基于基層預(yù)算管理問題的幾點建議

十八屆三中全會提出財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，建立現(xiàn)代財政制度。本文結(jié)合海南省各市縣預(yù)算管理現(xiàn)狀，分析其存在的問題，提出解決問題的建議。

一、市縣預(yù)算管理的基本情況

近年來，海南省各市縣主動推進預(yù)算管理改革。各市縣都編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，部分市縣編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，初步建立定位清晰、分工明確的政府預(yù)算體系。試編中期財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些對重大領(lǐng)域投入和重大改革性支出等進行預(yù)測，建立跨年度預(yù)算平衡機制。建立政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌機制。改進預(yù)算控制方式，發(fā)行政府債券彌補預(yù)算赤字，促進各市縣公益性事業(yè)發(fā)展。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制一般性支出。加大預(yù)算支出進度定期通報、約談力度，建立定期清理機制和預(yù)算執(zhí)行、存量資金與預(yù)算編制掛鉤機制，進一步細(xì)化政府預(yù)決算公開內(nèi)容。

二、市縣預(yù)算管理存在的問題

（一）公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)偏低。海南省各市縣公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，大部分市縣公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)明顯較低，與實際需求相差較大，導(dǎo)致各預(yù)算單位年初擠占項目支出預(yù)算或年中不斷申請追加。

（二）預(yù)算編制科學(xué)性不足?；窘ㄔO(shè)項目按照總投資規(guī)模納入同年度預(yù)算，而不是根據(jù)工程進度預(yù)計數(shù)編列，一定程度上導(dǎo)致資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模大。將已明確項目實施部門、實施內(nèi)容、資金規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施類項目納入政府預(yù)留，而部門預(yù)算基本僅安排一些工作經(jīng)費性質(zhì)的項目，未能全面反映部門預(yù)算收支總體情況。部分市縣按照民生支出、配套資金等大類設(shè)置支出項目，不細(xì)化到具體項目。

（三）預(yù)算執(zhí)行審批環(huán)節(jié)繁多。在資金分配方面，對已明確使用方向但未明確實施部門的預(yù)算項目，雖已經(jīng)人大批準(zhǔn)，但二次分配時部分市縣仍需按照審批額度權(quán)限，報送分管項目、財政的市（縣）領(lǐng)導(dǎo)、市（縣）長、市（縣）常務(wù)會議、市（縣）委常委會審批。項目預(yù)算調(diào)整方面，對于項目調(diào)整，部分市縣需要項目主管部門報市縣政府審批，審批流程較多。預(yù)算資金支付方面，項目資金已分配下達到部門，項目實施過程中需要支付資金的，仍需項目主管部門報送市縣領(lǐng)導(dǎo)審批后才能支出。

（四）預(yù)算資金使用效益不高。資金多頭下達、零敲碎打、平均用力、撒胡椒面等頑疾未解決，導(dǎo)致資金使用分散或重復(fù)，效益不明顯。因受各種因素影響，部分資金盤而不活，收回重新安排的資金因項目實施緩慢也無法支出，剛“喚醒”又“沉睡”下去。各市縣對企業(yè)、農(nóng)民合作組織和農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)扶持基本采用現(xiàn)金、物資等無償補助方式。

三、規(guī)范市縣預(yù)算管理的建議

（一）適當(dāng)提高公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，完善預(yù)算編制制度。各市縣要根據(jù)年初基本支出中的公用經(jīng)費、年初項目支出中的工作經(jīng)費以及年中追加的工作經(jīng)費，研究測算近3年預(yù)算部門公用經(jīng)費的實際需求，評估現(xiàn)有公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整完善公用經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)。厘清基本支出和項目支出的內(nèi)涵界限，進一步優(yōu)化基本支出和項目支出的保障結(jié)構(gòu)。

（二）科學(xué)編制預(yù)算收支，提高預(yù)算編制水平。科學(xué)測算預(yù)算收入水平，不得以預(yù)算支出需要反推預(yù)算收入，嚴(yán)禁人為提高預(yù)測的收入。預(yù)算編制要細(xì)化到具體項目，每個項目要詳細(xì)測算成本。前期工作未完成的項目當(dāng)年度僅安排前期工作經(jīng)費，跨年度項目按項目進度安排年度預(yù)算，嚴(yán)禁在項目建設(shè)期安排項目質(zhì)保金。對已明確實施部門的項目原則上要納入相應(yīng)部門預(yù)算，不得納入政府預(yù)留，以全面反映部門預(yù)算的總體收入情況。

（三）簡化預(yù)算執(zhí)行審批環(huán)節(jié)，提高預(yù)算執(zhí)行效率。簡化預(yù)算審批環(huán)節(jié)，縮短預(yù)算審批流程，減少預(yù)算審批時間。部門預(yù)算已明確到項目的，經(jīng)人大批準(zhǔn)即可執(zhí)行。上級帶帽下達的專項轉(zhuǎn)移支付，原則上由主管部門提出申請，財政部門審批即可使用資金。對同一部門原有項目之間的金額調(diào)整，原則上由項目主管部門提出申請，財政部門批準(zhǔn)。在資金撥付方面，項目預(yù)算指標(biāo)已下達到預(yù)算單位的，由預(yù)算單位直接報賬支出。

（四）加強預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政支出績效。各部門、各單位的預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按照人大批復(fù)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行。建立預(yù)算項目調(diào)整、追加考核機制，同一個年度內(nèi)同一部門調(diào)整、追加項目次數(shù)較多的，核減一定比例的下年度項目支出預(yù)算。市縣政府應(yīng)在編制下年度預(yù)算時或年初制定統(tǒng)籌資金使用計劃，指導(dǎo)部門安排項目，縱向?qū)⒅醒?、省、市縣三級財政安排的項目資金，橫向?qū)⑹锌h域內(nèi)有關(guān)專項資金，統(tǒng)籌安排、集中使用、統(tǒng)一管理，實現(xiàn)財政資金“一個漏斗向下”。對競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金，積極推進資金投入方式轉(zhuǎn)變，主要采取貼息、股權(quán)投資、風(fēng)險補償?shù)仁袌龌\作模式，減少無償補助，提高資金使用效益。（作者單位為海南省財政廳）