縣級區(qū)域PPP項目實施過程中的問題分析及對策

華 赟 （寧國市審計局，安徽 寧國 242300）

1 引言

國民經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化率也不斷提高。對于城鎮(zhèn)化帶來的大量公共基礎設施需求，財政資金及政府投資相對不足，而PPP模式較好的解決了這個問題。隨著國家在傳統(tǒng)基礎設施和公共服務領域大力推廣和運用PPP模式，各地縣級區(qū)域也抓住機遇，推出大量PPP項目并逐漸落地實施。

但是，縣級區(qū)域在項目建設、管理、監(jiān)督等方面的總體水平尚不能滿足PPP項目實際需求，項目建設過程中存在一些苗頭性問題，必須警惕。

2 縣級區(qū)域PPP項目實施中存在的突出問題

2.1 合同管理方面

合同協(xié)議關鍵條款的缺失和不合理，成為后續(xù)潛在的矛盾爆發(fā)點，并給項目帶來一定的超支風險。

2.1.1 計價依據(jù)及取費標準不一致

一方面各PPP項目橫向對比，取費標準不一致，有失公平；另一方面部分PPP項目中社會資本方同實施機構簽訂的PPP合作協(xié)議（簡稱合作協(xié)議）與項目公司同施工單位簽訂的承包合同（簡稱施工總承包合同）計價標準不一致，給后續(xù)結算帶來爭議。

2.1.2 獎勵條款不符合相關文件要求

關于創(chuàng)杯獎勵的標準，安徽省住建廳分別于2010年10月印發(fā)《建標（2010）193號》文件、2013年9月印發(fā)《建質（2013）141號》文件，已明確獎勵標準。部分PPP項目在合同中設置了創(chuàng)杯獎勵條款，但普遍存在兩個問題：一是未在招標文件中載明獎勵內容，二是約定的獎勵條款超出文件標準。

2.1.3 資金支付條款存在超支風險

一方面，部分PPP項目合作協(xié)議約定按照主體結構形象進度支付進度款，但約定的支付進度明顯超出工程實際完成投資額；另一方面，部分PPP項目施工合同中約定“發(fā)包人按計價款全額支付給承包人”，支付比例過高，存在較高的超支風險。

2.1.4 建設單位管理費的使用范圍及標準不明確

PPP項目中，社會資本方派駐項目公司的人員工資待遇、差旅費用、保險等均從建設單位管理費中支取，但部分合作協(xié)議中未對建設單位管理費的使用范圍及標準作出明確約定，成為項目總投資增加的因素之一。

2.2 關鍵環(huán)節(jié)管理方面

社會投資人從自身利益出發(fā)，往往傾向于提高建設標準、抬高總投資，而較少考慮建設成本和資金使用效率；同時，實施機構未能對項目建設的關鍵環(huán)節(jié)進行有效把控，已然造成工程建設成本增加，給項目帶來了嚴重的超概算風險。

2.2.1 建設標準隨意提高，資金使用效益堪憂

部分PPP項目招標時工程項目只有規(guī)劃方案及概算，尚未有施工圖紙及預算，因此PPP招標時要求社會資本方與勘查設計單位組成聯(lián)合體，或由實施機構在招標結束后將設計任務移交給項目公司管理。因工期緊張，PPP項目成為違背工程建設程序的“邊勘測、邊設計、邊施工”的“三邊工程”，為后續(xù)抬高建設標準敞開了大門。此時，若實施機構代表無法堅定立場并有效控制，提高建設標準將成為造價增加的最主要因素，部分項目最終造價可超出概算價的50%。

2.2.2 圖紙、清單遲遲未出，規(guī)避變更簽證審批程序

部分縣區(qū)已出臺《PPP項目工程變更管理辦法》，其中對設計變更及工程簽證設置了相關審批程序，但各項目公司常常以圖紙未經(jīng)審查、清單控制價尚未編制完畢為由拒絕提供正式施工圖紙及清單控制價，規(guī)避變更審批程序。究其原因，一方面擔心變更審批影響進度，另一方面為邊設計邊施工留下借口，可以隨意的對施工圖紙、方案和造價進行調整，從而導致項目實施機構無法對工程造價進行有效監(jiān)管，大大提高了突破概算的風險。

2.2.3 關鍵材料和設備采購成本不可控

建設項目中的材料品牌多且雜，特殊材料及設備專業(yè)性強，質量及價格的差異較大，歷來是成本控制的關鍵環(huán)節(jié)，不有效控制，往往造成建設資金的浪費。對于這些關鍵材料設備的質量價格認定機制，PPP項目合作協(xié)議中均未做明確說明，已經(jīng)成為部分項目爭論的焦點。

2.2.4 資金管理不到位，工程價款超支風險大

在投資人同時承擔工程施工的情況下，工程價款超支風險最大。社會資本為了追求利益的最大化，會通過超比例支取預付款、虛構項目建設成本等方式，套取項目建設資金，通過工程價款結算提前、超額收回收益，同時為提高收費價格和多占經(jīng)營資源提供理由，項目運營期再通過申請政府補貼、提高收費價格等方式獲取超額收益，最終導致國有資產(chǎn)流失浪費、公眾利益受損。

2.3 跟蹤審計整改方面

近年來，在政府投資建設項目中，各方對于跟蹤審計有著一套相對成熟的理解，協(xié)調溝通渠道相對比較暢通。但PPP模式的出現(xiàn)一方面改變了項目建設程序，另一方面社會資本的進入增加了項目建設管理的復雜程度。各方都有自己的利益出發(fā)點，加劇了PPP項目跟蹤審計中的協(xié)調溝通難度。社會投資人沒有借助自身大型企業(yè)的平臺，發(fā)揮其在設計、施工、安裝等環(huán)節(jié)的優(yōu)勢而達到為工程的建設和使用增值的目的，反而在觀念上和施工方一樣，片面的追求利益最大化，導致對跟蹤審計單位的抵觸情緒，對現(xiàn)場的管理問題視而不見，對發(fā)現(xiàn)的問題整改熱情不高。

3 根本原因分析

3.1 前期工作不夠細致

工程建設項目的選址、可研、設計、預算、招投標及合同擬定等建設項目前期準備工作對后期建設質量、進度及建設成本有著決定性的影響，前期準備不足是導致項目實施過程中矛盾與問題的首要原因。如項目選址調整造成造價超比例增加，設計及預算導致建設標準及工程造價的不可控，合同條款的缺失和不一致導致后續(xù)矛盾。

3.2 專業(yè)人才欠缺

PPP項目中實施機構代表往往是項目公司的董事長，是項目的第一責任人，負責整個項目從籌備、建設到竣工、調試、投入使用的協(xié)調與管理，直接決定著項目建設的效率和效果。而縣級區(qū)域實施機構人員配備不足，缺乏專業(yè)人員，在一些關鍵技術問題上處理不力、不及時，有時只能聽從或受制于社會資本方。

3.3 組織管理體系不協(xié)調

現(xiàn)有PPP項目公司實際運行中，董事會大多數(shù)職數(shù)由社會資本方擔任。實施機構只派一名代表擔任董事長或總經(jīng)理，作為項目公司僅有的實施機構代表，需要直接參與到與政府相關部門的協(xié)調中，很難有空余時間對項目公司進行全面細致的管理；同時，社會投資方和實施機構代表因立場不同，在項目公司的日常管理中經(jīng)常會遇到各種問題，在遇到部分專業(yè)性較強的矛盾和問題時，實施機構代表未能獲得專業(yè)的咨詢和實施機構的充分支持；實施機構代表雖擔任項目公司主要負責人，客觀上承擔較大的責任和風險，但在重大問題的決策上仍要向部門領導匯報，個人待遇亦不變，導致部分人員主觀上產(chǎn)生畏難和退縮，不參與項目公司的決策管理，對重大事項不評價、不表態(tài)，對不符合相關規(guī)定的財務支出及偏離實際需求的變更不使用“一票否決權”。

3.4 項目公司內控制度不健全

部分項目公司未按要求建立內控制度，公司日常運營無章可循，完全由社會資本方進行隨意管理；部分項目公司雖建立了內控制度，但內控制度不完善，未有實施機構代表的審核確認程序，內控制度形同虛設。

4 縣級區(qū)域PPP項目實施的對策

4.1 改進組織和管理體系

4.1.1 組建專業(yè)咨詢團隊

PPP模式的實施是一個理論性與實踐性都很強的過程,縣級區(qū)域缺乏相應的經(jīng)濟、法律、財務、商務、合同管理和規(guī)劃設計、工程建設等方面的專業(yè)技術人才，相關部門應創(chuàng)新人才政策，從縣域內外調劑和引進專業(yè)知識扎實且實踐經(jīng)驗豐富的人員，組建專業(yè)咨詢團隊服務PPP項目建設。同時，相關部門應各司其職，盡快對實施機構派駐項目公司的代表進行公司管理、法律、財務、工程建設等方面的系統(tǒng)培訓。

4.1.2 改進組織與管理體系

實施機構、項目公司、社會資本方應當根據(jù)PPP模式的特點進一步改進其組織與管理體系，促進三方形成有機協(xié)調的組織與管理系統(tǒng)。政府部門作為PPP項目監(jiān)管機構，應當進一步理清監(jiān)管職能，明確監(jiān)管范圍、內容及方式，完善PPP監(jiān)管體系。將項目的質量、安全、成本等納入對項目實施機構的考核范圍，同時，應給予實施機構代表足夠的專業(yè)咨詢和充分支持。

4.1.3 及時建立并實施各項內控制度

項目公司作為PPP建設項目的管理和執(zhí)行機構，應當進一步完善公司治理結構，按照PPP建設項目的特點建立項目公司重大事項決策機制，實現(xiàn)各方權利的制衡，做到共同發(fā)展、相互監(jiān)督；建立符合PPP項目發(fā)展的現(xiàn)代企業(yè)制度，設置符合PPP項目的財務支出、工程變更管理、招投標管理、合同管理等關鍵內控制度。

4.2 強化實施機構對關鍵環(huán)節(jié)的掌控

4.2.1 優(yōu)化項目設計及實施方案

設計及實施方案是否先進、合理，不僅直接關系到施工質量和應用效果，也直接影響項目的建設成本。在工程實施過程中，實施機構應要求總承包商提前提供施工設計和工作方案，組織內外部專家對關鍵環(huán)節(jié)進行技術、經(jīng)濟等要素的評審，努力優(yōu)化施工方案，從而達到控制工程成本、獲取更高經(jīng)濟效益的目的。

4.2.2 加強工程主要設備材料的監(jiān)督

實施機構對工程的主要材料和核心部件要加強控制，創(chuàng)新詢價方式并堅持參與工程主要材料的采購管理，嚴格保證主要材料的質量標準和價格核定。在確保滿足工程對主要材料的功能、性能需求的基礎上，盡可能采購性價比高的材料。

4.2.3 嚴格控制變更簽證

首先要做到事前把關，主動監(jiān)控，嚴格審核工程設計變更，減少不必要的工程費用支出，避免投資失控；其次要嚴格現(xiàn)場簽證管理，做到“隨做隨簽”，簽證還必須達到量化要求，工程簽證單上的每一個字、每一個數(shù)字都必須清晰。

4.3 完善合同協(xié)議，簽訂補充合同

在兼顧實施機構與社會資本方的風險收益并考慮各PPP項目的政策公平前提下，組織各專業(yè)人員對PPP項目的合同的條款進行審查，對中標后談判協(xié)商確定的關鍵條款提出統(tǒng)一的調整建議，由PPP辦公室牽頭與社會資本方協(xié)調簽訂補充協(xié)議。