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    城市房屋拆遷中問責(zé)制度研究
    ——以治庸問責(zé)角度分析

    2017-12-26 16:51:12李銀鳳
    環(huán)球市場信息導(dǎo)報 2017年18期
    關(guān)鍵詞:拆遷人問責(zé)制問責(zé)

    李銀鳳

    城市房屋拆遷中問責(zé)制度研究
    ——以治庸問責(zé)角度分析

    李銀鳳

    城市房屋拆遷是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要環(huán)節(jié),經(jīng)歷半個世紀(jì)的風(fēng)雨洗禮,有發(fā)展也有立法體系不完善、管理滯后以及執(zhí)法不規(guī)范等問題。其中,問責(zé)文化的缺失、問責(zé)法律規(guī)范的缺陷以及監(jiān)督制度不完善導(dǎo)致城市房屋拆遷在實踐中問題重重。我們應(yīng)當(dāng)從增強社會法律責(zé)任意識,擴(kuò)大問責(zé)主客體范圍、追究責(zé)任要到位以及建立治庸問責(zé)制度的長效機制幾個方面構(gòu)建城市房屋拆遷的問責(zé)制度,以期規(guī)范城市房屋拆遷中各種行為,而促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

    我國城市房屋拆遷面臨的主要問題

    我國城市房屋拆遷的含義。城市房屋拆遷,是指引國家建設(shè)、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護(hù)等公益性目的的需要,根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國家專項工程的遷建計劃以及當(dāng)?shù)卣挠玫匚募刹疬w人依法對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除,并對被拆除房屋的所有者、使用者予以遷移安置,并對被拆除房屋的所有人也予以經(jīng)濟(jì)補償?shù)囊幌盗谢顒樱ㄊ氛#T从诔鞘谢\動和城市改造的我國城市房屋拆遷,自20世紀(jì)50年代開始,隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,至今已有了大幅度的變化,取得較大成就,但也面臨很多問題。

    1.城市房屋拆遷立法體系方面,城市房屋拆遷立法體系不完善,使得我國房屋拆遷立法問題日漸突顯,一是拆遷項目的性質(zhì)依舊混亂,表現(xiàn)為公益性拆遷和私益性拆遷并未完全區(qū)分開來,大量的地方政府以及開發(fā)商以“公共利益”作為幌子而為私人營利行為;而房屋拆遷法律關(guān)系也逐漸變?yōu)楣交旌系姆申P(guān)系,房屋拆遷的過程也變?yōu)檎㈤_發(fā)商以及拆遷戶三方的逐利過程。二是拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明,實際補償價格過低。綜合考察法律法規(guī),一方面拆遷補償未見其明確的補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),另一方面即便有了標(biāo)準(zhǔn)落實也不盡人意,政府依舊利用行政權(quán)扮演“商人”的角色,使得補償價格嚴(yán)重偏低,損害被拆遷人的利益。三是強制拆遷行為具體操作程序缺乏立法規(guī)范,立法上的不規(guī)范便會導(dǎo)致執(zhí)法無所依,賦予地方政府過大的自由裁量權(quán)。政府急功近利,利用行政權(quán)打壓被拆遷人以達(dá)到快速拆遷的目的,致使被拆遷人利益被損。

    2.城市房屋拆遷管理過程方面,城市房屋拆遷管理過程的不規(guī)范也是導(dǎo)致拆遷出現(xiàn)問題的重要原因。一方面國有土地上的房屋拆遷,從理論上講,基于公共利益而拆遷的政府征收行為,由此對被拆遷人的補償責(zé)任也完全在政府?;诜枪怖婺康牡慕ㄔO(shè)拆遷,外在表現(xiàn)為拆遷人與被拆遷人之間的合同行為,即拆遷人與被拆遷人在基于合意基礎(chǔ)上的不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)移,而政府在其中的角色只是對拆遷過程進(jìn)行監(jiān)督管理,從而“維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項目順利進(jìn)行”。而現(xiàn)實中,政府在拆遷管理過程中,一是違法發(fā)放拆遷許可證,具體表現(xiàn)在申報資料不全的違法發(fā)證、主體資格不符的違法發(fā)證以及申請內(nèi)容不實的錯誤發(fā)證形式;二是地方政府任意指定規(guī)范性文件,這些文件與法律法規(guī)抵觸,嚴(yán)重?fù)p害被拆遷者的合法權(quán)益;三是裁決不公,程序的不公正和補償金額偏低以及政府為謀利的自我保護(hù)都造成裁決不公。

    3.城市房屋拆遷執(zhí)法方面,城市房屋拆遷執(zhí)法過程中的違法行為使得政府公信力喪失。大多數(shù)基于拆遷政府同時以土地使用權(quán)受讓人和裁決者的身份出現(xiàn),使得矛盾激烈。而拆遷理論的混亂導(dǎo)致拆遷立法、政策制定的混亂,表現(xiàn)為對拆遷行為行政性的絕對化,以行政強權(quán)推動拆遷,損害被拆遷人的財產(chǎn)權(quán)益。(劉曉娜)這種違法表現(xiàn)為,一是拆遷主體不合法,在被拆遷人有意見時又以主管部門的權(quán)威進(jìn)行壓制。二是拆遷程序不合法,濫用拆遷行政許可權(quán),拆遷補償安置標(biāo)準(zhǔn)混亂,拆遷裁決程序不公正公開,部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高,暴力執(zhí)法。三是強制拆遷過程中被拆遷人的權(quán)利保護(hù)不足,尤為對人權(quán)的保護(hù)不夠。四是濫用國家征收制度,打著公共利益的幌子為自己謀利,使被拆遷人遭受經(jīng)濟(jì)損失,引發(fā)社會矛盾,同時嚴(yán)重?fù)p害政府形象。濫用房屋拆遷權(quán)力,私法私權(quán)觀念地缺乏使得國家權(quán)力與公民個人權(quán)利在房屋拆遷關(guān)系中產(chǎn)生嚴(yán)重沖突(裴培)。

    我國城市房屋拆遷問責(zé)制度的缺陷及原因

    我國問責(zé)文化的缺失。問責(zé)雖是一種非正式的約束,我國問責(zé)文化的缺失一定程度上制約著法律法規(guī)發(fā)揮作用。這種文化的缺失主要基于以下三個原因:其一,政府及其官員責(zé)任意識淡薄。一方面,我國的政府部門及其官員“權(quán)力本位”思想嚴(yán)重,“責(zé)本位”意識淡薄,沒有承擔(dān)責(zé)任的心理。另一方面政府部門官員承擔(dān)責(zé)任片面,他們排除人民群眾只對其上級負(fù)責(zé),故才會大范圍的發(fā)生政府部門工作人員“勇于”暴力拆遷的情況。其二,公眾的政治參與意識淡薄。公眾沒有濃厚的民主意識,缺乏政治責(zé)任感,對政府及公職人員的不當(dāng)或違法行為表現(xiàn)出政治淡漠感,參與問責(zé)政府及其官員的民眾能力相對較低。在現(xiàn)實政治生活中的主要表現(xiàn)為“事不關(guān)己高高掛起”,而且我國問責(zé)多是行政系統(tǒng)內(nèi)部問責(zé),問責(zé)的主體主要是上級行政機關(guān)和上級領(lǐng)導(dǎo),在很多情況下,其他權(quán)力機關(guān)保持沉默,公民參與問責(zé)很少。其三,我國的“官本位”觀念根深蒂固。刑不上大夫,禮不下庶人。官本位的思想壓制下,人們沒有意識去反抗或者大多數(shù)民眾不愿選擇對抗公權(quán)力,對官員問責(zé)。

    我國問責(zé)制度存在法律缺陷。西方發(fā)達(dá)國家很重視問責(zé)制度,在他們看來,一旦發(fā)生責(zé)任事故,應(yīng)及時追究有關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任,給予相應(yīng)紀(jì)律處分或罷免有關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù),情節(jié)嚴(yán)重的則追究有關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任,并賠付相關(guān)費用(梁衛(wèi)軍)。在我國問責(zé)制度主要集中在行政問責(zé)上,我國的問責(zé)制度發(fā)展還不完善。這種問責(zé)制度的缺陷主要表現(xiàn)在以下三個方面:

    問責(zé)規(guī)范等級低。我國的行政問責(zé)規(guī)范大部分是地方性法規(guī)規(guī)章,而全國性法律卻是鮮見;問責(zé)制度并未法律化,自2003年開始問責(zé)風(fēng)暴,風(fēng)暴的成效卻不明顯,問責(zé)適用的法規(guī)、條例為數(shù)不少,但大多散見于各種政策文件中,而并非法律。故而將問責(zé)制度法律化是非常有必要的。2011年4月武漢推行的“治庸問責(zé)”制度,致力于建立長期有效機制,我們期待其成果;問責(zé)的范圍缺乏法律依據(jù),一方面實踐中政府問責(zé)范圍過于狹窄,地方政府關(guān)于各自的問責(zé)的范圍規(guī)定不盡相同,大體上包括重大決策失誤、不嚴(yán)格依法行政、違反法定程序、執(zhí)行不力、監(jiān)督不力、行政不作為,以及在商務(wù)活動中損害政府形象或造成重大經(jīng)濟(jì)損失等,有的地方也將效能低下、治政不嚴(yán)作為問責(zé)范圍(周方)。而實踐中只是大多集中于經(jīng)濟(jì)方面的安全責(zé)任事故。另一方面,基于何種事實問責(zé)處罰缺乏法律依據(jù),只是在事故后官員引咎辭職,這種僅具有事后懲罰性質(zhì)的問責(zé)難以起指引和預(yù)防作用。

    城市房屋拆遷監(jiān)督管理體制不完善。城市房屋拆遷過程中,監(jiān)督管理體制不完善主要表現(xiàn)在:其一,政府的行為缺乏有力的監(jiān)督。公權(quán)力必須要制約,沒有制約就必然滋生腐敗,行政權(quán)需要制約和限制。行政權(quán)貫穿于城市房屋拆遷的全過程,地方政府所承擔(dān)的社會發(fā)展責(zé)任及自身的利益需求,使得行政權(quán)在城市房屋拆遷中時有越位。例如拆遷補償費用的確切落實問題便極為需要對政府行為的監(jiān)督。其二,缺乏各系統(tǒng)的合力監(jiān)督。我國現(xiàn)在是有多元的監(jiān)督主體,以及多元的監(jiān)督方式,但是各個部門單位聯(lián)合起來有機地協(xié)調(diào)監(jiān)管卻是缺失。行政問責(zé)制與城市房屋拆遷監(jiān)督管理機制銜接后,缺乏核心監(jiān)督主體,導(dǎo)致監(jiān)督合力弱、監(jiān)督效能低下。其三,監(jiān)管不規(guī)范。一方面沒有將基于公共利益而進(jìn)行的拆遷和商用拆遷完全區(qū)分開來,一方面限制群眾的知情權(quán)與訴求,公民參與嚴(yán)重缺失,問責(zé)主體單一,損害被拆遷人的利益,使得監(jiān)督的主體狹窄,達(dá)不到實質(zhì)上的公平正義。其四,政府官員職責(zé)劃分不清晰,一方面我國官員官本位思想嚴(yán)重,責(zé)任意識不強,另一方面責(zé)任劃分不明是的具體事故責(zé)任無法對位找到源頭,出現(xiàn)集體承擔(dān)責(zé)任了事或者直接領(lǐng)導(dǎo)主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)了事,或者誰也不承擔(dān)責(zé)任的情況。

    我國城市房屋拆遷中治庸問責(zé)制度的構(gòu)建

    增強社會整體的法律責(zé)任意識。完善問責(zé)制還要培養(yǎng)社會各方的道德自覺感,培養(yǎng)官員為人民服務(wù)的責(zé)任心和義務(wù)感。如現(xiàn)在一些官員的引咎辭職,大多數(shù)只是逃脫更嚴(yán)厲責(zé)任的方式,很少是官員自身真正悔過,更少見到公開場所向公眾道歉的,所以要加強思想中的法律責(zé)任教育。

    文化是人類行為的指向,因此增強社會整體的法律、責(zé)任意識至關(guān)重要。這種意識的增強主要有以下幾個方面:其一,增強政府工作人員的法律責(zé)任意識,以物權(quán)建立城市房屋拆遷的理論基礎(chǔ),使得政府工作人員的法律素質(zhì)提高,責(zé)任意識增強。其二,增強廣大民眾的民主感以及政治參與度。這樣民眾才會去爭取自己的知情權(quán)以及保障自己的訴求,達(dá)到監(jiān)督限制行政權(quán)的目的。其三,培養(yǎng)社會整體的責(zé)任意識文化,使法律無限崇高的思想深入人心。達(dá)到人們自覺杜絕錯誤發(fā)生,自覺承擔(dān)責(zé)任的目的,擯棄“官本位”思想。

    問責(zé)主、客體的擴(kuò)大。問責(zé)主體的擴(kuò)大表現(xiàn)在對民眾知情權(quán)以及訴求和民眾私權(quán)的保障上。城市房屋的強制拆遷某方面來講是對公民私權(quán)的一種破壞,進(jìn)而政府需要對公民有足夠的尊重和補償。保障公民的知情權(quán)以及私權(quán)保護(hù)理念的加強是對行政權(quán)異化以及擴(kuò)大化的制約。

    對于客體的擴(kuò)大,主要表現(xiàn)在以下兩個方面:一方面,問責(zé)領(lǐng)域的擴(kuò)大。目前我國主要是行政問責(zé),即就行政官員,或者政府官員的行政行為責(zé)任的追究。但是就實踐我們可以發(fā)現(xiàn),立法、執(zhí)法和司法以及監(jiān)督的過程中都需要問責(zé)的存在。立法機關(guān)對于法律的出臺需要經(jīng)過科學(xué)調(diào)研以及嚴(yán)格的審查才可通過,因立法機關(guān)的失誤或者過錯造成所謂的“惡法”,給人民帶來損失,人民群眾自然有權(quán)力對其進(jìn)行問責(zé),要求其承擔(dān)責(zé)任。司法過程中,因司法工作人員的過錯導(dǎo)致當(dāng)事人受損,自然也要承擔(dān)責(zé)任。執(zhí)法過程中,執(zhí)法工作人員暴力執(zhí)法、利用不正當(dāng)手段等方式執(zhí)法導(dǎo)致人們權(quán)利受損,自然要受到制裁。另一方面,問責(zé)范圍可縱向拉長。問責(zé)不應(yīng)僅僅停留在執(zhí)行階段,要縱向向決策階段、監(jiān)督階段延伸。如決策機關(guān)的過錯導(dǎo)致民眾合法權(quán)益的損害,例如決策失誤、用人失察等等,則應(yīng)當(dāng)追求其責(zé)任。房屋拆遷監(jiān)督過程中,監(jiān)督機關(guān)監(jiān)督政府的行為是否合法,但如果為監(jiān)督者自身過錯,例如腐敗的滋生,則監(jiān)督環(huán)節(jié)的監(jiān)督者也要受到人民群眾的問責(zé)。

    追究責(zé)任要到位?!皩賳T問責(zé)的具體處罰責(zé)任可分為四種:第一種是法律責(zé)任,作為最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式,是指官員的行為已經(jīng)觸犯了行使法律的懲罰;第二種是行政責(zé)任,是指官員的行為雖然還沒有觸犯刑法,但違反了有關(guān)行政法,而要承擔(dān)的相應(yīng)行政責(zé)任;第三種是政治責(zé)任,是指官員雖然沒有違法,但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定,要受到黨紀(jì)處分,甚至被罷免職務(wù);最后一種是倫理責(zé)任,是指官員雖然不是前三種情況,但由于其屬下工作不力或者工作錯誤,公眾不滿意,基于道義,主動辭去職務(wù),即引咎辭職。筆者認(rèn)為,可以加入適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰,對于官員的過錯造成的損失予以彌補,這樣既不用國家處處埋單,又可以一定程度上補償利益受損害人的損失。但近年來,引咎辭職多次被使用,導(dǎo)致官員的政治法律責(zé)任沒有得到應(yīng)有的落實,有的官員的刑事責(zé)任也可脫逃,因此有必要在法律制度上對其進(jìn)行規(guī)制。

    此外,近年來出現(xiàn)問責(zé)并未終結(jié)仕途的情況。成都唐福珍自焚事件曾引起全國關(guān)注,事后,負(fù)責(zé)強拆的金牛區(qū)城管局局長鐘昌林受到“停職檢查”的處理,但很快就官復(fù)原職,其仕途并未受到影響。這種事情的發(fā)生嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力以及法律的威嚴(yán),應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲打壓杜絕。

    建立治庸問責(zé)的長效機制。治庸問責(zé)工作應(yīng)當(dāng)深入推進(jìn),解決問題,務(wù)求實效。一是確保十大突出問題整改承諾兌現(xiàn),絕不能打折扣,未兌現(xiàn)承諾者,堅決問責(zé);二是建立健全責(zé)任體系,每個部門、每個公務(wù)員該做什么、怎么做、做不好會承擔(dān)什么后果,都有清清楚楚的責(zé)任制;三是年內(nèi)完成服務(wù)業(yè)和建設(shè)工程項目領(lǐng)域的審批流程優(yōu)化再造;四是落實問責(zé)工作責(zé)任制,督促各區(qū)、各部門負(fù)責(zé)人對本單位應(yīng)當(dāng)問責(zé)的情形嚴(yán)肅問責(zé);五是各區(qū)、各部門要主動解決人民群眾反映強烈的突出問題,堅持治庸問責(zé)“問題導(dǎo)向”;六是治庸問責(zé)透明公開,充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督作用,讓各項工作在陽光下運行,接受公眾監(jiān)督。

    治庸問責(zé)應(yīng)痛下決心,把整肅吏治的關(guān)口從昏官、貪官前移到了庸官的環(huán)節(jié),大刀闊斧“治庸”,強調(diào)官員權(quán)力與責(zé)任的對等。對于治庸問責(zé)的長效性,劉建平教授表示,“除了以往自上而下的政府內(nèi)部監(jiān)督管理外,讓管理服務(wù)對象監(jiān)督管理者,讓權(quán)力行使在陽光下,才能從根本上實現(xiàn)‘治庸’、‘治懶’。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任吳丕認(rèn)為,除形成長效機制外,還應(yīng)讓群眾、媒體獲得足夠監(jiān)督權(quán)。還有專家(潘慧琳、郭樂)建議,將體制外的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)舉報與體制內(nèi)的官員考核結(jié)合。

    (作者單位:鄭州工程技術(shù)學(xué)院)

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