緬甸：臺(tái)當(dāng)局希望開拓的“處女地”

王敏

緬甸是東南亞地區(qū)重要國(guó)家，也是東盟組織的重要成員。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后，外界普遍認(rèn)為緬甸只是東南亞的一個(gè)小國(guó)。但實(shí)際上，緬甸國(guó)土面積達(dá)67.66萬平方公里，大約相當(dāng)于英法兩國(guó)本土面積的總和，為中南半島上面積最大的國(guó)家，也是東盟中國(guó)土面積僅次于印尼的第二大國(guó)家;總?cè)丝谶_(dá)5300萬，是中南半島上僅次于越南和泰國(guó)的第三人口大國(guó)。

作為全球經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的國(guó)家之一，緬甸長(zhǎng)期陷入內(nèi)戰(zhàn)及軍政府執(zhí)政后外部經(jīng)濟(jì)封鎖的泥沼，一度自外于全球經(jīng)濟(jì)體系。但自2010年推動(dòng)民主化改革以來，緬甸逐漸融入全球經(jīng)濟(jì)體系，經(jīng)濟(jì)快速成長(zhǎng)。緬甸經(jīng)濟(jì)的起飛也引起了臺(tái)灣當(dāng)局的高度關(guān)注。過去由于緬甸經(jīng)濟(jì)封閉，臺(tái)緬官方往來基本中斷，緬甸長(zhǎng)期以來沒有成為臺(tái)灣當(dāng)局推動(dòng)“南向政策”的鎖定目標(biāo)。但隨著近年來的逐漸開放，緬甸日益成為臺(tái)灣當(dāng)局推動(dòng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的重點(diǎn)目標(biāo)。蔡英文上臺(tái)后，將緬甸列為其“新南向政策”的新興市場(chǎng)，希望推動(dòng)臺(tái)商開拓這一投資的“處女地”，并借此深化臺(tái)緬實(shí)質(zhì)關(guān)系發(fā)展。

位于緬甸首都內(nèi)比都的和平塔。

未來緬甸將在蔡英文當(dāng)局“新南向政策”中扮演怎樣的角色？臺(tái)商在緬甸是否會(huì)掀起一波投資熱潮？臺(tái)緬實(shí)質(zhì)關(guān)系能否出現(xiàn)前所未有的突破？帶著這些問題，筆者先后前往緬甸仰光、曼德勒等地區(qū)，期望通過一些實(shí)地調(diào)研，“以管窺豹”，探析蔡英文當(dāng)局“新南向政策”在緬甸的可能發(fā)展走向。

民主化改革后臺(tái)緬關(guān)系日益熱絡(luò)

東南亞歷來是臺(tái)灣當(dāng)局拓展對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主要目標(biāo)，但在東南亞十國(guó)中，臺(tái)緬互動(dòng)極少，不僅雙邊缺乏經(jīng)貿(mào)往來，而且雙方公權(quán)力部門間的接觸也幾為空白，這與臺(tái)灣和新加坡等其他東南亞國(guó)家之間綿密的互動(dòng)往來形成鮮明對(duì)比。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，2000年臺(tái)緬雙方貿(mào)易總額僅為2.36億美元，占雙方外貿(mào)總額的比重微乎其微。2000年后受西方制裁等影響，臺(tái)緬貿(mào)易額進(jìn)一步萎縮至2006年的1.17億美元。從投資方面看，緬甸幾乎為臺(tái)商投資的“處女地”，據(jù)臺(tái)灣當(dāng)局統(tǒng)計(jì)，臺(tái)灣對(duì)緬甸投資額不到幾百萬美元。雖然有些臺(tái)商通過新加坡等第三地赴緬甸投資，但由于緬甸國(guó)內(nèi)政局動(dòng)蕩、投資環(huán)境較差等因素的影響，實(shí)際上赴緬甸投資的臺(tái)商規(guī)模很小。可以說，緬甸是東南亞少有的（其他為老撾、柬埔寨）與臺(tái)灣互動(dòng)極少的國(guó)家之一。

2010年緬甸軍政府宣布啟動(dòng)民主化改革，昂山素季等反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人開始活躍在緬甸政壇，緬甸受到西方國(guó)家的高度歡迎。西方國(guó)家紛紛解除對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)制裁，同時(shí)緬甸開始推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革，大力吸引外資，逐漸成長(zhǎng)為東南亞國(guó)家中亮眼的經(jīng)濟(jì)新星。緬甸打開關(guān)閉已久的“國(guó)門”引起當(dāng)時(shí)在臺(tái)灣執(zhí)政的馬英九當(dāng)局的高度關(guān)注，在其制定的最新“加強(qiáng)對(duì)東南亞地區(qū)經(jīng)貿(mào)工作綱領(lǐng)”中首次將緬甸列入其中。為了搶占新一波的市場(chǎng)紅利，許多臺(tái)商紛紛赴緬甸探路。由于在馬英九執(zhí)政時(shí)期兩岸關(guān)系處于和平發(fā)展的軌道，臺(tái)灣向緬甸伸出的“橄欖枝”也獲得緬甸的積極回應(yīng)。

2010年后，臺(tái)緬雙方關(guān)系迅速升溫，取得了過去幾十年所未曾有過的新進(jìn)展。相較于過去，其發(fā)展速度可謂一日千里。一方面，臺(tái)商對(duì)緬甸的投資開始迅猛增長(zhǎng)，部分年份增速超過100%以上，顯示越來越多的臺(tái)商將緬甸作為強(qiáng)力拓展的新興目標(biāo);另一方面，雙方貿(mào)易額也由2009年的1.37億美元增至2013年的2.82億美元，短短五年時(shí)間增幅高達(dá)106%。與此同時(shí)，臺(tái)緬之間的官方及半官方互動(dòng)明顯增多，臺(tái)灣當(dāng)局首次在仰光成立了駐緬代表處，臺(tái)緬在舉辦經(jīng)貿(mào)論壇、簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)議等方面也取得了歷史性的進(jìn)展。臺(tái)灣國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作協(xié)會(huì)與緬甸商工總會(huì)先后舉辦多次“臺(tái)緬經(jīng)濟(jì)聯(lián)席會(huì)議”，臺(tái)緬還簽訂了《臺(tái)緬資通訊合作備忘錄》等一系列經(jīng)貿(mào)協(xié)議。臺(tái)緬雙方互動(dòng)的增多也帶來了人員往來快速增長(zhǎng)，特別是赴緬旅游的臺(tái)灣民眾人數(shù)大幅增長(zhǎng)。此外，臺(tái)緬還以“國(guó)會(huì)”等平臺(tái)加強(qiáng)雙方互動(dòng)，雙方在教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的合作日益升溫。特別是昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟在2015年緬甸大選中取得壓倒性勝利后，臺(tái)灣當(dāng)局認(rèn)為加強(qiáng)對(duì)緬甸關(guān)系的“春天”已經(jīng)來臨。2016年蔡英文上臺(tái)后，民進(jìn)黨當(dāng)局評(píng)估認(rèn)為中國(guó)大陸對(duì)緬甸的影響力日益下滑，緬甸政府將擁抱歐美日等西方國(guó)家而疏離大陸，同時(shí)蔡英文與昂山素季均為女性領(lǐng)導(dǎo)人，雙方在領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)等方面有很多的共性，這將為臺(tái)緬關(guān)系深化發(fā)展提供歷史性的契機(jī)。鑒于此，蔡英文上臺(tái)后將緬甸列為“新南向政策”的重點(diǎn)目標(biāo)，希望利用臺(tái)灣優(yōu)勢(shì)的資金、技術(shù)等資源，推動(dòng)臺(tái)緬雙方各領(lǐng)域關(guān)系向縱深發(fā)展。

臺(tái)商在緬甸的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

隨著近年來緬甸步入政經(jīng)新局，臺(tái)緬之間過去幾無往來的局面開始打破，雙方經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)領(lǐng)域交流邁入新的發(fā)展階段，這對(duì)臺(tái)商及臺(tái)灣當(dāng)局可謂積極的信號(hào)。筆者在緬甸調(diào)研期間發(fā)現(xiàn)，過去幾乎進(jìn)入不了臺(tái)商視線的緬甸逐漸變得有吸引力了，臺(tái)商圈內(nèi)彌漫著“緬甸熱”的氛圍。對(duì)于不少臺(tái)商而言，緬甸近些年的開放宛如當(dāng)年的越南。

從發(fā)展機(jī)遇上，雖然過去臺(tái)商對(duì)緬甸投資額極少，但實(shí)際上仍有少量臺(tái)商不畏當(dāng)?shù)赝顿Y環(huán)境險(xiǎn)惡而在緬甸當(dāng)?shù)厣罡Ｓ捎诋?dāng)時(shí)緬甸被歐美國(guó)家強(qiáng)力制裁，在緬甸從事加工出口幾無空間，這些先去的臺(tái)商就只好著眼于緬甸較大的內(nèi)需市場(chǎng)，從事產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售。這些臺(tái)商中的先鋒部隊(duì)在緬甸投資經(jīng)營(yíng)雖然篳路藍(lán)縷，但也積累了較豐富的經(jīng)驗(yàn)。緬甸啟動(dòng)政經(jīng)改革后，隨著歐美國(guó)家制裁的消除，這些在緬甸深耕多年的臺(tái)商搶占了較好的發(fā)展契機(jī)。此后，受緬甸經(jīng)濟(jì)的開放的吸引，大量從事加工出口業(yè)的臺(tái)商也來到緬甸投資。根據(jù)筆者調(diào)研結(jié)果，目前緬甸整體營(yíng)商環(huán)境大致相當(dāng)于上世紀(jì)90年初的中國(guó)大陸，勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)成本很低，同時(shí)由于緬甸受佛教影響很深，民眾淳樸善良，治安良好，這對(duì)從事制造業(yè)臺(tái)商的吸引力日增。此外，隨著緬甸仰光等地土地投資的價(jià)值被逐步發(fā)掘，不少臺(tái)商前往緬甸投資寫字樓、工業(yè)園區(qū)或者炒地炒房，從而助推了臺(tái)商對(duì)緬甸服務(wù)業(yè)投資的快速增長(zhǎng)。

除發(fā)展機(jī)遇外，臺(tái)商對(duì)緬甸投資也面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。隨著歐美日等外資大量涌入緬甸，與臺(tái)資形成了較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，特別是陸資在緬甸深耕多年，擁有很強(qiáng)的影響力，臺(tái)資想擠入的難度很大。國(guó)際資金的大量涌入也助長(zhǎng)了仰光等地的資產(chǎn)價(jià)格，工業(yè)園區(qū)等土地價(jià)格飆升，客觀上增大了臺(tái)商的生產(chǎn)成本。此外，緬甸國(guó)內(nèi)落后的基礎(chǔ)設(shè)施、民眾“淡泊名利”的價(jià)值取向等也在相當(dāng)程度上影響了臺(tái)商的經(jīng)營(yíng)發(fā)展。加之昂山素季上臺(tái)后緬甸整體外交并未如西方國(guó)家預(yù)期的“倒向西方”，中緬之間仍保持著較為密切的關(guān)系，一個(gè)中國(guó)原則仍是緬甸新政府恪守的基本政策，這些都使得臺(tái)灣當(dāng)局期待的臺(tái)緬實(shí)質(zhì)關(guān)系大幅提升的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，從而也影響了臺(tái)商在當(dāng)?shù)亟?jīng)營(yíng)發(fā)展。

蔡當(dāng)局推動(dòng)“新南向政策”將更加柔性

面對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)政經(jīng)新局以及一個(gè)中國(guó)政策的制約，蔡英文當(dāng)局未來推動(dòng)“新南向政策”可能將更加柔性，將根據(jù)緬甸的實(shí)際發(fā)展情況因地制宜地采取一些政策舉措。

首先，蔡英文當(dāng)局將力推臺(tái)商赴緬投資。鑒于緬甸低廉的生產(chǎn)成本及日益改善的投資環(huán)境，蔡英文當(dāng)局將通過舉辦經(jīng)貿(mào)交流會(huì)議等形式推動(dòng)更多臺(tái)商赴緬甸投資，一方面是為了搶占緬甸開放的市場(chǎng)紅利，另一方面也是為了引導(dǎo)更多大陸臺(tái)商轉(zhuǎn)往緬甸投資，以降低臺(tái)灣對(duì)大陸的經(jīng)濟(jì)依賴。通過加強(qiáng)與緬甸的經(jīng)濟(jì)合作，蔡英文當(dāng)局還可適時(shí)以開放緬甸勞工來臺(tái)就業(yè)等為籌碼，吸引緬甸政府深化與臺(tái)灣的實(shí)質(zhì)關(guān)系，擴(kuò)大“以經(jīng)促政”效果。

其次，推動(dòng)簽訂雙邊投資保障等功能性經(jīng)貿(mào)協(xié)議將是未來蔡英文當(dāng)局的重中之重。與其他東南亞國(guó)家相比，臺(tái)緬經(jīng)濟(jì)聯(lián)系有限，且尚未簽訂投資保障、海關(guān)合作等一系列的功能性經(jīng)貿(mào)協(xié)議。未來，為鼓勵(lì)更多臺(tái)商赴緬投資以及強(qiáng)化雙邊經(jīng)濟(jì)合作，蔡英文當(dāng)局將復(fù)制過去與越南、菲律賓等國(guó)的經(jīng)濟(jì)合作模式，力推簽訂雙邊功能性經(jīng)貿(mào)協(xié)議，舉辦經(jīng)濟(jì)部門首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，甚至以在緬甸當(dāng)?shù)卦O(shè)立臺(tái)商工業(yè)園區(qū)等形式深化雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

再次，蔡英文當(dāng)局將憑借臺(tái)灣的醫(yī)療、教育等資源優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化對(duì)緬甸的民間工作。緬甸為全球經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)國(guó)家之一，在醫(yī)療、教育等方面亟需外界的支持。由于緬甸恪守一個(gè)中國(guó)原則，蔡英文當(dāng)局想在官方層面尋求突破難度極大。鑒于此，積極拓展民間“外交”、強(qiáng)化與緬甸民間領(lǐng)域交流合作勢(shì)必將成為蔡英文當(dāng)局強(qiáng)化與緬實(shí)質(zhì)關(guān)系、提升臺(tái)灣“國(guó)際能見度”的必由之路。同時(shí)，緬甸國(guó)內(nèi)擁有數(shù)量可觀的華人，這些華人多為過去國(guó)民黨軍人在解放戰(zhàn)爭(zhēng)期間敗退緬甸的后裔，素來與臺(tái)灣有較深的淵源。未來，蔡英文當(dāng)局勢(shì)必將借重緬甸華人等群體，利用“臺(tái)灣慈濟(jì)”等非政府組織加強(qiáng)在緬甸民間活動(dòng)，并在醫(yī)療、教育、文化等領(lǐng)域輸出所謂“軟實(shí)力”，以在緬甸民間侵蝕“一個(gè)中國(guó)”框架。

總之，從未來走向看，在緬甸啟動(dòng)新一波政經(jīng)改革及其低廉生產(chǎn)成本比較優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)下，臺(tái)商對(duì)緬甸投資仍有較大的增長(zhǎng)空間，臺(tái)緬在貿(mào)易、投資、人員往來等領(lǐng)域的交流合作也有望持續(xù)深化。但緬甸國(guó)內(nèi)政局變化及未來政策走向仍將是影響臺(tái)緬經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展的重要變量，特別是昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的全國(guó)民主聯(lián)盟的執(zhí)政狀況將直接影響臺(tái)商對(duì)緬甸的投資信心。展望未來，臺(tái)緬關(guān)系仍將在一個(gè)中國(guó)框架下運(yùn)行，其發(fā)展仍將決定于中緬關(guān)系及兩岸關(guān)系走向。蔡英文當(dāng)局試圖通過“新南向政策”突破一個(gè)中國(guó)政策框架幾無可能，但其通過各種柔性、隱性的方式強(qiáng)化臺(tái)緬實(shí)質(zhì)關(guān)系的舉措仍值得大陸高度關(guān)注。

（作者為中國(guó)社科院臺(tái)灣研究所助理研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）