李鐵：城市治理不能患“潔癖”

李鐵

現(xiàn)在很多城市管理的做法，有慣性思維，不計經(jīng)濟成本和社會成本追求“城市潔癖”，給城市發(fā)展帶來了嚴(yán)重危害

什么是生態(tài)宜居？長期以來大家都覺得這是一個視覺概念，有很大的空間，在大自然里生活就是生態(tài)宜居，其實這是錯誤的。世界自然基金會的主席——一個美國前著名房地產(chǎn)商提出的“生態(tài)宜居”是這樣的：在有限的空間內(nèi)實現(xiàn)資源的最佳配置。包括出門能步行、不開車，宜居宜業(yè)、高度集約的城市發(fā)展模式。

根據(jù)我個人的認(rèn)識，世界上最好的一些生態(tài)城市，包括巴黎、羅馬、紐約、巴塞羅那等等都是這樣的緊湊型城市。所以，城市的多元功能能不能滿足各種生活需求，能不能減少資源浪費，這是生態(tài)城市的核心問題。

生態(tài)城市標(biāo)準(zhǔn)是資源配置效率

如果我們看城市人口密度：東京621平方公里，人口895萬；首爾605平方公里，1014萬人口；人口密度上看，東京是1.4萬人/平方公里，首爾是1.6萬人/平方公里，紐約是2.7萬人/平方公里，巴黎是2.5萬人/平方公里，北京東城、西城是2萬人/平方公里，上海浦西3萬多人/平方公里，廣州和重慶中心城區(qū)也是同樣密度。從視覺看，類似的城市密度有壓抑感。但是如果讓你選擇一個城市去生活，大家肯定會選擇香港、上海這樣的城市，因為便利，發(fā)展水平高。雖然人口似乎是爆炸了，但全世界最發(fā)達的一些城市中心城區(qū)的人口密度基本都如此，說明這種城市的資源配置效率最高。

所以，在高速現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化進程中，怎么認(rèn)識生態(tài)城市？我個人認(rèn)為，要把緊湊型發(fā)展、高人口密度和資源配置好作為生態(tài)城市最重要的標(biāo)準(zhǔn)，而不是把視覺效果作為標(biāo)準(zhǔn)。我們常常對于生態(tài)城市有誤解，比如一提紐約就以為中央公園是最好的，其實不是，重點是資源配置效率。

我們可以找出中國的一些相反的案例。在民權(quán)縣，一個90萬人口的城市，修了近3000公頃的生態(tài)公園?？此仆?，但是加大了成本，加大了政府每年的財政支出和維護費用。在我們近些年的城市建設(shè)中，這種大廣場、大公園、寬闊的主干道、大院式房地產(chǎn)的模式已經(jīng)習(xí)以為常了。其實這種粗獷的發(fā)展模式形成固化的城市格局，嚴(yán)重制約了城市發(fā)展，使得城市越來越不方便。

比如說，這么寬的城市街道和大院對城市形成了切割，造成微循環(huán)交通系統(tǒng)的堵塞。著名經(jīng)濟學(xué)家周其仁曾經(jīng)做過統(tǒng)計，巴塞羅那每平方公里有103個路口，北京每平方公里只有14個，我們的路網(wǎng)密度太低了，所以導(dǎo)致北京交通嚴(yán)重堵塞，碳排放增加。

近些年我去全國的一些城市和地方政府官員進行交流的時候，發(fā)現(xiàn)他們有一個共性就是“城市潔癖”，把城市的視覺功能過度放大，不容忍任何有礙于視覺的污點出現(xiàn)。這種“城市潔癖”不僅出現(xiàn)在三四線城市，特大城市也有。

比如最近清理天際線，說城市建筑廣告會影響到天際線?？墒菑V告是建在城市建筑上面，影響天際線的應(yīng)該是樓而不是廣告。何況低樓層甚至平房的廣告怎么能夠影響到天際線？這種“城市潔癖”導(dǎo)致決策的時候包容度變得越來越差。比如采取運動的方式清理城市街區(qū)服務(wù)業(yè)開墻打洞的現(xiàn)象，不惜犧牲就業(yè)，不惜會影響到城市居民生活的方便，也不惜使得已經(jīng)十分活躍的城市服務(wù)經(jīng)濟得到扼殺。

我們回看全世界的城市以及歷史上的城市，它們不是要僅僅滿足所謂的視覺功能的，更要滿足在城市居住人口的多元化功能，例如就業(yè)是最主要的功能，還有消費的功能，當(dāng)然需要更多社會和政府提供的服務(wù)功能。

既然有這么多功能，就一定會出現(xiàn)所謂的個性化特征。我前些天在中國古村鎮(zhèn)大會上發(fā)言就講到，我們現(xiàn)在回不到過去，沒有辦法再形成有歷史的古村鎮(zhèn)了。我們到任何一個古村鎮(zhèn)上去參觀，有不同建筑規(guī)模的大宅子，有幾出幾進樓堂、院落、水面，可是現(xiàn)在不可能再有了。因為人均就三分地，新農(nóng)村建設(shè)全部都一樣的樓。房地產(chǎn)商開發(fā)過去的仿古街區(qū)和地產(chǎn)項目也是一個模式，哪里有個性??？可是我們都去過歐洲，對那里的歷史建筑群有深刻的印象，因為每一棟樓都有鮮明的個性特征。

不同的個人喜好在一個空間組合里形成一種特別有歷史價值的景觀。如果我們按照一個官員的標(biāo)準(zhǔn)去評價一個城市，按他的想法來理解這個城市，這個城市還有個性嗎？正是因為有不同的人、不同的喜好、不同的收入水平和不同的建筑形態(tài)選擇，才形成了城市的個性，這種個性是集合體。而如果按照某一特定標(biāo)準(zhǔn)去建設(shè)和管理城市，否認(rèn)了個性特點的存在，城市肯定是失敗的。

千村一面有土地制度的問題，千城一面就是管理體制的問題。在我們現(xiàn)行的管理體制中，官員一個號令就可以全城大動干戈，按照他的方式去塑造這種城市，這種城市是“生態(tài)”的嗎？我們過去經(jīng)歷了無數(shù)失敗的教訓(xùn)，比如大拆大遷，怎么造成的呢？就是按照某一個官員某段時間的想法和喜好，把過去所有的舊建筑變成新建筑，一個號令就全市執(zhí)行，使得城市都是一個模樣。

城市的功能不僅僅是視覺的，更要滿足城市里生活的各種需求。有點像家庭里的裝修，要不要解決吃飯的問題？要不要解決孩子生活的問題？衛(wèi)生間的設(shè)計？還要考慮成本，更要考慮夫妻之間認(rèn)知的不同和相互的包容?？墒俏覀儸F(xiàn)在很多城市管理的做法，有慣性思維，不計經(jīng)濟成本和社會成本追求“城市潔癖”，給城市發(fā)展帶來了嚴(yán)重危害。

外來人口提供的服務(wù)補齊城市短板

生態(tài)城市有它的發(fā)展規(guī)律和范例。中國在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中形成了自己的歷史，形成了一部分粗放模式的存在。但是無論城市發(fā)展成什么樣，市場經(jīng)濟會逐漸滲透到城市的每一個角落。

我們曾經(jīng)的大院式經(jīng)濟使得居民的生活非常不方便，如何來補齊的呢？是通過市場的自發(fā)效應(yīng)來補齊。舉例來說，北京的生活便利性和上海相比差很多。但是近些年北京的快遞業(yè)比上海發(fā)達很多，快遞的興起正是因為我們過去的城市規(guī)劃、城市發(fā)展模式過于粗放，使得市場通過互聯(lián)網(wǎng)快速地進入了城市的各個角落。市場通過新經(jīng)濟模式深入到每個家庭來解決城市出現(xiàn)的不方便問題。支付寶、微信、網(wǎng)購以及各種互聯(lián)網(wǎng)家政服務(wù)補齊了城市發(fā)展的短板，這和中國過去的城市發(fā)展誤區(qū)有直接的關(guān)系。

互聯(lián)網(wǎng)還讓城市形成了新的文化生態(tài)?，F(xiàn)代城市最大特點是人和人之間是陌生的，老死不相往來，不知道樓上樓下住的是誰。我們過去包括我自己曾經(jīng)經(jīng)常批判大廣場的模式，而現(xiàn)在我們看到了一種新的文化模式通過廣場舞、公園開展起來，變成了新的社會交流媒介。我認(rèn)為這就是“城市短板，市場補齊”。

所以，按照傳統(tǒng)的發(fā)展觀認(rèn)識城市的時候，我們可以無數(shù)次地批判。而同時市場也在自動地發(fā)揮作用，對城市景觀和城市的資源配置形成新的校正。我們過去必須把大部分時間放在出行上，為不方便而耗費了大量時間成本。現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟可以實現(xiàn)時間的置換，使得不出門就可以享受到各種服務(wù)，我們可以把節(jié)約的時間置換出來去從事更新潮流的消費活動。舉例來說，為什么互聯(lián)網(wǎng)從業(yè)人數(shù)方面，北京是上海的將近3倍，市值排名互聯(lián)網(wǎng)公司前10名中北京占了5個，上海占了1個。這說明在這種城市粗放型的發(fā)展模式中，不得不通過互聯(lián)網(wǎng)對城市的經(jīng)濟生態(tài)進行有效的補充。

共享經(jīng)濟也和城市的發(fā)展密切相關(guān)。過去有很多的政府思維模式遠遠滯后于市場運行方式。例如許多城市政府修建了共享自行車，但由于政府的思維模式，自行車停放地點固定，沒有解決最后一公里的問題，因此一直得不到廣泛推廣，花了很多錢、消耗了很多資源，但是與目標(biāo)相去甚遠?；ヂ?lián)網(wǎng)共享自行車興起以后，真正地實現(xiàn)了環(huán)保低碳出行，解決了最后一公里的問題，大大減小了公共交通壓力。共享出租車自動把黑車市場也擠掉了。這說明市場自動進入城市的服務(wù)領(lǐng)域改變了城市空間利用狀態(tài)，市場的方式也把過去政府不能提供的資源或者短板自動補齊，使這個城市變得越來越生態(tài)，越來越節(jié)省資源。

討論生態(tài)城市一定不能忽視政府和市場的關(guān)系。市場是通過新經(jīng)濟模式和人來補的短板，談到這里就不能不提城市面臨的人口問題。我們現(xiàn)在城市居民分成外來人口和戶籍居民，但實際上全中國經(jīng)濟發(fā)展水平最快的城市基本上都是移民城市，是外來人口占比最高的城市。北京有840萬外來人口，上海有900多萬外來人口，佛山戶籍人口和外來人口各占一半，深圳外來人口是本地人口的三倍，東莞比例是4∶1。

在北京，絕大多數(shù)方便我們生活的小店都是外來人口開的，比如理發(fā)店、飯店、百貨店、超市。外來人口是最有活力的人口，他們通過市場化的服務(wù)把城市短板給補齊了。所以，外來人口是城市生活中不可或缺的一部分。我前幾天在財經(jīng)年會上講過，沒有840萬外來人口，北京沒法生存。他們通過市場的方式進入到北京，既解決了他們自己就業(yè)的問題，也解決城市發(fā)展的短板和服務(wù)業(yè)嚴(yán)重短缺的問題。

城市的問題不能運動式地解決

要正確認(rèn)識城市短板和治理間的關(guān)系。北京發(fā)展了幾十年，由于外來人口進入，形成了個性化的經(jīng)營模式，這一定不是按照政府規(guī)劃進行的，是按照進入者自己的設(shè)計來打造的經(jīng)營場所，根據(jù)自己收入能力來建設(shè)經(jīng)營場所。因此門臉是個性化的，廣告牌是個性化的，內(nèi)部的裝飾也是個性化的。正是這種個性化的色彩使得我們的城市變得繁華了，變得生動和豐富了。然而這個個性化過程卻和一些城市管理者的“城市潔癖”觀發(fā)生了沖突。一些領(lǐng)導(dǎo)看著不好看，認(rèn)為影響城市的面貌和安全。北京之前開始治理開墻打洞，現(xiàn)在又拆廣告牌、疏解人口，其實都是在“城市潔癖”的主觀模式下出現(xiàn)的一種矛盾。

可是，這840萬外來人口，這些開墻打洞所清理的店鋪，這些廣告牌，他們是和北京人的生活連在一起的，我們的生活離不開這些具有豐富個性產(chǎn)品的服務(wù)空間。我舉一個例子，中低收入水平人群一定要選擇最適合他們的消費生存空間?？墒侨绻鱾€角落的蒼蠅館子、各種小店不存在了，這部分人怎么生活？我的單位在三里河的寫字樓里，后邊有一條街原來都是蒼蠅館子，在一次整治中全部拆掉了，員工沒有辦法出去吃飯了，只能吃食堂?？墒谴蠹叶贾?，食堂的飯菜管理好的還可以，如果管理差的很難入口。還有就是年復(fù)一年吃一種食堂的飯菜，肯定也會產(chǎn)生食欲疲勞。所以我們需要蒼蠅館子，需要街邊小店。可是往往我們在城市治理過程中，在一種主觀的愿望下，去進行清理。

城市治理往往直接涉及到兩類人口：一個是外來人口本身，一個是城市的絕大部分居民，包括中低收入人群。如果這種治理結(jié)果使得大部分城里人和外來人口感覺到自己的利益受到了影響，感覺到就業(yè)的前途被扼殺，感覺到城市的生活越來越不方便的時候，影響的是民心。所以政府如何在城市治理過程中處理和市場之間的關(guān)系，是擺在管理者面前的一個非常大的課題。

城市的某些問題確實存在，但是如何解決呢？它不應(yīng)該是通過一陣風(fēng)運動式的方式來解決，這樣只會喪失政府的公信力。而是要通過細致的服務(wù)去解決。例如能不能用補貼的方式解決共享自行車企業(yè)面臨的經(jīng)營壓力，畢竟是給城市提供了如此之多的利好。能不能通過PPP的方式購買公司的服務(wù)來解決自行車亂停放的問題？能不能把有安全隱患的門臉和違法建筑納入政府的日常管理范疇？對廣告牌的擺放在不涉及安全的大前提下能否以更寬容的姿態(tài)來面對？對于外來人口我們是否能夠采取更包容的方式來提供服務(wù)？

過去30年的城鎮(zhèn)化我們通過運動的方式大拆大遷，形成了千城一面的結(jié)果，也曾經(jīng)引發(fā)過無數(shù)社會矛盾。現(xiàn)在不能再通過運動的方式把市場對城市補齊的短板打掉。這對政府執(zhí)政能力和治理能力提出非常嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

通過市場補足短板一定會有利和弊，我們要看看利大于弊還是弊大于利？還要看哪些和老百姓的生活密切相關(guān)？哪些是和人民的利益最相關(guān)？要把最多的人民，包括城市戶籍居民和外來人口的“利”放在政府執(zhí)政的最前端，才有可能處理好在城市治理過程中發(fā)生的一系列矛盾。政府要做好耐心細致的服務(wù)，從“管理型政府”變成“服務(wù)和管理并存的政府”，只有這樣，才能有好的低碳生態(tài)和好的社會民心生態(tài)，這才是最重要的生態(tài)城市觀。

習(xí)近平總書記在十九大報告中講了，在中國特色社會主義新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。我剛才講的這些都是發(fā)展不平衡不充分的矛盾，我們需要外來人口跟我們共存，我們要增加包容性，對外來人口的包容性、對城市視覺的包容性、對城市問題的包容性。夫妻之間還會吵架呢，能隨便離婚嗎？城市有這么多的問題，就能把它清掉嗎？不可能的。這種包容性要滲透到政府治理的各個角落，要變革我們的執(zhí)政理念，要排除精英性的思維和主觀思維方式，這樣才能體現(xiàn)出生態(tài)宜居最重要的理念。

（作者為中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心理事長、首席經(jīng)濟學(xué)家，本文根據(jù)作者2017年12月12日在“2017未來城市峰會”上的發(fā)言整理，編輯：朱弢）