城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系研究
——以貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃為例

武娟妮*，孫寧，姚夢茵，盧靜

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系研究
——以貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃為例

武娟妮*，孫寧，姚夢茵，盧靜

（環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

環(huán)境空間管控和環(huán)境空間規(guī)劃是我國城市空間規(guī)劃體系中的短板，我國亟需建立起一套城市環(huán)境空間管控體系，來參與城市空間規(guī)劃體系的建立，進而徹底扭轉(zhuǎn)城市環(huán)境污染被動治理的尷尬局面。構(gòu)建覆蓋城市各領(lǐng)域的環(huán)境空間管控體系是城市環(huán)境總體規(guī)劃的主要任務(wù)。本文梳理了我國環(huán)境空間管控發(fā)展現(xiàn)狀和問題，從城市環(huán)境總體規(guī)劃的角度，在城市層面構(gòu)建了由環(huán)境功能區(qū)劃、以生態(tài)保護紅線為核心的嚴格管控區(qū)以及環(huán)境承載調(diào)控等手段組成的環(huán)境空間管控體系，并以貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃為案例，進行了環(huán)境空間管控體系的構(gòu)建。最后提出了實施城市環(huán)境總體規(guī)劃空間管控的政策建議，保障空間管控體系能夠落地和發(fā)揮作用。

環(huán)境總體規(guī)劃；環(huán)境空間管控；環(huán)境功能區(qū)劃；生態(tài)保護紅線；資源環(huán)境承載；貴陽

引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，越來越多的資源和人口向城市集聚，城市的規(guī)模不斷擴大。人口和經(jīng)濟要素的空間分布決定了污染物的空間分布，也決定了城市環(huán)境問題突出的空間特征，主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)連片開發(fā)蠶食生態(tài)空間、部分區(qū)域污染物排放超出環(huán)境承載力等區(qū)域性、格局性環(huán)境問題。然而長久以來，我國環(huán)境規(guī)劃滯后于城市化發(fā)展，缺乏對城市空間的管控手段，環(huán)境保護規(guī)劃與措施在空間上不落地，環(huán)境對城市發(fā)展的約束和引導不足[1]。自十八大提出生態(tài)文明建設(shè)以來，國家對環(huán)境空間管控，尤其是生態(tài)空間管控的重視程度逐漸提高，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”，并提出了劃定生態(tài)保護紅線。2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護制度，著力解決因無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)導致的優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題”以及“劃定并嚴守生態(tài)保護紅線”。其后印發(fā)的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃要》《全國生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要》等均進一步強調(diào)了空間規(guī)劃體系、國土空間開發(fā)保護制度、空間治理體系和生態(tài)保護紅線。環(huán)境空間管控和環(huán)境空間規(guī)劃仍然是城市空間規(guī)劃體系中的短板，我國亟需建立起一套城市環(huán)境空間管控體系，來參與城市空間規(guī)劃體系的建立，進而徹底扭轉(zhuǎn)城市環(huán)境污染被動治理的尷尬局面。

1 我國環(huán)境空間管控發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 現(xiàn)行空間規(guī)劃中的環(huán)境空間管控

我國現(xiàn)行的空間規(guī)劃體系以主體功能區(qū)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為主。主體功能區(qū)劃目前主要在全國和省級層面開展，根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，劃定“四區(qū)”（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)），確定不同區(qū)域的主體功能，從宏觀上引導分區(qū)的開發(fā)方向和強度，完善開發(fā)政策，形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局，自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等重點生態(tài)功能區(qū)劃入禁止開發(fā)區(qū)。城市總體規(guī)劃從城市建設(shè)的角度出發(fā)，規(guī)劃范圍主要為中心城區(qū)，通過劃定“四區(qū)七線”（“禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)、已經(jīng)建設(shè)區(qū)”和紅、綠、藍、紫、黑、橙、黃7種控制線），明確中心城區(qū)禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，具有重要生態(tài)和環(huán)境價值的空間劃入禁止建設(shè)區(qū)。土地利用總體規(guī)劃從節(jié)約和合理利用國土資源的角度出發(fā)，規(guī)劃范圍為整個市域，劃定“三界四區(qū)”（城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界、禁止建設(shè)用地邊界和允許建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、管制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)），同樣把具有重要生態(tài)和環(huán)境價值的空間劃入禁止建設(shè)區(qū)。以上規(guī)劃的出發(fā)點主要為區(qū)域開發(fā)建設(shè)和土地利用，非生態(tài)環(huán)境保護的視角，雖然對環(huán)境保護也有所考慮，但是份量較輕，保護的范圍不全面。此外，由于事權(quán)限制和規(guī)劃調(diào)整對象的局限，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃對非建設(shè)用地的空間管制作用非常有限，相關(guān)管控政策缺乏操作性[2]。主體功能區(qū)劃主要起引導作用，管控力度不強，列入禁止建設(shè)區(qū)的生態(tài)功能區(qū)類型較少。此外，大部分城市尚未開展主體功能區(qū)劃，省級甚至國家級的主體功能區(qū)劃在城市層面的作用有限。

1.2 環(huán)境空間管控的發(fā)展現(xiàn)狀

目前專門的環(huán)境空間管控仍以單要素專項環(huán)境功能區(qū)劃為主，如水環(huán)境功能區(qū)劃、大氣環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等，僅在該要素的范圍內(nèi)進行分區(qū)管控，對環(huán)境保護發(fā)揮了一定的作用，但是由于缺乏對生態(tài)環(huán)境、社會經(jīng)濟和人類健康等因素的綜合考慮，環(huán)境保護的統(tǒng)籌指導作用有限[3]。在這種背景下，開始了綜合性環(huán)境功能區(qū)劃的工作，基于區(qū)域的資源環(huán)境承載能力，分區(qū)制定生態(tài)環(huán)境保護目標和污染物總量控制、工業(yè)布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等環(huán)境管理要求。國家層面首先編制了《全國環(huán)境功能區(qū)劃綱要》，將全國分為自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能保育區(qū)、食物環(huán)境安全保障區(qū)、聚居環(huán)境維護區(qū)和資源開發(fā)環(huán)境引導區(qū)五大類，明確了分區(qū)環(huán)境功能目標和分區(qū)生態(tài)保護、環(huán)境準入、污染控制、環(huán)境監(jiān)管等環(huán)境管控要求[3]。環(huán)保部在2012年和2013年共選擇了13個?。▍^(qū)）①省級環(huán)境功能區(qū)劃試點：2012年為吉林、浙江和新疆；2013年為河北、黑龍江、河南、湖北、湖南、廣西、四川、青海、寧夏、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。開展省級層面的環(huán)境功能區(qū)劃試點工作，積累提煉出了大量基礎(chǔ)性做法和實踐經(jīng)驗[4]。在城市層面，貴陽、福州、廣州等城市通過城市環(huán)境總體規(guī)劃試點②國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2011〕42號）提出探索編制城市環(huán)境總體規(guī)劃。2012年環(huán)保部開展城市環(huán)境總體規(guī)劃試點，第一批試點城市為大連、鞍山、伊春、南京、泰州、嘉興、福州、宜昌、廣州、北海、成都、烏魯木齊；第二批試點城市為長治、本溪、鐵嶺、銅陵、煙臺、威海、?？凇⑷?、貴陽、石河子、沈陽經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、平潭綜合試驗區(qū)；第三批試點城市為青島、賀州、貴安新區(qū)和廈門。工作開展環(huán)境功能分區(qū)研究，新余、鄂州、梁子湖等城市通過編制生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃來開展，包頭、鄭州等城市開展了專門的城市綜合環(huán)境功能區(qū)劃研究[3]。環(huán)境功能區(qū)劃是對主體功能區(qū)劃的深化，對提升環(huán)境管理水平、實施精細化管理起到了積極的作用。另一項大力推動的環(huán)境空間管控手段是生態(tài)保護紅線，其最早在2005年廣東省頒布的《珠江三角洲環(huán)境保護規(guī)劃綱要（2004—2020年）》中被提出并得到應用[5]，2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》中首次正式提出“劃定生態(tài)保護紅線并實行永久保護”[6]。2012年，環(huán)保部通過城市環(huán)境總體規(guī)劃試點工作推動生態(tài)保護紅線的研究和劃定，使生態(tài)保護紅線技術(shù)和管理體系逐漸成形[7]。同時，江蘇、天津等省市也先后完成了生態(tài)保護紅線劃定[8]。生態(tài)保護紅線已成為國家生態(tài)文明建設(shè)的一項戰(zhàn)略性制度安排[9]，《全國生態(tài)保護“十三五”規(guī)劃綱要》已明確要求各省份完成生態(tài)保護紅線劃定，并勘界定標。

總體來說，目前主要的環(huán)境空間管控手段較為分散，且仍在試點或總結(jié)當中，各地結(jié)合地方實際開展了環(huán)境空間管理策略的探討研究，并取得一定的實踐經(jīng)驗，但目前構(gòu)建環(huán)境空間管控體系方面尚未形成統(tǒng)一的理論體系和操作模式[2]。其次，對城市而言，目前環(huán)境空間管控更注重城市生態(tài)環(huán)境底線資源的保護，如生態(tài)保護紅線的劃定和落地，對其他手段重視度不夠。生態(tài)保護紅線為城市范圍內(nèi)劃定的一部分嚴格保護的區(qū)域[10]，是城市范圍內(nèi)的一小部分，最嚴格的管控結(jié)果也僅為不開發(fā)不建設(shè)的“無人區(qū)”，而對該區(qū)域以外的區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護不能產(chǎn)生作用。即只能守住城市生態(tài)安全的底線，不能從源頭形成經(jīng)濟社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢，所以應多種管控手段并重，綜合利用和優(yōu)勢互補。

2 城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系構(gòu)建

城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市人民政府以當?shù)刈匀画h(huán)境、資源條件為基礎(chǔ)，以保障行政區(qū)域環(huán)境安全、維護生態(tài)系統(tǒng)健康為根本，通過統(tǒng)籌城市經(jīng)濟社會發(fā)展目標，合理開發(fā)利用土地資源，優(yōu)化城市經(jīng)濟社會發(fā)展空間布局，確保實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展所做出的戰(zhàn)略部署[7]。城市環(huán)境總體規(guī)劃的最大特征是空間規(guī)劃和統(tǒng)領(lǐng)性的總體規(guī)劃，構(gòu)建覆蓋城市各領(lǐng)域的環(huán)境空間管控體系是城市環(huán)境總體規(guī)劃的主要任務(wù)?？傮w思路上，城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系應覆蓋生態(tài)、水、大氣、土壤等環(huán)境要素，宏觀上起到對經(jīng)濟社會的引導作用，微觀上具備管控的有力抓手，形成一個有機的整體。綜合目前環(huán)境空間管控的進展，城市環(huán)境空間管控體系應由三種手段組成：城市環(huán)境功能區(qū)劃、嚴格管控區(qū)和環(huán)境承載動態(tài)調(diào)控，對城市空間進行全方位的定位、約束和引導，如圖1所示。

圖1 城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系

一是頂層的城市環(huán)境功能區(qū)劃，管控范圍為整個市域。城市的面積較廣，不同區(qū)域的生態(tài)環(huán)境條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平具有一定的差異性，生態(tài)環(huán)境問題的空間異質(zhì)性決定了要構(gòu)建差異化的環(huán)境管理機制，所以應首先在大尺度上，依據(jù)不同地區(qū)在環(huán)境結(jié)構(gòu)、環(huán)境狀態(tài)和環(huán)境服務(wù)功能的分異規(guī)律，劃分自然生態(tài)保留區(qū)、生態(tài)功能調(diào)節(jié)區(qū)、食品安全保障區(qū)、聚集發(fā)展維護區(qū)、資源開發(fā)引導區(qū)等類型區(qū)，分析確定不同區(qū)域的主體環(huán)境功能，并據(jù)此確定差異化的保護和修復的主導方向，執(zhí)行相應的環(huán)境管理要求，從戰(zhàn)略層面指導城市分區(qū)發(fā)展。

二是嚴格管控區(qū)，管控范圍不僅包括生態(tài)保護紅線，還應覆蓋水、大氣和土壤等環(huán)境要素。劃定生態(tài)保護紅線和水、大氣和土壤等環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)，將城市生態(tài)、水、大氣和土壤中的極重要區(qū)、極敏感區(qū)和極脆弱區(qū)進行嚴格保護。需勘界定標，出臺明確的管控措施。該區(qū)域的約束力最強，是環(huán)境空間管控最有力的抓手。此外，考慮到這種底線控制法將環(huán)境問題壓于一線，一旦突破底線將難以恢復和補救，應有一定的過渡地帶[11]，所以應在紅線區(qū)外劃定一定的黃線區(qū)，并制定相應的管控措施。

三是環(huán)境承載動態(tài)調(diào)控，管控范圍為超出環(huán)境容量承載能力的城市水體流域和大氣環(huán)境區(qū)域。該手段實現(xiàn)的基礎(chǔ)是對各環(huán)境單元的環(huán)境容量的識別，由于環(huán)境容量隨著自然條件的改變而改變，環(huán)境承載還隨著污染物排放量的增減而變化，所以該管控手段是動態(tài)的。根據(jù)水和大氣環(huán)境容量和承載狀態(tài)，實施動態(tài)調(diào)節(jié)性措施，嚴格限制環(huán)境容量超載區(qū)增加污染排放，引導工業(yè)企業(yè)向環(huán)境容量較大的區(qū)域轉(zhuǎn)移。該區(qū)域的約束力要弱于嚴格管控區(qū)，但是管控范圍可以涉及非嚴格管控區(qū)內(nèi)的區(qū)域，手段更靈活，是城市環(huán)境空間管控必不可少的組成部分。

3 貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系

3.1 貴陽市環(huán)境空間管控現(xiàn)狀

在第二批城市環(huán)境總體規(guī)劃試點城市中，貴陽市是西部生態(tài)脆弱城市的典型代表，喀斯特地貌極度發(fā)育，生態(tài)環(huán)境極其脆弱敏感。近年來貴陽市城市化進程較快，城市迅速擴展蠶食生態(tài)空間的現(xiàn)象突出，造成部分地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能退化明顯。污染物排放的空間不均衡性突出，部分水體的水環(huán)境容量和部分區(qū)域的大氣環(huán)境容量超載嚴重。在編制環(huán)境總體規(guī)劃之前，貴陽市僅開展了生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃和大氣環(huán)境功能區(qū)劃等專項環(huán)境功能區(qū)劃，覆蓋范圍不全面，且管控措施約束力較弱，對資源環(huán)境的空間布局缺乏有效綜合協(xié)調(diào)。隨著貴陽市開發(fā)的提速，對完善和系統(tǒng)化的城市環(huán)境空間管控的需求越來越迫切。下面以貴陽市為案例，結(jié)合貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃，分別從城市環(huán)境空間管控體系的三個方面進行構(gòu)建。

3.2 貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控體系的構(gòu)建

3.2.1 環(huán)境功能區(qū)劃

貴陽市的環(huán)境功能區(qū)劃以自然生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局為基礎(chǔ)，銜接了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，以行政單元，劃分生態(tài)保育區(qū)、環(huán)境風險防范區(qū)和環(huán)境質(zhì)量維護區(qū)。北部的開陽縣和息烽縣為生態(tài)屏障保育與環(huán)境風險防范區(qū)，環(huán)境功能為保障區(qū)域生態(tài)安全、維護水源涵養(yǎng)、調(diào)節(jié)區(qū)域氣候、維持生物多樣性等，盡量減少社會經(jīng)濟發(fā)展對自然生態(tài)環(huán)境的大規(guī)模擾動和破壞，盡量維護和提升生態(tài)功能價值。該區(qū)域的環(huán)境管理政策為生態(tài)保護優(yōu)先，強化生態(tài)紅線管控和生態(tài)修復，保障長江支流烏江的流域生態(tài)安全，重點開展增強生態(tài)涵養(yǎng)和生態(tài)保護功能的建設(shè)項目。西部的清鎮(zhèn)市和修文縣為環(huán)境安全保障區(qū)，環(huán)境功能為維護區(qū)域水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性保護等，防治沙漠化、土壤侵蝕、石漠化、土壤鹽漬化等生態(tài)風險，平衡經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)環(huán)境保護之間的關(guān)系。該區(qū)域的環(huán)境管理政策為保護與發(fā)展并重，強化生態(tài)修復和水體保護，引導農(nóng)業(yè)、工業(yè)和旅游業(yè)合理布局和生態(tài)化、綠色化發(fā)展。南部的六區(qū)為城市環(huán)境維護區(qū)，環(huán)境功能是為社會發(fā)展、經(jīng)濟建設(shè)、科研教育、旅游度假和文化精神生活等提供承載、容納、欣賞、休閑的環(huán)境空間，提供水源供給和廢棄物處理，調(diào)節(jié)局部氣候，維持生物多樣性。該區(qū)域的環(huán)境管理政策為優(yōu)化發(fā)展，強化資源節(jié)約和環(huán)境質(zhì)量改善，控制人口總量，嚴格管控工業(yè)污染和機動車污染，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，各區(qū)域分別制定了與政策相適應的環(huán)境目標和指標。

3.2.2 生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)

貴陽市生態(tài)保護紅線劃定以《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》為依據(jù)，包括貴陽市法定生態(tài)環(huán)境保護區(qū)（自然保護區(qū)，風景名勝區(qū)，森林公園，飲用水水源一、二級保護區(qū)，濕地保護區(qū)，林業(yè)生態(tài)紅線等），生態(tài)評價得出的生態(tài)環(huán)境極重要區(qū)、極敏感區(qū)和極脆弱區(qū)等區(qū)域。在生態(tài)保護紅線內(nèi)，根據(jù)紅線類型實施分類管控措施，嚴禁實施對主導功能產(chǎn)生破壞和重要影響的建設(shè)行為，嚴格控制對次要生態(tài)功能產(chǎn)生影響和破壞的建設(shè)行為。貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃中劃定了生態(tài)保護黃線，作為生態(tài)保護紅線的緩沖，同時提出了相應的管控措施。

貴陽市的環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)主要為水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)和大氣環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)。水環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)根據(jù)管控的嚴格程度不同分為兩級：一級紅線區(qū)主要包括飲用水源一級保護區(qū)和源頭水水體及上游最小水文控制區(qū)，二級紅線區(qū)包括飲用水源二級保護區(qū)、環(huán)境功能類別為Ⅱ類的水體和濕地保護區(qū)。水環(huán)境質(zhì)量紅線內(nèi)實施分級管控措施，一級紅線區(qū)內(nèi)嚴禁開展與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)活動，二級紅線區(qū)內(nèi)可以存在一定程度的開發(fā)建設(shè)活動，但嚴禁向水體排放污染物。大氣環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)的出發(fā)點是保障公眾健康，基于貴陽市的人口分布以及氣象流場特征，納入城市人口聚集區(qū)和環(huán)境空氣質(zhì)量一類功能區(qū)、城市主導上風向地區(qū)和大氣環(huán)流通道以及大氣污染物自凈擴散能力差的地區(qū)。大氣環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)嚴禁使用高污染燃料，嚴禁新（改、擴）建高污染項目，并加強對現(xiàn)有污染源的總量管控和達標排放監(jiān)管。水和大氣環(huán)境質(zhì)量管控區(qū)也都劃定了黃線區(qū)作為緩沖。

3.2.3 環(huán)境承載動態(tài)調(diào)控

大氣污染物承載方面，通過對10區(qū)（市）縣的污染物（SO2、NOx、PM10）承載率進行評估，發(fā)現(xiàn)部分區(qū)域尤其是主城區(qū)已嚴重超載。對此，貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃提出了控制新建廢氣排放項目、對現(xiàn)有大氣排放項目應實行更加嚴格的大氣污染物排放總量控制、加大污染防治水平低下企業(yè)的清理整頓和關(guān)停淘汰力度等措施，引導大氣污染項目退出大氣環(huán)境容量超載區(qū)，向富余區(qū)轉(zhuǎn)移。在水污染物承載方面，通過對貴陽市29個水環(huán)境控制單元的污染物（COD和NH3-N）承載率進行評估，發(fā)現(xiàn)部分控制單元容量嚴重超載，部分為一般超載。貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃對嚴重超載區(qū)提出了調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，關(guān)停規(guī)模小、產(chǎn)值小、排污大的企業(yè)，嚴禁新建、改建、擴建增加水污染物排放的項目等措施，對一般超載區(qū)提出了優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，限制新建水污染物排放項目等措施，引導水污染項目退出水環(huán)境容量超載區(qū)，向富余區(qū)轉(zhuǎn)移。

4 落實城市環(huán)境總體規(guī)劃空間管控的保障措施

上述城市環(huán)境空間管控體系構(gòu)建目前仍以理論構(gòu)想為主，需配套相應的保障措施，才能使管控措施真正落實，起到相應的約束和引導作用。

4.1 推進環(huán)境空間管控體系與相關(guān)規(guī)劃的“多規(guī)融合”

相比于城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的空間管控，環(huán)境總體規(guī)劃的空間管控起步較晚，缺乏法律依據(jù)的支撐。為了增強環(huán)境空間管控的約束力，應推進環(huán)境總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃在空間管控體系上的融合。環(huán)境總體規(guī)劃的生態(tài)保護紅線與城規(guī)的“四區(qū)七線”、土規(guī)“三界四區(qū)”、城市基本生態(tài)控制線等銜接，城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃在規(guī)劃城市空間布局時充分考慮環(huán)境質(zhì)量管控區(qū)的管控要求。此外，環(huán)境功能分區(qū)應與城市分區(qū)功能、土地利用功能分區(qū)進行銜接[1]。

4.2 環(huán)境功能區(qū)劃的保障措施

為了推進環(huán)境功能區(qū)的差異化發(fā)展，應建立基于環(huán)境功能區(qū)劃的差異化的領(lǐng)導干部環(huán)境保護績效考核，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》明確提出以市縣級行政區(qū)為單元，實施差異化績效考核[12]。以貴陽市為例，北部生態(tài)屏障保育與環(huán)境風險防范區(qū)應將森林覆蓋面積、生態(tài)建設(shè)成效、土壤環(huán)境質(zhì)量改善、水環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)評制度執(zhí)行情況納入環(huán)境保護績效考核重點內(nèi)容；西部環(huán)境安全保障區(qū)應將水體保護、生態(tài)建設(shè)成效、工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)面源污染以及城鎮(zhèn)生活污染治理納入環(huán)境保護績效考核重點內(nèi)容；南部城市環(huán)境維護區(qū)應將水環(huán)境改善、大氣環(huán)境質(zhì)量改善納入環(huán)境保護績效考核重點內(nèi)容。

4.3 生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線的保障措施

制定生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線區(qū)的保護目標與管理要求、生態(tài)補償辦法、環(huán)境準入準則、監(jiān)督考核辦法、違法處理辦法以及相應的責任機構(gòu)，建立紅線范圍內(nèi)關(guān)閉搬遷改造清單和工作計劃。成立由市長負責、相關(guān)部門為成員的生態(tài)保護紅線綜合聯(lián)席管理機構(gòu)，將生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線納入城市主要規(guī)劃以及各部門的監(jiān)督管理范圍之內(nèi)。制定實施考核管理辦法，對區(qū)縣人民政府保護生態(tài)保護紅線和環(huán)境質(zhì)量紅線的成效開展績效考核。重點考核生態(tài)保護紅線區(qū)和環(huán)境質(zhì)量管控紅線區(qū)的面積變化、生態(tài)保護紅線區(qū)內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)變化、水、大氣、土壤紅線區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量變化，以及管理政策落實情況等。

4.4 環(huán)境承載調(diào)控的保障措施

建立環(huán)境承載能力的監(jiān)測、評估、調(diào)度、預警等全過程制度。開展生態(tài)環(huán)境承載力預測預警評估，以流域區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況及其變化、損害健康的重點污染源和污染物排放情況為基礎(chǔ)構(gòu)建監(jiān)測預警機制，對環(huán)境容量超載區(qū)域及時“亮紅燈”和“亮黃燈”，及時調(diào)整產(chǎn)業(yè)準入政策和審批政策等。以環(huán)境容量及污染物排放總量控制倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，引導城市建設(shè)和重大產(chǎn)業(yè)布局向環(huán)境容量較大的區(qū)域發(fā)展。

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Research of Urban Environmental Spatial Management System of Urban Environmental Master Plan—Taking Guiyang Urban Environmental Master Plan as an Example

WU Juanni*, SUN Ning, YAO Mengyin, LU Jing
( Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing 100012 )

Environmental spatial management and environmental spatial plan are weak points of the urban spatial plan system in China. The environmental spatial management system should be built up to complete the urban spatial plan system, and to convert the situation that environmental pollution control plays a passive role. Building environmental spatial management system covering all areas of the city is the main task of urban environmental master plan. Progress of urban environmental spatial management is reviewed in this paper, and the problems are analyzed. Based on the current progress, an environmental spatial management system of the city is built up in the view of environmental master plan, which including environmental function zoning, urban environmental restrict zone centered by ecological red line, and environmental bearing regulation, and Guiyang city is taken as a case study. In the last, suggestions are proposed to promote the implementation of the environmental spatial management system of the city.

urban environmental master plan; environmental spatial management; environmental function zoning; ecological red line; environmental bearing capacity; Guiyang

X321

1674-6252（2017）06-0084-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.06.084

貴陽市政府支持的“貴陽城市環(huán)境總體規(guī)劃”。

*責任作者： 武娟妮（1984—），女，碩士，工程師，主要從事環(huán)境規(guī)劃與管理研究，E-mail：wujn@caep.org.cn。