中原地區(qū)城市民族區(qū)地位與功能的再思考

賈靈充

（鄭州工業(yè)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院中原少數(shù)民族研究中心，鄭州451150）

目前，我國共有5個城市民族區(qū)，僅有呼和浩特市回民區(qū)隸屬于民族自治地方，其余均在散雜居地區(qū)。而除齊齊哈爾市梅里斯達(dá)斡爾族區(qū)外，鄭州、開封、洛陽三地的城市民族區(qū)，全部位于中原腹地的河南省。城市民族區(qū)，既非民族自治地方，也區(qū)別于散雜居地區(qū)的民族鄉(xiāng)。盡管在性質(zhì)和法律上還缺乏十分明確的定位，但作為民族區(qū)域自治制度的有效補(bǔ)充形式，在維護(hù)少數(shù)民族權(quán)益和促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展方面發(fā)揮著日漸重要的作用。

一、回顧：建立與運行

分析和認(rèn)識城市民族區(qū)的性質(zhì)和地位，首先應(yīng)從其產(chǎn)生、沿革和現(xiàn)狀做縱向梳理，厘清其演進(jìn)邏輯脈絡(luò)。城市民族區(qū)前身原本是民族區(qū)域自治政策的產(chǎn)物，是民族自治地方的重要組成部分。作為一種特殊的制度安排，民族區(qū)是伴隨著民族區(qū)域自治的實施而出現(xiàn)的。

從產(chǎn)生源頭上看，城市民族區(qū)與民族鄉(xiāng)一樣，最初都是20世紀(jì)50年代由不同層次“民族自治區(qū)”演變而來的產(chǎn)物。新中國成立后，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，建立了“相當(dāng)于區(qū)的自治區(qū)106個，相當(dāng)于鄉(xiāng)的自治區(qū)1200多個”[1]。至1953年10月，河南省也先后成立了鄭州市回族自治區(qū)、開封市回族自治區(qū)、洛陽市瀍東回族自治區(qū)、封丘縣荊鄉(xiāng)回族自治區(qū)等多處區(qū)、鄉(xiāng)級民族自治區(qū)，以及鄉(xiāng)級民族民主聯(lián)合政府4處。雖然現(xiàn)在城市民族區(qū)性質(zhì)和地位尚未明確，但其源頭清晰地表明其出現(xiàn)并非隨意的制度安排，而是民族區(qū)域自治政策的直接產(chǎn)物，體現(xiàn)著高度的政治智慧。

從沿革的過程看，民族區(qū)與民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的軌跡幾乎一致，并隨著20世紀(jì)80年代民族鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）恢復(fù)和發(fā)展。1955年12月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)的民族自治區(qū)的指示》：“在只有一個相當(dāng)于區(qū)或相當(dāng)于鄉(xiāng)的少數(shù)民族聚居區(qū)內(nèi)，事實上不可能完全行使憲法中規(guī)定的各種自治權(quán)，因而不需要建立自治機(jī)關(guān)”[2]44。1956年8月，國務(wù)院批復(fù)同意“結(jié)束開封市回族自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)”。同年10月，國務(wù)院要求“過去在城市內(nèi)建立的相當(dāng)于區(qū)的民族自治區(qū)，可以改為民族區(qū)”[2]52。河南省人民委員會發(fā)出《關(guān)于建立民族區(qū)、民族鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)的補(bǔ)充指示》，至1957年，全省已改建民族區(qū)3個，民族鎮(zhèn)11個，民族鄉(xiāng)32個，其后多被撤銷。十一屆三中全會后陸續(xù)恢復(fù)，至1988年恢復(fù)和建立3個民族區(qū)、8個民族鎮(zhèn)和13個民族鄉(xiāng)。上述散見于國務(wù)院和省政府文件的規(guī)定，仍然“是我們今天分析城市民族區(qū)性質(zhì)與地位最權(quán)威的判斷依據(jù)”[3]。

從運作特點上看，民族區(qū)與民族鄉(xiāng)都是在不具備建立民族自治行政區(qū)劃的散雜居地區(qū)建立的民族區(qū)域自治補(bǔ)充形式。城市民族區(qū)建立后基本適應(yīng)了城市民族工作的需要，實踐證明是成功的。作為我國解決散雜居少數(shù)民族問題的特殊政策和民族區(qū)域自治制度的某種補(bǔ)充，城市民族區(qū)在保障當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的民族平等權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用。在政治層面，有效保障了少數(shù)民族當(dāng)家做主的平等權(quán)利，促進(jìn)了民族團(tuán)結(jié)和社會主義民族關(guān)系發(fā)展。例如：順河回族區(qū)少數(shù)民族干部占現(xiàn)有全部縣處級干部的17.8%，四大班子中少數(shù)民族干部分別“占該班子的18.2%、20%、29%、20%；全區(qū)309名科級干部中有少數(shù)民族干部51人，占16.5%”[4]。在經(jīng)濟(jì)和文化教育層面，也能立足實際實施幫助、引導(dǎo)、扶持政策和措施，有力促進(jìn)了少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)和文化教育事業(yè)發(fā)展。

二、審視：地位與功能

（一）歷史地位

民族區(qū)域自治制度是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎(chǔ)，通過建立自治地方和自治機(jī)關(guān)，使實行區(qū)域自治的少數(shù)民族自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，行使當(dāng)家做主權(quán)利的制度。其目的在于“保障各個少數(shù)民族的政治權(quán)利、法律地位以及平等生存和共同發(fā)展繁榮”[5]。民族區(qū)域自治是我國解決國內(nèi)民族問題的根本制度，“而城市民族區(qū)和民族鄉(xiāng)是在這一總的、主要的制度下面的特殊存在”[5]。民族鄉(xiāng)是民族區(qū)域自治的補(bǔ)充形式，并非權(quán)宜之計。民族區(qū)和民族鎮(zhèn)的出現(xiàn)則是援引1955年國務(wù)院《關(guān)于更改相當(dāng)于區(qū)的民族自治區(qū)的指示》。事實上，民族區(qū)和民族鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）相比，無論轄區(qū)群眾構(gòu)成、宗教分布還是社會結(jié)構(gòu)都具有較大相似性，可說是黨的民族理論與政策在不同地域、不同語境、針對不同情況的具體適用。城市民族區(qū)是在沒有條件行使自治權(quán)的較小的城市少數(shù)民族聚居區(qū)域，為貫徹黨的民族政策、保障少數(shù)民族平等權(quán)利而立足地方特殊性做出的制度性探索，與民族鄉(xiāng)一樣都是民族區(qū)域自治制度的有效補(bǔ)充形式。

（二）社會功能

借鑒“結(jié)構(gòu)-功能”分析的思路，特定結(jié)構(gòu)產(chǎn)生特定功能，而結(jié)構(gòu)形成或變革的決定性因素則來自社會功能的需求。既定的功能需求是結(jié)構(gòu)存在的根本依據(jù)，判斷制度設(shè)置優(yōu)劣的關(guān)鍵指標(biāo)就是其功能發(fā)揮的有效性。城市民族區(qū)的特殊功能主要體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個層面。政治上，在法律和政策允許的范圍內(nèi)，各民族區(qū)立足本地實際最大限度地采取各種針對性措施，從本區(qū)重大事務(wù)決策、關(guān)鍵崗位人員配置到少數(shù)民族干部培養(yǎng)使用都有別于一般區(qū)的特殊要求和安排，確保區(qū)劃內(nèi)少數(shù)民族權(quán)益，把民族平等團(tuán)結(jié)繁榮和諧置于優(yōu)先位置，對保持安定團(tuán)結(jié)的政治局面起到了重要作用。經(jīng)濟(jì)上，注重保護(hù)和發(fā)展民族特色經(jīng)濟(jì)，而民族經(jīng)濟(jì)作為民族共同體特有的風(fēng)俗習(xí)慣和文化傳承方式的載體，是民族發(fā)展政治權(quán)利的重要基礎(chǔ)。市場經(jīng)濟(jì)條件下，與很多傳統(tǒng)生產(chǎn)、流通方式一樣，少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)也面臨激烈競爭而有被邊緣化的危險。而政府主導(dǎo)下的升級、轉(zhuǎn)型，為民族特色經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下的調(diào)適，提供了有利的政策環(huán)境和組織依托。在文化層面，積極實施各類鼓勵、促進(jìn)少數(shù)民族文化教育發(fā)展的政策。從清真飲食到特色街區(qū)，從清真寺等歷史文物到文體活動等各類富有民族特色的文化遺產(chǎn)保護(hù)和傳承，從扶持少數(shù)民族教育到針對少數(shù)民族師生的照顧性政策，都發(fā)揮了有別于一般城市區(qū)的主導(dǎo)、牽引和整合功能。

（三）制度困境

河南民族區(qū)的尷尬類似于民族鎮(zhèn)的尷尬。從正名看，都是憲法未予明確、但行政法規(guī)曾予確認(rèn)的特殊存在。在自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)之外，“有州無市”“有縣無區(qū)”“有鄉(xiāng)無鎮(zhèn)”的現(xiàn)狀將直接導(dǎo)致城市化中面臨“撤州建市”“撤縣建區(qū)”“撤縣建市”“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”時失去自治權(quán)或者民族鄉(xiāng)權(quán)利的尷尬。而民族區(qū)、鎮(zhèn)在憲法中“沒有名分”的情況下默默地為保障少數(shù)民族利益、促進(jìn)地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著積極作用。因此，有學(xué)者建議建立“自治市”，也有學(xué)者建議推廣城市民族區(qū)。河南城市民族區(qū)的實踐證明，民族區(qū)設(shè)置確實是成功的，在建區(qū)的同時最大限度確保建區(qū)少數(shù)民族既有民族特性的繼承和發(fā)揚。但能否作為部分地區(qū)民族自治縣“撤縣建區(qū)”的參考選項卻是值得商榷的。其面臨的最大問題就是缺少足夠的法律依據(jù)，包括憲法在內(nèi)的各類法律均無相關(guān)規(guī)定。而國務(wù)院和地方政府部門出臺的法規(guī)、政策則受制訂主體的局限，其權(quán)威性、連續(xù)性和實施效果與法律相比都相去甚遠(yuǎn)。從河南的情況看，屬于河南省委組織、統(tǒng)戰(zhàn)等部門與省政府有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布的政策約束范圍相對寬一些，例如在民族區(qū)的干部和人事問題上。如果是省政府有關(guān)部門單獨發(fā)文，不僅約束的范圍、執(zhí)行的效果都受限制，而且如涉及民族區(qū)區(qū)長人選等問題則很可能于法無據(jù)，有超越權(quán)限之嫌。如何在成功實踐基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，有針對性地解決城市民族區(qū)所面臨的一系列問題，盡快出臺相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策，是當(dāng)前河南省民族工作的一項重要課題。

三、展望：完善與發(fā)展

（一）從歷史影響看，城市民族區(qū)具有積極功能和典范意義，應(yīng)予保留和完善

城市民族區(qū)是國家在散雜居的少數(shù)民族聚居人口達(dá)到一定數(shù)量和規(guī)模的城市，在行政區(qū)劃設(shè)置上考慮少數(shù)民族特點所進(jìn)行的安排，也是少數(shù)民族自己管理本地區(qū)和本民族內(nèi)部事務(wù)，依法行使當(dāng)家做主權(quán)利的一種基層政權(quán)組織形式，對于保障散雜居少數(shù)民族平等權(quán)利，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會文化事業(yè)的快速發(fā)展和物質(zhì)文化生活的不斷改善，增強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，都具有重要作用和意義。特別是在新的歷史條件下，在散居化趨勢更為顯著，城市少數(shù)民族流動人口不斷增加，城市民族關(guān)系更加復(fù)雜的今天，城市民族區(qū)的經(jīng)驗內(nèi)涵和示范價值就更顯珍貴。河南的城市民族區(qū)作為散雜居地區(qū)民族政策與實踐的歷史樣本，蘊(yùn)含著獨特的歷史傳統(tǒng)、地情人情、現(xiàn)實作用、人文特色和政治意義等豐富內(nèi)涵和示范價值，應(yīng)予保留、發(fā)展和完善。

（二）從制度設(shè)計看，城市民族區(qū)具有內(nèi)在特殊性，難以大范圍復(fù)制和推廣

城市民族區(qū)幾經(jīng)變革的原因之一就是因為自身局限而“事實上不可能完全行使憲法中規(guī)定的各種自治權(quán)”[2]44。這種特征伴隨著散居化趨勢現(xiàn)在仍然存在甚至進(jìn)一步加劇。因此，希望從制度層面強(qiáng)化民族特色設(shè)計甚至恢復(fù)成正式的民族區(qū)域自治，不具有現(xiàn)實可行性。換言之，城市民族區(qū)在政治體制層面，已經(jīng)是圍繞其民族特色區(qū)情做出的最具照顧性的安排了。這一制度植根于地方特色和歷史背景，是作為民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充形式而存在的，并非各地均有類似的歷史傳統(tǒng)和制度基礎(chǔ)，并不具有普適性，對于經(jīng)驗復(fù)制和更大范圍的推廣應(yīng)持審慎態(tài)度。

一方面，從性質(zhì)定位看，中國特色民族區(qū)域自治制度的組成部分具有法定范圍。如果民族鄉(xiāng)是民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充，那么城市民族區(qū)和民族鎮(zhèn)就是“補(bǔ)充的補(bǔ)充”，現(xiàn)實中往往比照民族鄉(xiāng)進(jìn)行照顧和授予政策權(quán)限。雖然具有重要的政治意義，但也僅僅是補(bǔ)充，而不可能成為未來解決中國民族問題的基本形式，不可能與民族區(qū)域自治制度相提并論。全國僅有的5個城市民族區(qū)，同盟、旗、民族鎮(zhèn)區(qū)劃一樣，未必一定要強(qiáng)求給予法律明示。對其地位單獨立法確認(rèn)尚有一定困難，并且一旦立法，即有退出和進(jìn)入機(jī)制，不僅有權(quán)利和義務(wù)，還必然涉及推廣問題。另一方面，從歷史環(huán)境看，整個宏觀資源配置體制和政府職能都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。計劃經(jīng)濟(jì)體制下，整個社會經(jīng)濟(jì)依附于政治權(quán)力構(gòu)架和縱向的條塊分割結(jié)構(gòu)。在社會資源分配上，政治主導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)、文化處于附屬從屬地位，一旦確立該區(qū)劃的政治地位和行政級別，則經(jīng)濟(jì)、文化資源的分配均能獲得可靠保障。而隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，原有社會政治因素與經(jīng)濟(jì)、文化資源分配間的捆綁關(guān)系被解除，政府逐步退出對于經(jīng)濟(jì)、文化資源的直接管控和干預(yù)，改由市場調(diào)控為主。以清真食品為例，市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府補(bǔ)貼、扶持、稅收優(yōu)惠等照顧措施，從長遠(yuǎn)看均非發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)的根本途徑，只有通過市場化的運作方式才能從根本上解決問題。從少數(shù)民族群眾生活來看，政治層面基本不存在大的障礙，已有成熟模式可供遵循，且運轉(zhuǎn)通暢。但是經(jīng)濟(jì)、文化層面，政府已經(jīng)力不從心，單純寄希望于政府行政組織形式的變更來從根本上解決社會經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的問題顯然已不可取。在更大范圍內(nèi)推廣城市民族區(qū)的組織構(gòu)架，試圖通過回歸政府層面的制度改造來解決社會經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展問題缺乏應(yīng)有的社會基礎(chǔ)，既無政策上的必要性，亦無現(xiàn)實的可行性，某種程度上只能被視為對于傳統(tǒng)社會管理模式的迷信和留戀。

（三）從結(jié)構(gòu)功能看，城市民族區(qū)所蘊(yùn)含的社會服務(wù)特質(zhì)能夠通過社區(qū)模式予以替代和補(bǔ)償

首先，基于高度集中的計劃體制所做的政治安排，其社會資源分配模式具有縱向、集中的典型特征，這種安排可以確保各類社會資源的有效供給，確保持續(xù)和有效的保障力度。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的縱向控制日益削弱，逐步收縮對于社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的直接管控力度，轉(zhuǎn)變社會職能，將大部分服務(wù)職能交還給社會，社會管理模式發(fā)生深刻變革，這是時代的要求，社會的需要，歷史的進(jìn)步。其次，從民族權(quán)益保障來看，理論構(gòu)建趨于完備，法律法規(guī)日益完善，制度建設(shè)趨于健全，工作實踐形成了較為成熟的模式。民族間“三個離不開”的理論，三大基本政治制度設(shè)計早已深入人心，今后的工作重心在于更直接、更微觀的層面，主要問題不是政治治理、政策法規(guī)或者政府管制問題，而是服務(wù)的問題。因此，在現(xiàn)代社會語境中，城市民族區(qū)作為一種富有特色的行政制度安排，其現(xiàn)實價值既不能被忽視，也不能被夸大。最后，從“結(jié)構(gòu)-功能”視角看，作為一種制度安排，結(jié)構(gòu)單元設(shè)置的根本依據(jù)在于其特定的功能，功能發(fā)揮的有效性是其合法性的基礎(chǔ)和前提。設(shè)置城市民族區(qū)的初衷在于更好地落實民族政策、保障各民族群眾權(quán)益，重在實際功能的發(fā)揮，而不苛求實現(xiàn)功能的具體組織方式。而社區(qū)型管理-服務(wù)模式具有兼顧二者的天然優(yōu)勢。因此，民族區(qū)的社會政治功能，可通過建立新型城市民族社區(qū)等基層社會服務(wù)機(jī)制來實現(xiàn)，且更具廣泛性和可行性?！案鶕?jù)民族區(qū)域自治制度和民族鄉(xiāng)行政體制的精神，為了更加充分更加廣泛地保障散雜居少數(shù)民族的自主權(quán)利，各地方還結(jié)合本地的實際，通過立法的形式，在廣大的農(nóng)村散雜居少數(shù)民族中建立了數(shù)量可觀的民族村，在城市也建立了民族區(qū)、民族街道、民族居委會等等?！盵6]社區(qū)是社會賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，通過社區(qū)的發(fā)展實現(xiàn)社會的進(jìn)步與發(fā)展，已經(jīng)成為世界許多國家所致力的實踐，而多民族聚居城市社區(qū)的建設(shè)“將直接反映政府與人民之間權(quán)力和利益分配的重新調(diào)整，政府職能轉(zhuǎn)變的狀況”[7]。從未來趨勢看，在城市民族區(qū)不宜推廣的情況下，民族街道和民族居委會等民族社區(qū)將以其更加突出的靈活性、針對性、實效性，取代傳統(tǒng)行政體制而在服務(wù)城市少數(shù)民族群體方面發(fā)揮重要作用。