王安石與農(nóng)田水利法

歷史上最早見于記載的專門性灌溉法始于西漢，左內(nèi)史倪寬“定水令以廣溉田”，召信臣在南陽大修水利，“為民作均水約束，刻石立于田畔，以防紛爭”的法規(guī)，東漢王景“遂銘石刻誓，令民知常禁”合理分配用水的法規(guī)等等，但是，這些法規(guī)的具體內(nèi)容已無法考證。唐代的農(nóng)田灌溉法集中體現(xiàn)在綜合性的水利大法《水部式》中，《水部式》也是現(xiàn)存最早的全國性綜合水利法規(guī)。而專門的農(nóng)田水利法始于宋代，為加強對水利資源的管制，宋代制定了各種水法，其中就包括農(nóng)田水利法。

農(nóng)田水利法是王安石變法中最能體現(xiàn)其“欲富天下則資之天地”思想的一項重要經(jīng)濟措施，也是中國古代第一部較為完整的、專門規(guī)定農(nóng)田水利的全國性行政法規(guī)，它的提出有著深刻的歷史背景。

積貧積弱 改革圖變

北宋是歷史上有名的經(jīng)濟繁榮但卻積貧積弱的王朝。北宋初年，為實現(xiàn)國家統(tǒng)一，鞏固中央集權(quán)，中央采取了一系列政治、軍事措施。對內(nèi)，實行“不抑兼并”“田制不立”的土地政策，導(dǎo)致土地兼并現(xiàn)象嚴(yán)重。因為豪強地主具有免稅免役的特權(quán)，使得大部分的稅賦落到平民身上，農(nóng)民和地主之間階級矛盾加深；對外，北宋面對北遼、西夏的邊境威脅采取了消極妥協(xié)的態(tài)度，每年以大量的“歲幣”敬奉求暫時的安穩(wěn)，這種消極的軍事政策加深了“積弱”的局面，致使北宋飽受嚴(yán)重的外敵憂患。在這種內(nèi)憂外患的局面下，北宋統(tǒng)治者為加強封建專制統(tǒng)治，采取了一系列政治軍事措施，滋生出龐大的官僚機構(gòu)和軍隊，出現(xiàn)了“冗費、冗兵、冗員”的現(xiàn)象。如宋英宗末年禁軍、廂軍約116.2萬人，而宋初全國禁軍和廂軍加起來不過22萬人；官僚人數(shù)也是直線上升，宋仁宗（1023—1063）時2萬人，嘉祐八年（1063年），據(jù)司馬光奏稱，已“十倍于國初之時”，可到宋英宗（1064—1067）末年，又增加到2.4萬人；從冗費來看，“治平二年（1065年），內(nèi)部收入一億一千六百十三萬余，支出一億兩千三十四萬余，非常支出一千一百五十二萬余，年赤字達到一千五百七十二萬余”?！叭摺爆F(xiàn)象耗費巨大，是宋朝財政危機、國庫入不敷出的重要原因。

在這樣的社會背景下，王安石向宋神宗提出了一系列的改革措施，意圖通過變法改變宋朝積貧積弱的局面，走上富民、富國、強兵之路。農(nóng)田水利法正是王安石新法中有關(guān)發(fā)展生產(chǎn)的重要經(jīng)濟措施，并取得了一定的經(jīng)濟效益和社會效益。

大刀闊斧 效益凸顯

熙寧二年（1069年）十一月，宋神宗正式頒布實行《農(nóng)田利害條約》（又稱《農(nóng)田水利約束》），這是一部大興農(nóng)田水利建設(shè)的行政法規(guī)，是中國古代第一部比較完整的農(nóng)田水利專法，對各地興修農(nóng)田水利的組織審批方式，經(jīng)費籌措，責(zé)任和權(quán)利分擔(dān)，建議人與執(zhí)行官吏的獎賞等，都有具體規(guī)定?！掇r(nóng)田利害條約》全文共分8條，1200余字，其內(nèi)容主要有以下幾個方面：

（1）確定興修水利、發(fā)展經(jīng)濟的思想?！叭摺爆F(xiàn)象導(dǎo)致了北宋財政入不敷出。王安石認(rèn)為如果只增加賦稅而不發(fā)展經(jīng)濟，是“闔門而與其子市”的方法，會激發(fā)更尖銳的社會矛盾。要從根本上解決財政問題，就要利用好自然資源、增加社會財富。受時代的限制，當(dāng)時人們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是開發(fā)自然資源的最主要形式。因此，開墾農(nóng)田、興修水利就成了王安石發(fā)展經(jīng)濟的重要措施，也是農(nóng)田水利法立法的思想所在。

（2）制定百姓、官員的獎懲制度。為了調(diào)動百姓和官員的積極性并確保農(nóng)田水利工程順利完成，農(nóng)田水利法制定了獎罰分明的制度。農(nóng)田水利法中規(guī)定，對于凡能提出有關(guān)土地耕種方法和興建、恢復(fù)和擴建農(nóng)田水利工程的人經(jīng)核實后授獎，官府給予獎勵或錄用；各縣官吏興修水利見成效者，按功勞大小升賞，臨時委派人員亦比照獎勵；對于故意阻撓工程修建、不按規(guī)定開修的，官吏要督促并罰款，罰款充當(dāng)工程費用。

（3）制定水利工程的審核、監(jiān)督制度。在調(diào)動人民積極性的同時，農(nóng)田水利法也規(guī)定了嚴(yán)格的審核制度。它規(guī)定：各縣應(yīng)上報境內(nèi)荒田頃畝，所在地點和開墾辦法；各縣要上報應(yīng)修浚的河流，應(yīng)興修或擴建的灌溉工程，并做出預(yù)算和施工安排；河流涉及幾個州縣的，各縣都要提出意見，報送主管官吏；各縣應(yīng)修的堤防，應(yīng)開挖的排水溝要提出計劃、預(yù)算和施工方法，報請上級復(fù)查，然后執(zhí)行；各州縣的報告，主管官吏要和各路提刑或運轉(zhuǎn)官吏協(xié)商，復(fù)查核實后，委派縣或州施工；關(guān)系幾個州的大工程，要經(jīng)中央批準(zhǔn)；工程太多的縣，縣官不勝任的要調(diào)動工作，事務(wù)太繁重的可增設(shè)輔助官吏；熙寧三年（1070年）八月，根據(jù)呂惠卿的建議，宋朝實行了差官察訪制。由此建立了從意見采納到工程施工的一套較為完整的審核監(jiān)督機制，確保工程完工質(zhì)量。

（4）規(guī)定人力、資金來源機制。為保證人力和資金的充沛，農(nóng)田水利法在實施中還規(guī)定了相應(yīng)的來源機制。人力來源主要有居民按照戶等出工、軍隊出工和募饑民興水利。其中，募饑民興水利的辦法既給災(zāi)民提供了就業(yè)機會，又保證了各地水利工程的興建。資金主要來源于政府提供和私人提供。農(nóng)田水利法規(guī)定，財力不足的，官府貸以青苗錢，即提供長期、低息貸款；私人墾田及興修水利，經(jīng)費過多時，可向政府貸款，州縣也可勸諭富家借貸；對捐款興修水利工程的個人，官府還會給予獎勵。

《農(nóng)田利害條約》在施行過程中又不斷完善。熙寧三年（1070年），宋神宗又頒布了《千倉渠水利奏立科條》，共11項，并以碑記形式完整地保存至今，是目前存世的最為完整的一項宋代農(nóng)田水利專法。熙寧四年（1071年）又補充規(guī)定，對興修農(nóng)田水利有功的官員，按灌溉的頃畝千頃以上、五百頃以上和百頃以上三等分別給予獎勵。

王安石曾在《上仁宗皇帝演事書》中提出了“因天下之力生天下之財”的思想，也正是在這一思想的指導(dǎo)下制定了《農(nóng)田利害條約》。新法推行后，在全國各地掀起了興修水利的高潮，旱地得到了灌溉，渠堰得到了修復(fù)，江河得到了治理，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施大為改善。在農(nóng)田水利法頒布的7年間，全國興修水利工程達10700多處，灌溉農(nóng)田達“三十六萬三千余頃”，收到很好的經(jīng)濟效益和社會效益。出現(xiàn)了“四方爭言農(nóng)田水利，古陂廢堰悉務(wù)興復(fù)”的水利建設(shè)高潮局面。熙寧七年（1074年），因守舊派反對，王安石罷相。一年后，宋神宗再次起用，旋又罷相，退居江寧。元祐元年（1086年），保守派得勢，新法皆廢，王安石郁然病逝于鐘山（今江蘇南京），贈太傅。紹圣元年（1094年），獲謚“文”，世稱王文公。

失敗落幕 影響深遠(yuǎn)

王安石變法以發(fā)展生產(chǎn)，富國強兵，挽救宋朝政治危機為目的，以“理財” “整軍”為中心，涉及政治、經(jīng)濟、軍事、社會、文化等方面，是中國古代史上繼商鞅變法之后又一次規(guī)模巨大的社會變革運動。首先，王安石提出農(nóng)田水利法，在于他深刻認(rèn)識到農(nóng)田水利于國于民的重要性，以及興修農(nóng)田水利才能長遠(yuǎn)地發(fā)展經(jīng)濟、國富民裕。其次，興修農(nóng)田水利是一項利國利民的長遠(yuǎn)事業(yè)，農(nóng)田水利法主張吸引社會資金，可以促進社會資源優(yōu)化配置，使得整個社會福利更大化。最后，在水利改革中，完整的制度體系有利于水資源的可持續(xù)發(fā)展，在創(chuàng)新的同時，還應(yīng)該建立對已有體制的有效評價機制，并不斷完善、及時更正才能彌補制度缺陷和避免制度變形。雖然農(nóng)田水利法制定了獎懲制度和審核制度并形成了制度體系，但其出現(xiàn)弊病也在于對制度缺陷沒有進行完善，對出現(xiàn)的問題沒有及時更正。

變法一定程度上改變了北宋積貧積弱的局面，但在推行變法過程中由于部分舉措的不合時宜和實際執(zhí)行中的不良運作，也造成了百姓利益受到不同程度的損害。雖然農(nóng)田水利法存在著官員邀功害民等弊病，但從其基本精神和取得的效果來看，其實施是成功的。近年來，我國面臨著水資源短缺、水旱災(zāi)害頻繁的問題，水資源的供需矛盾和農(nóng)田水利建設(shè)滯后制約著社會的進一步發(fā)展。回顧北宋王安石變法中農(nóng)田水利法所體現(xiàn)的基本精神和相應(yīng)措施對于當(dāng)前水利改革仍具有借鑒意義?！?/p>