。

第三，增減掛鉤政策是節(jié)約集約用地的重要體現(xiàn)。

土地的節(jié)約集約利用可以表現(xiàn)為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節(jié)約集約用地作用是雙重的，效果是明顯的。通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，將原有的粗放利用轉(zhuǎn)變成新的土地以更集約的方式加以利用。

第四，增減掛鉤政策是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措。

在我國的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對零散地塊實(shí)行歸并、對廢棄地塊實(shí)行復(fù)墾；耕地占補(bǔ)平衡政策的主要功能是保護(hù)耕地面積，主要方式是要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補(bǔ)充相同面積和質(zhì)量的耕地；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，主要方式是通過統(tǒng)一有形的土地市場、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。但這三項政策均無法根本解決農(nóng)村房屋和村莊建設(shè)用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化問題。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地模式，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計劃地拆建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，一定程度上解決了我國農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分耕、集體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)等問題。

第五，增減掛鉤政策是深化農(nóng)村土地管理制度改革的“催化劑”。

增減掛鉤政策的實(shí)施帶來了涉及土地確權(quán)、建設(shè)用地布局調(diào)整、農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)等多方面的問題，這就倒逼著土地主管部門加快對現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度進(jìn)行改革，以適應(yīng)增減掛鉤政策的需求。各地增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)踐中，圍繞改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場、完善土地收益分配機(jī)制等，進(jìn)行了積極探索，已經(jīng)初步取得成效。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地政策問題思考

由于城市缺地，農(nóng)村缺錢，各地對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地模式的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題：一是有的地方在國土資源部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展“掛鉤”，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計劃指標(biāo)管理，影響了宏觀調(diào)控效果。二是在批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用地模式是分兩步進(jìn)行的，拆舊和建新不同步的，這就造成了整體項目的完成周期很長，同時負(fù)責(zé)項目監(jiān)管的方式有所不同，這就導(dǎo)致到項目的實(shí)施過程中出現(xiàn)銜接的問題，有些項目因此而進(jìn)行不下去“虎頭蛇尾”，草草收尾了事。這些問題是現(xiàn)行亟待解決的難題，也是需要思考的問題。