現(xiàn)行消防體制改革的一些思考

■ 易佳炎

現(xiàn)行消防體制改革的一些思考

■ 易佳炎

長期以來，我國實(shí)行多種體制并存，公安消防部隊(duì)為主的消防體制，為國家消防安全工作做出了很大貢獻(xiàn)。但隨著社會政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種原有的消防體制已不能適應(yīng)依法治國、依法治火的形勢需要，在消防工作社會化的今天，消防體制的改革備受關(guān)注。

我國消防力量主要由公安消防部隊(duì)和地方政府專職消防隊(duì)、企業(yè)專兼職消防隊(duì)組成，公安消防部隊(duì)是主體力量。目前，公安消防部隊(duì)總員額達(dá)16萬余人，執(zhí)勤消防車輛2.7萬余輛；政府專職消防隊(duì)和企業(yè)專職消防隊(duì)近9千個，17萬余人，執(zhí)勤消防車1.6萬輛（不含城市混編消防隊(duì)車輛），消防文員3萬多人。公安消防部隊(duì)執(zhí)行解放軍的三大條令和兵役制度，納入武警序列，隊(duì)伍建設(shè)繼承了人民解放軍的優(yōu)良傳統(tǒng)，善于攻堅(jiān)，敢打硬仗。在“5·12”汶川大地震中，消防部隊(duì)以只占8%的救援力量，救出了占總數(shù)26%的人民群眾，其中在廢墟中搶救生還的1721人中，基本上由消防部隊(duì)救出。在消防監(jiān)督中，由于武警所具備的特殊體制和執(zhí)法剛性，能夠?qū)?zhí)法對象形成較大的執(zhí)法震撼力，因此在監(jiān)督火災(zāi)隱患中效率較高，近年在推動“防火墻”工程中功不可沒。

隨著我國消防職業(yè)化的不斷推進(jìn)，現(xiàn)行體制存在的管人與管事相分離的狀態(tài)已越來越不能適應(yīng)社會發(fā)展的需求，就我國目前的消防狀況來看，筆者談?wù)勔恍┳约旱目捶ā?/p>

1）消防工作社會化難以推動。我國消防法規(guī)定消防工作實(shí)行消防安全責(zé)任制，建立健全社會化的消防工作網(wǎng)絡(luò)。并明確指定國務(wù)院公安部門對全國的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施。從我國行政管理機(jī)構(gòu)的屬性來講，這種管理是覆蓋了整個行政管理范圍，無縫對接的。公安部至縣級人民政府的公安消防機(jī)構(gòu)屬于武警，同時(shí)在消防法中又規(guī)定了軍事設(shè)施的消防工作，礦井地下部分、核電廠、海上石油天然氣設(shè)施的消防工作，由其主管單位監(jiān)督管理。法律、行政法規(guī)對森林、草原的消防工作另有規(guī)定的，從其規(guī)定。此后，公安部又內(nèi)部紀(jì)要規(guī)定，鐵路、民航、交通系統(tǒng)的消防監(jiān)督工作由所在部門的公安消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。以上不難看出，一部大國的消防法，在消防監(jiān)督上留下了諸多的管轄“例外”，消防責(zé)任難以厘清。而在現(xiàn)實(shí)中，社會消防產(chǎn)品、人員職稱評定、咨詢評估機(jī)構(gòu)資質(zhì)的認(rèn)證權(quán)都在武警消防一家。特別是在滅火救援戰(zhàn)斗中，多種體制消防力量共同參與滅火，但待遇結(jié)果不盡相同。如天津“8·12”特大事故中犧牲80多名企業(yè)專職消防員，在最初竟未作為犧牲人員統(tǒng)計(jì)，令人痛心不已。群眾對此說：“消防工作社會的，消防責(zé)任個體的，消防監(jiān)督部門的，消防待遇軍隊(duì)的”。由此推動消防工作社會化也就是一件不容易的事了。

2）消防工作市場化難以形成。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，消防事業(yè)作為政府為主、各方參與的一項(xiàng)公益性工作，離不開市場化的配給和調(diào)劑。與市場經(jīng)濟(jì)的法制建設(shè)相比，人員經(jīng)費(fèi)、裝備建設(shè)的呼聲往往高于前者。吉林寶源豐一場火災(zāi)死100多人，事后處理數(shù)十人就無音信了。而一百年前，美國紐約三角內(nèi)衣廠火災(zāi)死百人后，美國各級政府相繼出臺30多個法律法規(guī)，規(guī)范工人的勞動條件和消防技術(shù)指標(biāo)，極大地防范了類似火災(zāi)發(fā)生，由此還誕生了“三八”國際婦女節(jié)。市場經(jīng)濟(jì)下的消防工作，是以“一主多元”形式呈現(xiàn)的。政府主導(dǎo)，社會各方積極參與，在法規(guī)、資金、監(jiān)督、宣教、履責(zé)上各盡其力，才能把消防工作做好。武警消防為主的監(jiān)督體制，不便于開展群防群治工作，不易于融入地方政府治安工作的統(tǒng)一管理格局。這幾年，地方政府投入消防資金也不少，隨著城市發(fā)展，高層建筑林立，全國城市進(jìn)口舉高車達(dá)2 000多臺，而一旦發(fā)生如“11·15”上海靜安區(qū)高層住宅火災(zāi)時(shí)，也不能充分發(fā)揮作用。說明在市場化的今天，一家難以包打天下。

3）消防人員職業(yè)化難以落實(shí)。消防工作是一項(xiàng)多學(xué)科的工作。對從事這項(xiàng)工作的人來講，科學(xué)精神和經(jīng)驗(yàn)的積累才能鑄就專業(yè)技能。武警序列的消防部隊(duì)，按照兵役制的規(guī)定，消防兵服役役期多是2年，剛學(xué)一點(diǎn)技術(shù)就面臨退伍。即使是士官和干部，在其經(jīng)驗(yàn)最豐富的年齡段，也面臨服役年限的上限，這樣極不利于骨干的保留，造成消防人才的流失。消防人員職業(yè)化是社會發(fā)展和火災(zāi)嚴(yán)峻形勢所決定的。我們到國外考察時(shí)看到，許多60歲以上的消防員還在崗位上，只要體能允許，年齡不是問題。由于我國目前的消防體制，我們在全民消防教育上沒有一個統(tǒng)一的機(jī)制，武警學(xué)院只培養(yǎng)武警消防人員，其它院校雖然近年增設(shè)了消防學(xué)系和實(shí)驗(yàn)室，但沒有一部統(tǒng)編教材。學(xué)校畢業(yè)的消防專業(yè)學(xué)生，由于在職稱評定、職務(wù)設(shè)計(jì)上沒有相應(yīng)的消防職業(yè)崗位，因此只能另謀出路。這些都阻礙了中國消防職業(yè)化的進(jìn)程。

4）單一的消防防擴(kuò)編難以達(dá)到資源的合理配置?！?·12”汶川地震后，國家投入數(shù)十億資金，并給武警消防增編，以加強(qiáng)我國消防救援力量。但我們看到各地仍喊人員不足，經(jīng)費(fèi)困難。改革初期，各省級消防機(jī)構(gòu)是處級（相對部隊(duì)為團(tuán)級），后轉(zhuǎn)入武警后成為總隊(duì)（師級），現(xiàn)在31個省市中，有的高配為副軍，還有不少正團(tuán)級支隊(duì)高配為副師。消防部隊(duì)為應(yīng)付高層和特殊火災(zāi)，裝備了大量的大型滅火設(shè)備，也建造了一些水上消防船艇，其中許多崗位都不是義務(wù)兵能操作的，因此需要大量的士官和軍官編制。而一旦成為熟練技術(shù)工作后，這部分人由于年齡增大又面臨轉(zhuǎn)業(yè)，因此只得再擴(kuò)編。消防部隊(duì)的經(jīng)費(fèi)，一是部隊(duì)人員經(jīng)費(fèi)，由中央財(cái)政保障。二是消防事業(yè)費(fèi)，主要是消防隊(duì)（站）建設(shè)，消防車輛和器材裝備購置，由地方政府負(fù)責(zé)。武警消防人員不斷增加，勢必增加中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。而這些增加的人員和裝備，大部分配備大中城市，資源的配置不盡合理。我國專業(yè)救援力量還有礦山救助、潛水打撈等國家隊(duì)，如果都要中央財(cái)政和編委給予擴(kuò)容，就會增加國家的負(fù)擔(dān)。歷史上宋朝冗兵冗官的教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)借鑒。

習(xí)近平總書記最近在國家安全工作座談會上明確要求：要加強(qiáng)交通運(yùn)輸、消防、危險(xiǎn)化學(xué)品等重點(diǎn)領(lǐng)域安全生產(chǎn)治理，遏制重特大事故的發(fā)生。為認(rèn)真落實(shí)總書記的重要指示，我們認(rèn)為當(dāng)前消防體制必須盡快改革?？上葘⒎阑鸨O(jiān)督回歸為在各級地方政府領(lǐng)導(dǎo)下公安序列，現(xiàn)役消防部隊(duì)在整合社會救援資源后逐漸過渡成為國家搶險(xiǎn)救助的職業(yè)化專門力量。當(dāng)前要在消防法制化建設(shè)，整合社會救援資源以及提高全民消防意識上多做工作。