農村建設用地復墾問題及對策研究
——以重慶市璧山區(qū)為例

余海清

(重慶市璧山區(qū)大路國土資源管理所，重慶 402760)

農村建設用地復墾，是指依據土地利用總體規(guī)劃、土地整理復墾開發(fā)規(guī)劃，對依法取得的利用、效益不高或廢(放)棄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農村公共設施用地、公益事業(yè)用地、農村村民住宅用地及特殊用地等，復墾為耕地或可轉為耕地的園地及其他農用地的行為[1]。開展農村建設用地復墾工作，是改善農業(yè)基礎設施和生產條件，發(fā)展糧食生產的一項重要舉措；是實現農業(yè)增效、農民增收、建設社會主義新農村的重要基礎；是緩解用地指標不足、破解城鄉(xiāng)建設用地“瓶頸”的重要途徑；是確保耕地“占補平衡”的重要手段[2-3]；也是增加群眾財產性收入，助推農戶增收的重要手段。

重慶市璧山區(qū)對耕地保護工作高度重視，為了增加有效的耕地面積，狠抓土地整治工作，而農村建設用地復墾在現階段的土地整治工作中占有很大比重。自開展農村建設用地復墾工作以來，農村建設用地復墾工作取得了巨大的成績，但同時因為資金量大、涉及面廣、牽涉事項多等原因使農村建設用地復墾工作面臨著許多不容忽視的問題。 筆者從農村建設用地復墾相關工作中厘清并總結出典型問題，提出相應的對策建議，旨在促進我區(qū)農村建設用地復墾工作的持續(xù)、快速、科學發(fā)展。

1 研究區(qū)概況

璧山區(qū)位于重慶市以西，東西寬15.5 km，南北長66.5 km，區(qū)域面積915 km2。東鄰沙坪壩區(qū)、九龍坡區(qū)，南界江津區(qū)，西連銅梁區(qū)、永川區(qū)，北接合川區(qū)、北碚區(qū)。璧山地處重慶西大門，是川東、川北、渝西各縣市到重慶的交通要道。璧山區(qū)經濟發(fā)展較快，國土資源相對匱乏。因此開展農村建設用地復墾，將分散的農村居民住宅進行拆并，合理引導農村居民向居民點或城鎮(zhèn)集中，形成一定規(guī)模的中心村，有利于推進城鎮(zhèn)化進程，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局；有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動新農村建設；有利于優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用集約度；有利于促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，農民持續(xù)增收，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。

2 璧山區(qū)農村建設用地復墾存在的主要問題

2.1認識上有偏差，復墾積極性不高部分鎮(zhèn)(街)黨委、政府對復墾的意義及其重要性認識不到位，并沒有認真貫徹執(zhí)行農村建設用地復墾工作，造成工作開展緩慢。再者，近幾年來，由于農村主要勞動力外出經商、打工越來越多，村內剩余的勞動力越來越少，農民投工投勞的積極性越來越低。新立項的復墾項目立地條件逐漸降低，投資成本越來越大，鎮(zhèn)(街)政府建設用地復墾畏難情緒也逐漸明顯，積極性受到影響。

2.2附屬用地面積的認定有異議由于在具體實施過程中，操作人員對“附屬用地”這一概念理解不夠透徹，形成了全區(qū)范圍內對附屬用地面積的用地標準把握不一致，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在認定農戶附屬設施用地面積時，把片塊內所有面積分配給各復墾農戶，給全縣復墾工作帶來的負面影響。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在認定農戶附屬設施用地面積時，完全憑私人感情，將關系較好的農戶附屬設施用地面積分配過大，把部分屬于集體的土地劃歸私人；而對關系疏遠的復墾農戶則是能少盡少，甚至把屬于復墾農戶的部分附屬用地劃歸其他，嚴重損害了復墾農戶的利益，同時也極大地打擊了復墾農戶的積極性，造成了部分復墾農戶上訪，在一定層面上阻礙了農村建設用地復墾工作的開展。

2.3復墾項目施工質量不盡人意復墾項目實施時由于監(jiān)管措施不到位，修建的農耕道路、排灌土溝質量不盡人意，長年累月后容易產生坍塌、沖毀。主要原因有：一是項目從申報到入庫備案實施，歷經周期長，一般需要1年或者更久，在此過程中由于物價原因、政策變化等造成施工時存在問題，比如工程預算與施工時期的物價不一致，出現施工資金不足，影響工程質量[4]；二是監(jiān)理單位不作為，難以全程監(jiān)督施工。由于監(jiān)理工作得不到應有的重視，造成監(jiān)理單位形同虛設，沒有對施工進行有效的監(jiān)督，工程質量和進度很難得到保證[5]。三是測繪審查重視內業(yè)，輕視外業(yè)。原則上應該是內業(yè)審查和外業(yè)抽查相結合，但是由于審查單位任務重、時間緊、人手少等原因，造成外業(yè)抽查比例不高。

2.4復墾中的拆舊建新問題農戶房屋拆除后，要保障其最基本的居住條件，建新不可避免，在現實問題中，很多復墾農戶往往在復墾實施前一段時間就進行建新，在建新的過程中既不按照相關程序辦理，不嚴格執(zhí)行建新的要求，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在建新的監(jiān)管中沒有切實到位，造成了部分的復墾農戶在復墾前違規(guī)建房。

2.5復墾土地后期管護利用不到位實施農村建設用地復墾的房屋多在偏遠的山區(qū)，大多數地方交通不便；多數村組在復墾后整村、整組都全部參加復墾，復墾后基本造成無人居住地區(qū)，復墾出來的土地離人家居住地區(qū)多半比較遙遠，農民要種植復墾后的土地大部分地區(qū)需步行30 min以上，很少有人愿意去耕種。部分立地條件差的復墾點土層厚度不達標，土壤耕作能力差等[5]。由于后期管護工作不到位，導致整理好的耕地質量下降，甚至出現拋荒現象。主要原因：一是主體不明確。建設用地復墾后期管理到底歸誰管理，沒有一個上下統(tǒng)一確定的主體。二是經費無來源。后期管護工作需要大量的資金，按現在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村級的微薄財力，難以滿足對設施管護的需要。三是管理不統(tǒng)一。如何進行有效管理，對種植農作物如何進行引導，沒有統(tǒng)一的模式和方法，難以保證項目工程的正常運轉和效益的長久發(fā)揮。

2.6村集體經濟組織的監(jiān)管水平不高農戶認定的四至范圍以外的村集體便道、無主地等地塊屬村集體經濟組織所有，一個村民小組中的村集體經濟組織所得款項數額較大，通常達幾十萬，對該部分款項的控制，沒有嚴格的管控辦法，村集體在使用該部分款項時往往隨心所欲，造成村干部說了算，想修什么工程修什么工程，且工程質量不能得到有效的保障，村集體經濟所屬款項沒有真正發(fā)揮到服務農村發(fā)展的作用。

3 對策與建議

農村建設用地復墾的直接對象為復墾農戶，要快速推動該項工作的關鍵在于復墾農戶的參與度，其根本原因在于利益驅動，能確保復墾農戶的利益，復墾工作的推動將更加容易。如何在確保復墾農戶利益的同時確保村集體經濟組織的利益，如何確保復墾后的土地能夠得到高效的利用，如何激發(fā)農戶參與復墾工作的積極性。

3.1政府推動，加強宣傳，市場運作一是要充分發(fā)揮政府的引導推動作用，各相關部門和鎮(zhèn)(街)要研究完善政策措施和工作方案，進一步健全工作機構，加強指導監(jiān)督，將建設用地復墾工作列入耕地保護目標管理責任制的內容，提高鎮(zhèn)(街)政府的責任意識。

二是要加大宣傳教育力度，通過電視、報紙、墻報等宣傳媒介，積極向廣大農民宣傳建設用地復墾工作的有關政策規(guī)定和建設用地復墾的意義，宣傳土地整理先進典型項目獲得的良好社會效益和經濟效益，使農村干部群眾統(tǒng)一思想、堅定信心，提高對建設用地復墾工作重要性的認識和參與項目建設管理積極性，為開展復墾工作奠定良好的思想基礎[6]。

三是要充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，大力推進多元化投資主體參與集體建設用地復墾，逐步建立政府、農民和投資者的利益平衡機制，充分調動各方面的積極性，切實加快集體建設用地復墾工作[7]。

3.2“一個標準”抓好附屬用地面積認定附屬設施用地面積的認定要統(tǒng)一標準，嚴格按照附屬設施用地面積認定的條件進行認定，特別是屬于農戶所有的附屬設施用地面積不得劃歸村集體經濟組織所有，只有在保障復墾農戶的利益基礎上，復墾工作的開展才能得以順利推進。但同時對無主地、村集體便道、園地等地塊又要嚴格把關，杜絕村集體經濟外流。在認定的過程中特別是要講究實事求是，要讓認定出的面積被復墾農戶認可、廣大群眾無意見、村集體經濟組織不受損害、全區(qū)認定標準一致。

3.3多方聯(lián)合監(jiān)督，切實提高施工質量一是區(qū)國土局及土地整治中心組織農業(yè)、水利等專家組成農村建設用地復墾領導小組，負責協(xié)調鎮(zhèn)(街)、復墾方案編制單位和審查單位，進行必要的業(yè)務指導和項目施工巡查；項目所在地鎮(zhèn)(街)政府在項目工程發(fā)包時，要提高項目施工質量要求，加強項目日常監(jiān)督管理，并指定專人進駐項目工程施工現場，加強對工程監(jiān)理單位和工程建設的監(jiān)督。

二是監(jiān)理單位要嚴格執(zhí)行“初檢、復檢、終檢”的三檢制。即單項施工負責人初檢，質檢工程師復檢，復檢不合格就立即進行返工，復檢合格后報項目技術負責人終檢，終檢合格后再報請監(jiān)理工程師審批。監(jiān)理單位參與隱蔽工程、工程關鍵部位、分部工程、階段工程以及單位工程的驗收，不僅重視路溝坎等工程量，還要重視復墾后土地質量，如土壤厚度、土壤肥力等[8]。

三是充分發(fā)揮農民代表監(jiān)理的作用。在工程施工期間，農民代表監(jiān)理不僅可以對工程質量、進度進行監(jiān)督，同時可以對監(jiān)理單位進行監(jiān)督，加強溝通交流，切實維護農民群眾的合法權益。

3.4“兩個捆綁”抓好拆舊建新農村建設用地復墾的終極目的是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，通過實施農村建設用地復墾后，能有效地解決過去農戶居住偏遠、散亂、基礎設施差的現狀。在農村建設用地復墾后，部分復墾戶通過在城鎮(zhèn)購買住房改變了其生活環(huán)境，但部分沒有進城鎮(zhèn)的農戶需要政府進一步對其進行扶持，改善生活環(huán)境。

一是農村建設用地復墾與農民新村建設捆綁實施。農民新村在配套設施中有其優(yōu)越性，能在水、電、路、通訊等方面有所保障，能切實改善居住農戶的條件。鎮(zhèn)(街)政府在宣傳發(fā)動復墾工作的同時要進一步宣傳農民新村的優(yōu)越性，鼓勵有意愿復墾而又沒在城鎮(zhèn)購買房屋的農戶在農民新村居住。同時，要嚴格控制復墾農戶占用基本農田修建房屋，發(fā)現一起、制止一起，這樣能在推進復墾工作的同時同步推進新農村建設工作。

二是農村建設用地復墾工作與高山移民捆綁實施。高山移民政策是國家對農村發(fā)展的又一重大扶持政策，在進行高山移民項目包裝時，同步進行農村建設用地復墾項目包裝，使兩處資金能同時為當地農村發(fā)展服務。

3.5“三種形式”抓好土地后期利用復墾后的土地在利用中往往發(fā)揮不了他的最大效益，在土地利用方面可以實施3項措施確保土地利用。

一是強制種植。在復墾首次補償款發(fā)放前每戶扣除2 000 元用于作為復墾后土地利用信譽金，農戶要對復墾土地進行精耕細作，按照農作物基本種植技術要求規(guī)范耕地，不得低于當地種植水平，復墾項目順利通過市級驗收后，鎮(zhèn)(街)退還每戶2 000 元復墾土地利用信譽金。

二是流轉土地。復墾后的土地多為比較平整土地，而且很多地方整村復墾，復墾面積較寬，針對復墾面積寬的村組，可以通過土地流轉的形式促進土地利用，一些不愿耕種的復墾的農戶，村組可以流轉給有意愿種植的農戶進行種植，同時積極爭取種糧相關補貼，促進復墾后土地利用。

三是與土地整治項目相結合。在農村建設用地復墾項目開展后，對有條件的地區(qū)可以安排土地開發(fā)整理項目或高標準基本農田項目，使復墾后的土地與其他農村土地整治項目連接成片，促進建設用地復墾土地利用。

3.6“四條措施”用好村集體經濟組織農村建設用地復墾后，屬于村集體經濟組織的款項全部放在村集體賬戶中，通過幾年的建設用地復墾工作的開展，村集體經濟組織金額越來越多，在為促進農村發(fā)展上也起到了不可估量的作用，在村集體經濟組織的使用中明確規(guī)定“村財鄉(xiāng)管、報批使用”，但僅僅是“村財鄉(xiāng)管、報批使用”是不夠的，關鍵是村集體經濟要落在實處，用到點上，真正能服務于農村的發(fā)展。

一是實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導審批制。凡是要動用村集體經濟組織中的款項，各村要經過嚴格的審批，要通過駐村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導進行審批，逐級把關，分層負責。

二是實行村委監(jiān)督制。村集體經濟組織款項的使用要經過村委會的集體研究決定，避免形成一個人說了算，在報鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導進行審批時，必須要有經過村委會討論通過的會議記錄等相關資料。

三是充分征求村民意見。村集體經濟組織款項的使用多是用于農村基礎設施方面的工程建設，在工程建設前要充分征求當地村民意見，對村民認為無太大必要的工程不進行修建，對村民急切希望修建的工程并有利于改善農村生產、生活條件的工程，要收集齊村民意愿方面的相關資料。

四是工程接受村民監(jiān)督。工程的建設全過程要接受村民的監(jiān)督，工程完工后必須有工程所在地5%以上村民簽字認可，凡是無村民簽字認可的工程，村干部不得動用村集體經濟組織款項支付給工程施工方。

[1] 重慶市國土資源局.重慶市農村建設用地復墾項目管理規(guī)定(試行)[A].2009.

[2] 陳光銀.西南丘陵地區(qū)農村居民點復墾設計探討：以重慶市合川區(qū)為例[D].重慶：西南大學，2011.

[3] 焦為玲.農村居民點整理潛力研究：以棗陽市為例[D].武漢：華中農業(yè)大學，2009.

[4] 曾春新，耿彩英，吳濤.重慶市農村建設用地復墾實施中存在的問題及建議[J].中國農學通報，2013，29(11)：74-77.

[5] 方曉華.關于建設用地復墾工作的實踐和探討[J].科技信息，2011(7)：375.

[6] 劉云濤,田家華.農村土地復墾困境及解決路徑：以河南息縣為例[J].農村金融研究,2012(6)：54-57.

[7] 楊麗麗.農村土地復墾現狀及發(fā)展對策[J].現代商貿工業(yè),2011,23(5)：70-71.

[8] 張傳華，張廣納，鄧凌.農村建設用地復墾典型問題與對策研究：對重慶市縣級農村建設用地復墾的調查研究[J].改革與戰(zhàn)略，2012，28(12)：87-90，124.