聯(lián)合部隊(duì)能解決薩赫勒安全問(wèn)題嗎

孫紅

今年6月21日，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)第2359（2017）號(hào)決議，授權(quán)“薩赫勒五國(guó)集團(tuán)”在馬里及馬里邊境地區(qū)部署聯(lián)合部隊(duì)，以打擊日益猖獗的暴恐組織和販毒團(tuán)伙。8月15日，聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)維和事務(wù)的助理秘書長(zhǎng)韋恩在安理會(huì)通報(bào)薩赫勒五國(guó)集團(tuán)聯(lián)合部隊(duì)工作進(jìn)展時(shí)表示，組建部隊(duì)的關(guān)鍵步驟已經(jīng)完成。

組建聯(lián)合部隊(duì)是該地區(qū)國(guó)家聯(lián)合自強(qiáng)，為實(shí)現(xiàn)薩赫勒安全與穩(wěn)定而做出的又一嘗試。但囿于資金短缺、缺乏具體規(guī)劃，五國(guó)集團(tuán)聯(lián)合部隊(duì)的組建、部署以及推動(dòng)薩赫勒安全問(wèn)題的根本解決仍有漫漫長(zhǎng)路要走。

薩赫勒安全問(wèn)題由來(lái)已久

薩赫勒地區(qū)位于非洲北部撒哈拉沙漠和中部草原地區(qū)之間，東西綿延3800余公里，是從大西洋東岸伸延到紅海之濱，橫跨塞內(nèi)加爾、毛里塔尼亞、馬里、布基納法索、尼日爾、尼日利亞、乍得、蘇丹和厄立特里亞等國(guó)的半干旱地帶。薩赫勒地區(qū)是北非與撒哈拉以南非洲的自然地理、歷史、文化的分界線，也是全球政局頻繁動(dòng)蕩、宗教部族沖突多發(fā)、暴恐威脅和跨國(guó)犯罪最猖獗的地區(qū)之一。

近十年來(lái)，薩赫勒地區(qū)的安全局勢(shì)有逐步惡化趨勢(shì)，這與馬里圖阿雷格人的叛亂密不可分。圖阿雷格人是生活在馬里北部的游牧民族，歷史上長(zhǎng)期要求獨(dú)立，并與中央政府發(fā)生多次對(duì)抗。2012年初，以圖族為主的“阿扎瓦德民族解放運(yùn)動(dòng)”發(fā)動(dòng)武裝叛亂，在極端組織“伊斯蘭衛(wèi)士”的支持下攻城略地，很快占領(lǐng)北方大部分地區(qū)。2012年3月，馬里首都巴馬科發(fā)生軍事政變，部分軍人推翻政府，政局動(dòng)蕩不安。北方叛亂分子趁機(jī)南下，直逼首都。2013年1月，在法國(guó)和地區(qū)國(guó)家出兵干預(yù)下，馬里過(guò)渡政府才基本收復(fù)北方地區(qū)。雖然“阿扎瓦德民族解放運(yùn)動(dòng)”最終與政府達(dá)成妥協(xié)，并于2015年6月簽署和平和解協(xié)議，但“西非圣戰(zhàn)與統(tǒng)一組織”“伊斯蘭馬格里布基地組織”“穆拉比特”“馬西納解放陣線”等極端勢(shì)力利用馬里內(nèi)亂之際迅速崛起，不斷向馬里中部和南部蔓延，并利用邊境管控松散的漏洞，跨境至尼日爾、布基納法索等國(guó)家，屢屢炮制大案要案。2013年以來(lái)，馬里境內(nèi)發(fā)生的恐襲次數(shù)逐年上升，2016年達(dá)60余次，總計(jì)超過(guò)160次。此外，薩赫勒地區(qū)的武器、毒品走私等跨國(guó)犯罪組織也十分猖獗。毛里塔尼亞、馬里、尼日爾已經(jīng)成為美國(guó)的海洛因銷往歐洲、中東和東南亞市場(chǎng)的重要通道。

地區(qū)和國(guó)際反恐力量嚴(yán)重透支

2014年2月，毛里塔尼亞、馬里、尼日爾、布基納法索與乍得成立了薩赫勒五國(guó)集團(tuán)，旨在聯(lián)手應(yīng)對(duì)該地區(qū)的安全、發(fā)展挑戰(zhàn)。但這五國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，均是聯(lián)合國(guó)最不發(fā)達(dá)國(guó)家，尤其是尼日爾和布基納法索，人均國(guó)民生產(chǎn)總值不足2000美元。五國(guó)軍隊(duì)的兵力、武器裝備不足，情報(bào)搜集和作戰(zhàn)指揮能力薄弱，根本無(wú)法鏟除隱蔽性強(qiáng)、靈活機(jī)動(dòng)甚至裝備更加精良的恐怖勢(shì)力和販毒集團(tuán)。薩赫勒地區(qū)軍力最強(qiáng)的乍得一直是西方在該地區(qū)最依賴的反恐盟友，近年來(lái)連續(xù)向馬里、尼日爾、尼日利亞、喀麥隆派兵，多線作戰(zhàn)，獨(dú)自負(fù)擔(dān)的軍費(fèi)就超5億美元。而近年石油價(jià)格下跌重創(chuàng)乍得經(jīng)濟(jì)，2016年經(jīng)濟(jì)負(fù)增長(zhǎng)6.4%，政府財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，無(wú)力維持龐大的“海外軍團(tuán)”。乍得總統(tǒng)代比公開表示，乍得已經(jīng)是強(qiáng)弩之末，如西方國(guó)家再不增援，不排除今年底或明年初撤出在部分國(guó)家的乍得部隊(duì)。

而聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)則“愛(ài)莫能助”。2013年4月，聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)第2100（2013）號(hào)決議，決定設(shè)立聯(lián)合國(guó)馬里多層面綜合穩(wěn)定特派團(tuán)（“聯(lián)馬團(tuán)”），主要任務(wù)是監(jiān)督政府與武裝團(tuán)體執(zhí)行停火協(xié)議、和平和解協(xié)議、保護(hù)平民等，目前規(guī)模達(dá)1.5萬(wàn)人。然而受維和行動(dòng)中立性的限制，“聯(lián)馬團(tuán)”無(wú)法直接參與對(duì)恐怖分子的作戰(zhàn)行動(dòng)，其在北部城市加奧的營(yíng)地和人員還常成為恐怖分子襲擊的目標(biāo)，“聯(lián)馬團(tuán)”現(xiàn)已有108人死亡，被稱為“最致命的”維和行動(dòng)。

法國(guó)部隊(duì)也超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。2013年1月，應(yīng)馬里過(guò)渡政府請(qǐng)求，在與非盟協(xié)商后，法國(guó)派兵馳援巴馬科，發(fā)起代號(hào)為“藪貓行動(dòng)”的軍事行動(dòng)，成功從武裝分子手中奪回北部地區(qū)的控制權(quán)。2014年8月，“藪貓行動(dòng)”結(jié)束后，法國(guó)又發(fā)起“新月形沙丘行動(dòng)”，派兵約4000人，繼續(xù)與恐怖分子作戰(zhàn)。四年多來(lái)，法國(guó)為此付出了沉重代價(jià)，20名法國(guó)士兵犧牲，年軍事開支高達(dá)8000萬(wàn)歐元。在法國(guó)深陷經(jīng)濟(jì)、移民、恐襲困局的背景下，法國(guó)民眾也從一開始為法國(guó)馳援馬里的國(guó)際人道主義精神“點(diǎn)贊”轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)疑法國(guó)是否有必要為遙遠(yuǎn)的前殖民地國(guó)家支付如此昂貴的安全賬單。事實(shí)上，奧朗德執(zhí)政后期就已經(jīng)開始強(qiáng)調(diào)地區(qū)國(guó)家應(yīng)增強(qiáng)自主維安能力，意圖逐步撤出在薩赫勒地區(qū)的兵力部署。馬克龍上臺(tái)后，秉承了“責(zé)任共擔(dān)”這一原則，鼓勵(lì)地區(qū)國(guó)家加強(qiáng)聯(lián)合，并拉攏歐美“上船”。

聯(lián)合部隊(duì)組建幾經(jīng)周折

鑒于既有的安全機(jī)制無(wú)法滿足維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定與安全的需要，薩赫勒五國(guó)集團(tuán)萌生了組建新的聯(lián)合部隊(duì)的想法。這一設(shè)想最早于2015年11月的五國(guó)集團(tuán)峰會(huì)上提出來(lái)，但并沒(méi)有具體的設(shè)計(jì)。隨著地區(qū)安全形勢(shì)不斷惡化，五國(guó)集團(tuán)加快了組建聯(lián)合部隊(duì)的步伐。今年1月，馬里、尼日爾、布基納法索決定先在三國(guó)交界處的利普塔科—古爾馬地區(qū)籌建聯(lián)合安全部隊(duì)，打擊該地區(qū)的恐怖分子和犯罪團(tuán)伙。2月，五國(guó)集團(tuán)峰會(huì)正式?jīng)Q定成立5000人的地區(qū)聯(lián)合部隊(duì)，并于4月獲得非盟和平與安全理事會(huì)授權(quán)。聯(lián)合部隊(duì)的主要任務(wù)是打擊恐怖主義和毒品走私，協(xié)助恢復(fù)政府權(quán)威與難民返鄉(xiāng)，為人道主義救援行動(dòng)提供便利，協(xié)助貫徹執(zhí)行五國(guó)集團(tuán)地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等。部隊(duì)兵力、經(jīng)費(fèi)均由五個(gè)成員國(guó)平均攤派。

6月初，法國(guó)又將部署聯(lián)合部隊(duì)的決議草案提交聯(lián)合國(guó)安理會(huì)審議，希望獲得聯(lián)合國(guó)的正式授權(quán)，允許聯(lián)合部隊(duì)行動(dòng)時(shí)能“使用一切必要手段”，并要求聯(lián)合國(guó)提供一定支持。出乎法國(guó)意料的是，一向全力支持法國(guó)在薩赫勒地區(qū)反恐行動(dòng)的美國(guó)卻表示反對(duì)，理由有三：一是既然地區(qū)國(guó)家已經(jīng)同意部署，就沒(méi)有必要再獲得安理會(huì)的正式授權(quán)。二是該部隊(duì)的授權(quán)過(guò)于寬泛，不僅沒(méi)有明確說(shuō)明要打擊的對(duì)象包括哪些組織，而且“使用一切必要手段”很有可能導(dǎo)致過(guò)度使用武力。三是美國(guó)并不愿繼續(xù)為薩赫勒地區(qū)反恐行動(dòng)“買單”，這也是最重要的原因。聯(lián)合國(guó)維和預(yù)算高達(dá)79億美元，美國(guó)是維和經(jīng)費(fèi)的第一大貢獻(xiàn)國(guó)，占比28.5%。特朗普上臺(tái)后一直試圖削減聯(lián)合國(guó)維和經(jīng)費(fèi)，并對(duì)聯(lián)合國(guó)全球16個(gè)維和行動(dòng)任務(wù)的延期審議提出更嚴(yán)格要求，根本不希望再增加經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)。經(jīng)過(guò)美法雙方妥協(xié)后，6月21日聯(lián)合國(guó)安理會(huì)通過(guò)決議，“歡迎部署”薩赫勒五國(guó)集團(tuán)聯(lián)合部隊(duì)，確認(rèn)了五國(guó)集團(tuán)有責(zé)任提供經(jīng)費(fèi)、人員支持，鼓勵(lì)成員國(guó)和國(guó)際組織提供進(jìn)一步的支持。

軍事手段治標(biāo)不治本

據(jù)報(bào)道，聯(lián)合部隊(duì)總部設(shè)在馬里的塞瓦雷，在年底前將具備初步的行動(dòng)能力。但不得不說(shuō)這是一個(gè)過(guò)于樂(lè)觀的估計(jì)。聯(lián)合部隊(duì)是否能成功開展行動(dòng)，并最終實(shí)現(xiàn)薩赫勒地區(qū)的和平與安全面臨多重障礙。其一，聯(lián)合部隊(duì)啟動(dòng)預(yù)算資金約為4.23億歐元，目前僅有五國(guó)集團(tuán)各自捐助的1000萬(wàn)歐元、歐盟捐助的5000萬(wàn)歐元以及法國(guó)捐助的800萬(wàn)歐元（物資援助）。為爭(zhēng)取更多國(guó)家的支持，法、德成立“為了薩赫勒”聯(lián)盟，并將于今年9月召開捐助方會(huì)議，但在美國(guó)收緊錢袋、英國(guó)忙于“脫歐”的背景下，這一巨大的資金空缺能否填補(bǔ)令人擔(dān)憂。其二，聯(lián)合部隊(duì)的兵力組成、培訓(xùn)、武器配備、作戰(zhàn)支持、情報(bào)搜集，以及如何與聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)、法國(guó)軍隊(duì)協(xié)調(diào)等問(wèn)題都沒(méi)有具體的解決計(jì)劃。其三，恐怖主義只是薩赫勒地區(qū)動(dòng)蕩的表現(xiàn)而非根源。安全部隊(duì)與政府公職人員的腐敗導(dǎo)致國(guó)家權(quán)威的倒塌，教育、醫(yī)療、就業(yè)等基本公共服務(wù)的缺失等問(wèn)題更應(yīng)得到更多關(guān)注。單純的軍事手段只能是揚(yáng)湯止沸，并不足以實(shí)現(xiàn)薩赫勒地區(qū)長(zhǎng)久的和平與穩(wěn)定。

（作者為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院非洲研究所助理研究員）