我國農(nóng)村生活污水污染問題的現(xiàn)狀及其法律對策

王 敏

(武漢大學(xué)，湖北武漢 430072)

我國農(nóng)村在近幾十年發(fā)生了天翻地覆的變化，伴隨著農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境受到了巨大的沖擊。曾經(jīng)的“阡陌交通，雞犬相聞”在今天變成了瓦房林立的村莊；曾經(jīng)的“晝出耕田夜織麻，村莊兒女各當家”在今天變成了機械化作業(yè)；曾經(jīng)的“漾漾泛菱荇，澄澄映葭葦”，在今天變成了垃圾遍布的小河。因歷史傳統(tǒng)、自然地理等因素形成了我國村落零散分布的形態(tài)，其中生活污水未經(jīng)收集處理、肆意排放，嚴重污染了農(nóng)村的水環(huán)境，威脅農(nóng)村居民的飲用水安全，危害農(nóng)村居民的身體健康，制約了農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)村生活污水污染問題受到了社會和政府的關(guān)注，在第三次全國改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會議上，國務(wù)院副總理汪洋強調(diào)“全面推進農(nóng)村生活垃圾治理，積極開展農(nóng)村生活污水治理，大力推進農(nóng)村廁所革命，有效整治村容村貌”[1]。在十九大工作報告中提出“開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動”，破解農(nóng)村生活污水污染難題是一項關(guān)乎民生的重要課題。

1 我國農(nóng)村生活污水污染環(huán)境的現(xiàn)狀及其原因分析

1.1我國農(nóng)村生活污水污染現(xiàn)狀根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年鄉(xiāng)村人口60 346萬[2]，形成了數(shù)以萬計的自然村落，由于歷史傳統(tǒng)和地理環(huán)境等原因，這些村落隨機零散分布，導(dǎo)致我國農(nóng)村的生活污水來源面積廣，處理難度大。農(nóng)村生活污水主要來源于日常生活和家庭式養(yǎng)殖畜禽，含有大量的N、P元素。其中COD、N、P、懸浮物及病菌等為主要污染物，氨氮、總氮、總磷等污染指標濃度總體較低[3]。并且具有氨氮含量高、可生化性強、含重金屬等有毒有害物質(zhì)較少等特點[4]。如青島農(nóng)村生活和畜禽養(yǎng)殖所排放的COD分別占總排放量的43.9%和5.0%，氨氮排放量分別占總排放量的33.6%和12.9%[5]。

排放量大且處理率低。據(jù)統(tǒng)計，我國農(nóng)村每年產(chǎn)生的生活污水量約為80億t[6]。隨著生活水平的提高，農(nóng)村生活污水的排放日益增多。我國80%以上的村鎮(zhèn)沒有污水排放處理系統(tǒng)、村鎮(zhèn)污水處理覆蓋率低于10%[7]。如此高的生活污水排放量在沒有得到處理的情況下被排放到環(huán)境中，不僅對農(nóng)村環(huán)境造成了嚴重的影響，而且為農(nóng)村居民的身體健康埋下了隱患。

1.2農(nóng)村生活污水污染原因分析一方面，一家一戶、自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟歷史傳統(tǒng)，加之地理環(huán)境等因素形成了我國農(nóng)村零散分布，村莊之間、農(nóng)戶之間在空間分布上距離較遠，日常生活產(chǎn)生的污水難以收集處理再利用便被直接排放到自然環(huán)境中，不僅造成了水資源的浪費，更是污染地表水甚至地下水。另一方面，目前我國農(nóng)村還廣泛的保留了家庭養(yǎng)殖的畜禽養(yǎng)殖方式，雖然為農(nóng)民帶來了一定的經(jīng)濟收益，但由于缺乏科學(xué)的管理，主要采取散養(yǎng)的方式，沒有固定的養(yǎng)殖場所，產(chǎn)生的畜禽糞便等零散分布，沒有經(jīng)過任何處理的畜禽糞便在雨水的沖刷下直接排入到河流中，糞便中含有的細菌、病毒等有毒有害物質(zhì)污染了地下水和地表水，嚴重威脅了農(nóng)村居民的飲用水安全。

由于生活習(xí)慣和科學(xué)知識水平的差異，農(nóng)民往往缺乏保護環(huán)境的意識。垃圾亂扔的現(xiàn)象在農(nóng)村普遍的存在，經(jīng)過雨水的沖刷匯集到河流中，使得小河變成了垃圾集中的場所，甚至在一些地方，小河變成了農(nóng)村的垃圾回收站。大量污水排入河中，導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化，水體有異味、顏色異常、細菌等含量高，不能直接利用，魚蝦大量死亡，破壞了生物多樣性，回滲到地下的污水則直接污染了地下水。

2 我國農(nóng)村生活污水防治立法現(xiàn)狀及不足

2.1我國農(nóng)村生活污水防治立法現(xiàn)狀我國農(nóng)村生活污水污染防治是我國治理和改善農(nóng)村環(huán)境的一項重要內(nèi)容，《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)以及一些政策文件都涉及了農(nóng)村水污染防治法律制度的相關(guān)規(guī)定。

在水污染防治方面，于2018年開始實施的新修訂的《中華人民共和國水污染防治法》增加了“國家支持農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，推進農(nóng)村污水、垃圾集中處理。地方各級人民政府應(yīng)當統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施，并保障其正常運行”“畜禽散養(yǎng)密集區(qū)所在地縣、鄉(xiāng)級人民政府應(yīng)當組織對畜禽糞便污水進行分戶收集、集中處理利用”等規(guī)定，這些新增加的規(guī)定為控制因生活垃圾及農(nóng)村家庭式畜禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的污水污染提供了法律依據(jù)。

我國絕大多數(shù)的省市根據(jù)本省的實際情況，制定了本省的有關(guān)水污染的防治條例或是水污染防治管理辦法，例如《山東省水污染防治條例》《浙江省水污染防治條例》《天津市水污染防治管理辦法》等。我國關(guān)于農(nóng)村水污染的問題，在不同位階的法律、法規(guī)都有所涉及，體現(xiàn)了我國對農(nóng)村水污染的問題的重視。

2.2我國農(nóng)村生活污水污染防治立法的不足

2.2.1與現(xiàn)行的水污染防治的基本理念不適應(yīng)。目前我國的水污染防治逐漸從末端治理向預(yù)防為主理念轉(zhuǎn)變，但是在面對我國量大面廣、隨機分散的農(nóng)村生活污水卻因農(nóng)民的意識不足等方面的原因在治理中難以發(fā)揮作用。重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護仍然是我國很多農(nóng)村地區(qū)的主導(dǎo)理念，農(nóng)民往往把注意力放在了收入的增加，為了降低生活成本而肆意排放生活污水、隨手丟棄垃圾，導(dǎo)致了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞。

2.2.2缺乏對農(nóng)村生活污水污染防治的專門立法。在我國當前的水污染防治立法中，雖然建立了比較完整的體系，但是關(guān)于農(nóng)村生活污水污染防治的立法中產(chǎn)生了空白。當前的法律法規(guī)是以城市為中心的，沒有專門的針對農(nóng)村水污染防治的立法，可操作性不強，其中更是缺乏針對農(nóng)村生活污水污染的防治和法律責(zé)任的規(guī)定，忽略了農(nóng)村生活污水污染帶來的環(huán)境問題，給農(nóng)村生活污水污染的防治工作造成了不利影響。

以污水排放標準為例，除寧夏、山西、浙江、福建等少數(shù)省份發(fā)布了本地區(qū)的農(nóng)村生活污水排放標準以外，絕大多數(shù)省份都沒有發(fā)布適合本地區(qū)基本情況的農(nóng)村污水污染物排放標準。在這些沒有發(fā)布農(nóng)村生活污水排放標準的地區(qū)，執(zhí)行的是《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》(GB 18918—2002)、《污水綜合排放標準》(GB 8978—1996)等行業(yè)標準，這些行業(yè)標準制定是針對城鎮(zhèn)污水排放制定的，與農(nóng)村的實際情況差距很大，在農(nóng)村實際操作中難以發(fā)揮有效作用。另外，在制定的農(nóng)村污水排放標準中，水質(zhì)標準要求高。以北京地區(qū)為例，北京地方標準A級比國標一級A還要嚴格，相當于地表水IV類水體，要達到這樣嚴格的標準，常規(guī)技術(shù)水處理價格將高達5～10元/m3[8]。如此嚴格的農(nóng)村污水排放標準，必然要求農(nóng)村污水處理設(shè)施采取高標準的處理工藝、技術(shù)，雖然為嚴格保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保駕護航，但污水處理設(shè)施前期建設(shè)成本與后期的運行成本很高，在很多經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)因資金問題導(dǎo)致設(shè)備閑置。

2.2.3缺乏對農(nóng)村生活水污染防治的專門管理機構(gòu)。在我國現(xiàn)行的法律體制下，我國基層的環(huán)境保護機關(guān)是縣級的環(huán)境保護局，只有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了環(huán)境保護辦公室等環(huán)保機構(gòu)，監(jiān)管責(zé)任不明確，使得農(nóng)村的生活污水處于無管理的狀態(tài)，缺乏有效的管控。

2.2.4缺乏針對農(nóng)村生活污水污染防治的法律制度。在我國現(xiàn)行的水污染防治的法律制度中，沒有專門針對農(nóng)村生活污水污染的法律制度，水污染防治規(guī)劃、污染物總量控制制度等制度的設(shè)立是為了控制城市、工業(yè)等污水排放，在農(nóng)村防治生活污水污染的實踐中難以付諸于實踐，而這些制度對于農(nóng)村水污染的防治有著至關(guān)重要的作用。

2.2.5缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任。法律責(zé)任的制定有利于徹底地治理和預(yù)防農(nóng)村因生活污水帶來的水污染問題，改善農(nóng)村環(huán)境，保障農(nóng)民的飲用水安全。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)針對各類污染水資源的行為規(guī)定了法律責(zé)任，新修訂的《水污染防治法》增加了處罰力度，但是關(guān)于農(nóng)村生活污水污染的法律責(zé)任缺失，不利于農(nóng)村生活污水污染預(yù)防與治理。

3 農(nóng)村生活污水污染防治的法律對策

新的《環(huán)境保護法》關(guān)于防治農(nóng)村環(huán)境污染做出了一系列的規(guī)定，例如該法第三十三條規(guī)定了各級人民政府在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)污染等方面的義務(wù)，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治；第三十七條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用”；第三十八條規(guī)定公民應(yīng)當按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定減少日常生活對環(huán)境造成損害；第四十九條規(guī)定“縣級人民政府負責(zé)組織農(nóng)村生活廢棄物的處置工作”。其作為環(huán)境保護領(lǐng)域的“基本法”，從農(nóng)業(yè)環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)污染防治、生活垃圾廢棄物的處置等方面做出了總體規(guī)定，針對農(nóng)村日益嚴重的生活污水污染，有必要細化環(huán)境保護法的相關(guān)規(guī)定、明確責(zé)任、采取措施加強管理，整治農(nóng)村人居環(huán)境。

3.1建立符合我國當前農(nóng)村生活污水污染情況的立法基本理念環(huán)境法上的立法理念是一個與環(huán)境立法目的相關(guān)聯(lián)的概念，它是指環(huán)境立法思想或觀念的出發(fā)點[9]。長期以來，我國農(nóng)村與城市的兩極分化嚴重，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，以城市為中心的立法理念忽視了對農(nóng)村環(huán)境的保護。在解決農(nóng)村生活污水污染問題上必須要堅持公平正義原則，切實保障農(nóng)村居民的基本權(quán)益，既要保障當代人的權(quán)益也要保障后代人的權(quán)益；要堅持以人為本的原則，優(yōu)先保障農(nóng)村居民飲用水安全，保障農(nóng)村居民的生存權(quán)、健康權(quán)和發(fā)展權(quán)，使其在良好的環(huán)境中生存和發(fā)展；堅持因地制宜原則，根據(jù)各地的實際情況，采取不同的污水處理技術(shù)、運營模式，切實解決農(nóng)村生活污水污染問題[10-11]。

貫徹環(huán)境保護法所確立的全面規(guī)劃、合理布局的基本原則。加強村居規(guī)劃，把分散的農(nóng)戶集中到一起，減少因分散居住帶來的不便，既可以節(jié)約農(nóng)村生活污水處理的成本，提高農(nóng)村生活污水處理率，也可以使更多的農(nóng)村居民享受現(xiàn)代化的便利。加強家庭式養(yǎng)殖的規(guī)劃，科學(xué)養(yǎng)殖，改變現(xiàn)行的散養(yǎng)模式，對畜禽糞便進行集中處理，防止畜禽糞便中的細菌、病毒等直接排入到水體中，污染水環(huán)境。加強環(huán)境保護的宣傳教育工作，提高農(nóng)村居民環(huán)境保護意識，減少垃圾的肆意排放[12-13]。

堅持發(fā)展與保護相結(jié)合的原則。農(nóng)村現(xiàn)在的環(huán)境問題，很重要的原因是發(fā)展不足導(dǎo)致的。因此，一方面要大力促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，增加農(nóng)民的收入，不僅提高農(nóng)村居民的生活水平，還可以

為改善農(nóng)村生活環(huán)境積累資金，解決目前面臨的資金不足等問題；另一方面，應(yīng)當堅持保護與發(fā)展并行，不能等到環(huán)境被污染、破壞之后再去治理，要提高農(nóng)村居民的環(huán)境保護意識，加強農(nóng)村自然環(huán)境保護[14-15]。

3.2加強農(nóng)村生活污水污染的專門立法我國農(nóng)村環(huán)境問題存在地域之間的差別，內(nèi)陸與沿海的農(nóng)村、南方與北方的農(nóng)村因各地的經(jīng)濟、政治、歷史等原因，存在較大的差別。因此，治理農(nóng)村生活污水污染問題，當?shù)卣畱?yīng)當發(fā)揮主動性，在充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況下，制定與本地區(qū)環(huán)境相適應(yīng)的農(nóng)村生活污水污染特點的條例、規(guī)章等。

建立農(nóng)村生活污水專門管理機構(gòu)。應(yīng)當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立環(huán)境保護管理機構(gòu)，與河長制相適應(yīng)，負責(zé)農(nóng)村生態(tài)保護、生活污水治理等監(jiān)督管理工作，以彌補現(xiàn)行的農(nóng)村環(huán)境保護管理主體的缺失。在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，可以選擇積極引進社會機構(gòu)或者專業(yè)運營公司，政企合作，提高農(nóng)村生活污水處理率。

加強監(jiān)管、明確責(zé)任。將農(nóng)村生活污水污染納入到環(huán)境監(jiān)測中，把農(nóng)村環(huán)境的保護納入相關(guān)人員的績效考評之中；加強資金監(jiān)管，對農(nóng)村生活污水治理資金進行專項審計，確保資金切實運用于農(nóng)村生活污水治理中；通過專門立法，加強政府和村民的環(huán)境保護責(zé)任，從政府監(jiān)管到農(nóng)村村民自治，明確政府和公民的責(zé)任，做到執(zhí)法必嚴、違法必究。

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