治理腐敗的中國智慧

3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議，表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》。此次憲法修改所占篇幅最大的內(nèi)容是新增了監(jiān)察委員會這一節(jié)，足見其重要性。國家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平總書記為核心的黨中央深刻總結(jié)十八大以來全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上做出的一項重大戰(zhàn)略部署，是事關(guān)全局的重大政治體制改革，涉及到中國政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整。通過組織和制度創(chuàng)新組建監(jiān)察委員會，建立集中統(tǒng)一權(quán)威高效的監(jiān)察體系，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，必將有力推動全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作向縱深發(fā)展。

影響深遠(yuǎn)

從法律角度賦予監(jiān)察委員會以應(yīng)有的地位，是推動國家監(jiān)察體制改革的重要舉措。從以往一些地方的試點(diǎn)可以看出，深化國家監(jiān)察體制改革是中國推進(jìn)政治體制改革的重大創(chuàng)新。監(jiān)察體制改革涉及政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整。由人民代表大會產(chǎn)生國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，是對人民代表大會這一根本政治制度的豐富和完善，是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的體現(xiàn)。

而建立監(jiān)察委員會是加強(qiáng)黨對反腐敗集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。監(jiān)察體制改革的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)對公權(quán)力的全面監(jiān)督，目的就是加強(qiáng)黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督不斷加強(qiáng)，通過巡視、派駐制度覆蓋了所有的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體及企事業(yè)單位的黨員。通過改革，對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，這既是對黨內(nèi)監(jiān)督的強(qiáng)化，也是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)化。

而深化監(jiān)察體制改革也是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的重要舉措。面對新時代新任務(wù)提出的新要求，中國原有的反腐敗體制機(jī)制同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)。建立集中統(tǒng)一權(quán)威高效的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，與中央紀(jì)委合署辦公，能夠有效提升運(yùn)用制度和法律治理國家的能力，是黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的體現(xiàn)。

提高實(shí)效

建立監(jiān)察委員會，深化監(jiān)察體系改革，可以使反腐敗力量更加集中統(tǒng)一。改革之前，中國的反腐敗資源主要分布于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。這種“多頭”反腐的模式能在一定程度上實(shí)現(xiàn)反腐敗職權(quán)的監(jiān)督，防止權(quán)力的濫用。但是也存在反腐敗資源和力量整合不足的問題，嚴(yán)重的影響和制約反腐敗工作的深入開展。

以預(yù)防腐敗部門為例，既有國家層面的預(yù)防腐敗局，又有檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防腐敗部門，這就導(dǎo)致職能重疊、領(lǐng)導(dǎo)不一，難以形成合力。而且從世界范圍內(nèi)腐敗治理的經(jīng)驗來看，組建一個專門的反腐敗機(jī)構(gòu)是成功控制腐敗的必要條件，比如新加坡的反腐敗調(diào)查局、法國的廉政署以及中國香港特別行政區(qū)的廉政公署等。而且，由監(jiān)察委員會統(tǒng)一履行職務(wù)違法犯罪調(diào)查權(quán)符合腐敗犯罪查處的一般規(guī)律。

同時，通過此次憲法修改，監(jiān)察委員會被賦予與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并列的國家機(jī)構(gòu)。憲法修正案明確：“國家行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！?這一規(guī)定表明，監(jiān)察委員會與政府、法院、檢察院并列，也就是說，在國家機(jī)構(gòu)體系中，將形成在全國人民代表大會統(tǒng)領(lǐng)下的“一府一委兩院”的格局。由全國人民代表大會組建集中統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，將形成與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)平行的監(jiān)察權(quán)，有利于國家權(quán)力制約體制的進(jìn)一步完善。

最后，建立監(jiān)察委員會可以確保監(jiān)察范圍的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)由監(jiān)督“狹義政府”到監(jiān)督“廣義政府”的轉(zhuǎn)變。中國傳統(tǒng)的行政監(jiān)察只負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，但是隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和腐敗形勢的發(fā)展，監(jiān)督范圍過窄的矛盾日益突出，大量公權(quán)力的行使處于失監(jiān)狀態(tài)。改革以后，國家監(jiān)察的范圍更廣，除黨的機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等黨和國家機(jī)關(guān)全部納入監(jiān)督范圍之外，國有企業(yè)、公辦的教育、科研等單位、基層群眾性自治組織等其中從事管理的人員也均納入監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)了對“廣義政府”的監(jiān)督，確保公權(quán)力的運(yùn)行全部置于監(jiān)察范圍內(nèi)。

此外，此次憲法修改還確保了監(jiān)察手段的法律化，彰顯以法治思維和法治方式反對腐敗。根據(jù)監(jiān)察法的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)依照法律履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。其中，以“留置”代替過去的“兩規(guī)”“兩指”，解決了長期存在的法治難題，實(shí)現(xiàn)了反腐敗工作的規(guī)范化、法治化，這是監(jiān)察體制的重要創(chuàng)新。在具體的運(yùn)行過程中，上述職權(quán)的行使都要履行嚴(yán)格的使用條件和審批程序，充分保障被留置人員的合法權(quán)利，把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度的籠子。

穩(wěn)妥推進(jìn)

2017年底，監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)推開。時間緊，改革任務(wù)繁重使得國家監(jiān)察體制改革面臨著諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。正如中央紀(jì)委副書記、國家監(jiān)察委員會副主任肖培表示：“國家監(jiān)察委員會組建完成后，深化監(jiān)察體制改革才真正進(jìn)入深水區(qū)。”這就要求在推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革中注意方式辦法，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)其向縱深發(fā)展。

第一，要在理念思路和方式方法上實(shí)現(xiàn)全融合，提高隊伍的整體水平。做好培訓(xùn)工作，既要重點(diǎn)學(xué)習(xí)黨章和新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則、黨內(nèi)監(jiān)督條例、問責(zé)條例、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則等，又要開展對憲法、監(jiān)察法以及刑法、刑事訴訟法、公務(wù)員法等與履行監(jiān)察職能相關(guān)的法律法規(guī)培訓(xùn)，培養(yǎng)既具有政治素養(yǎng)又具備法律素養(yǎng)的專業(yè)化監(jiān)察官隊伍。

第二，深入探索監(jiān)察委員會內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。在監(jiān)察法的基礎(chǔ)上，盡快出臺實(shí)施細(xì)則，重點(diǎn)優(yōu)化執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的方法，規(guī)范紀(jì)律審查和執(zhí)法調(diào)查措施使用，完善工作流程和內(nèi)容制度，形成銜接有序，監(jiān)督有力，制衡有效的工作機(jī)制。

第三，更加科學(xué)合理地界定監(jiān)察對象，探索針對不同類型行使公權(quán)力的公職人員政務(wù)處分的具體辦法。有數(shù)據(jù)顯示，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象將增加200%以上，面對日常繁重的監(jiān)督任務(wù)，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息化建設(shè)，充分利用大數(shù)據(jù)建立干部日常監(jiān)督機(jī)制，提升運(yùn)用科技反腐的能力。

第四，以監(jiān)察立法為契機(jī)，逐步建立中國特色的反腐敗立法體系。特別是制定和完善利益沖突制度、財產(chǎn)申報制度、舉報人保護(hù)制度。適時將一些成熟的做法及時上升為法律層面的規(guī)定，提高相關(guān)制度的執(zhí)行力和落實(shí)度。

第五，加強(qiáng)對監(jiān)察委員會的外部監(jiān)督。在賦予國家監(jiān)察委員會必要權(quán)限的同時，也要加強(qiáng)監(jiān)督制約、防止權(quán)力濫用，逐步探索監(jiān)察機(jī)關(guān)接受人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的有效機(jī)制。

總之，監(jiān)察體制改革是黨十八大以來中國的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨全面從嚴(yán)治黨取得顯著成效的經(jīng)驗總結(jié)，必將不斷增強(qiáng)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，探索出一條黨在長期執(zhí)政條件下強(qiáng)化自我監(jiān)督的有效途徑，為腐敗治理提出中國方案。