精準(zhǔn)扶貧背景下山西省農(nóng)村危房改造問題研究

王 寧

精準(zhǔn)扶貧背景下山西省農(nóng)村危房改造問題研究

王 寧

精準(zhǔn)扶貧的方針順應(yīng)了時(shí)代的發(fā)展，在縮小貧富差距、維護(hù)社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定和建立和諧社會(huì)等方面有著舉足輕重的作用，農(nóng)村危房改造政策是其中一項(xiàng)重要的組成部分，是黨中央、國務(wù)院高度重視解決困難群眾住房安全問題的重大舉措，惠及了農(nóng)村相當(dāng)一部分的貧困農(nóng)戶。在政策的號(hào)召下，山西省已然做出了卓越的成績，但在實(shí)際落實(shí)政策的過程中，仍存在著財(cái)政投入力度小、資金補(bǔ)貼滯后、資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)合理性差以及工程建設(shè)監(jiān)管難度大等問題，因此需要通過加大財(cái)政補(bǔ)貼力度、改變資金補(bǔ)貼方式、建立科學(xué)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及加大監(jiān)管體系等各項(xiàng)措施來解決政策落實(shí)過程中實(shí)際存在的問題。

2015年6月習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研時(shí)，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”，精準(zhǔn)扶貧內(nèi)容中的“三保障”即為保障扶貧對象義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。住房保障是社會(huì)保障體系中的一項(xiàng)基本政策，其中農(nóng)村危房建設(shè)更是廣大貧困農(nóng)戶長期以來最強(qiáng)烈的要求。然而，由于現(xiàn)行政策的不完善，實(shí)際操作過程中的隨意性以及管理不規(guī)范，政策解讀宣傳不到位等實(shí)際問題，造成農(nóng)村危房建設(shè)進(jìn)展緩慢，實(shí)際結(jié)果并未達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，甚至有部分地區(qū)存在政策流于形式的不良趨勢，故應(yīng)對其實(shí)施過程中存在的問題進(jìn)行研究分析，以期完善該項(xiàng)政策，做到真正惠及廣大農(nóng)村貧困居民。

相關(guān)概念

精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧是指精準(zhǔn)扶貧政策和措施要針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，通過對扶貧對象的精準(zhǔn)識(shí)別、幫扶和管理的方式，消除致貧的各種因素，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的脫貧目標(biāo)。精準(zhǔn)扶貧工作的主要內(nèi)容為“五個(gè)一批”，分別是：發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會(huì)保障兜底一批。通過這些工作，達(dá)到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)。其中，住房保障就是其具體工作之一。

農(nóng)村危房改造。農(nóng)村危房改造政策是住房保障工程中的一項(xiàng)具體政策，是政府對農(nóng)村建檔立卡貧困戶中，住房問題較為嚴(yán)重的群體實(shí)施危房改造，以保障其基本的住房需求的一項(xiàng)精準(zhǔn)扶貧政策。其具體形式包括：新建住房、修繕住房、置換住房。

山西省農(nóng)村危房改造現(xiàn)狀

補(bǔ)助對象。農(nóng)村危房改造政府補(bǔ)助對象為農(nóng)村居住在危房中的建檔立卡貧困戶，主要包括：居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。

危房改造標(biāo)準(zhǔn)是指“依據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則(試行)》鑒定屬于整棟危房(D級(jí))或局部危險(xiǎn)(C級(jí))的房屋。屬整棟危房(D級(jí))的應(yīng)拆除重建，屬局部危險(xiǎn)(C級(jí))的應(yīng)修繕加固”。

據(jù)山西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局官方數(shù)據(jù)發(fā)布，2011～2015年，山西省投入農(nóng)村危房改造資金47億元，完成農(nóng)村危房改造任務(wù)45.5萬戶。截止2016年8月中央財(cái)政預(yù)算安排的農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金266.9億元已全部下達(dá)完畢，用于支持各地完成314萬戶貧困農(nóng)戶危房改造任務(wù)。

資助程序。通過個(gè)人申請、評(píng)議公示、審查公示、核準(zhǔn)上報(bào)等具體的工作程序，確定了改造對象，由城建局派專家下鄉(xiāng)調(diào)研，定戶實(shí)地考查，制定危改方案，由個(gè)人依據(jù)方案開始動(dòng)工(補(bǔ))修建，完工后，專家下鄉(xiāng)驗(yàn)收合格，下發(fā)救助資金，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為每戶平均補(bǔ)助14000元，建筑節(jié)能示范戶，國家另外每戶補(bǔ)助2500元。

資助方式。新建住房：對于建檔立卡貧困戶中沒有住房或者其住房已完全不能居住的，可采取新建的方式解決。補(bǔ)助資金的發(fā)放模式為“先建后補(bǔ)”，即原則上先由農(nóng)戶墊付，竣工驗(yàn)收后由縣級(jí)財(cái)政撥付給各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)將資金發(fā)放到農(nóng)戶。

修繕住房：對于建檔立卡貧困戶中原住房被認(rèn)定為嚴(yán)重破損的危房，可采取修繕原住房的方式解決。

置換住房：對于建檔立卡貧困戶中沒有住房且實(shí)在無力新建住房的可在本村置換解決。即通過維修現(xiàn)有依法批準(zhǔn)建設(shè)的空置住房，安排沒有住房又無力新建的建檔立卡貧困戶居住。

實(shí)施過程中的具體問題

財(cái)政補(bǔ)貼力度小。精準(zhǔn)扶貧下的農(nóng)村危房改造補(bǔ)助對象重點(diǎn)是居住在危房中的農(nóng)村分散供養(yǎng)五保戶、低保戶、貧困殘疾人家庭和其他貧困戶。這些人群的普遍特征是無固定的勞動(dòng)收入，或勞動(dòng)收入較少，大部分為老弱病殘，勞動(dòng)能力較差，甚至無勞動(dòng)能力。然而補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)卻只是每戶平均補(bǔ)助14000元，建筑節(jié)能示范戶，國家另外每戶補(bǔ)助2500元，最多他們也只有16500元的補(bǔ)貼資金，相對于這些補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)來說，目前山西農(nóng)村建一套60平方的紅磚房大概需要60000～70000萬元。因此，在補(bǔ)助款之外，補(bǔ)助對象還需至少自籌40000元。然而對于四口之家的農(nóng)村貧困戶而言，日常的生活費(fèi)用大致為8000元/年，40000元資金，意味著近5年的生活費(fèi)用，這對于這些救助對象來說，的確是一筆規(guī)模巨大的款項(xiàng)，其籌措難度可想而知。因此危房改造的資金補(bǔ)貼力度在實(shí)際推行的過程中難以真正解決那些無勞動(dòng)能力、真正需要改善居住條件的農(nóng)戶的實(shí)際問題。在山西省2017年危房改造意愿調(diào)查表中，有近60%的建檔立卡貧困戶表示因沒有籌集到足夠的改建資金只能被迫放棄2017年危房改建計(jì)劃。

資金補(bǔ)貼滯后。精準(zhǔn)扶貧下危房改造有“三最”原則，即“優(yōu)先幫助住房最危險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)最貧困農(nóng)戶，解決最基本的住房安全問題”原則。正是因?yàn)榫戎鷮ο蟮奶厥庑?，使“先建后補(bǔ)”政策有可能流于形式，因?yàn)槲７扛脑臁跋冉ê笱a(bǔ)”的政策需要農(nóng)民自己先墊付建設(shè)資金，然而對于這些低保、五保戶來說，并沒有能力籌集足額資金去維修甚至新建房屋，同時(shí)因?yàn)閾?dān)心“先建后補(bǔ)”政策可能會(huì)出現(xiàn)資金不到位，或不能及時(shí)到位的現(xiàn)象，影響其正常的生產(chǎn)生活，因此大多數(shù)救助對象不愿承擔(dān)這個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)，所造成的結(jié)果便是不少貧困戶被迫一而再、再而三的往后推遲危房改建計(jì)劃，最終危房改造計(jì)劃被擱置，甚至被放棄。

資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)公平合理性差。到目前為止，山西省各地在危房改造過程中，存在著許多符合條件的建檔立卡貧困戶，卻沒有被納入其中的現(xiàn)象?？h級(jí)政府將危房改造具體目標(biāo)向各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行分解，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有相應(yīng)明確的救助文件與實(shí)施方案，因此缺乏科學(xué)合理的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致基層政府在具體落實(shí)政策，尤其是在危房改造指標(biāo)的確定上具有很大的隨意性，“關(guān)系戶”、“人情戶”或“假借戶”等騙套危房改造補(bǔ)貼以及各級(jí)政府挪用危房改造補(bǔ)貼等亂象大量存在，這些現(xiàn)象都表明了基層政府在危房改造救助對象的評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)上并沒有真正做到公平、科學(xué)、合理。

工程建設(shè)監(jiān)管難度大。由于危房改造對象主要為農(nóng)村建檔立卡的貧困戶，他們基本沒有接受過系統(tǒng)的教育知識(shí)培訓(xùn)，文化程度相對較低，雖然政府的監(jiān)管部門提供了相應(yīng)的房屋建造技術(shù)資料，但由于工程監(jiān)管的要求較高，農(nóng)民對工程建設(shè)難以實(shí)施有效的監(jiān)督管理，致使工程建設(shè)的質(zhì)量難以保證。

完善對策

加大財(cái)政投入力度。在充分認(rèn)識(shí)到政策救助對象的特殊性后，考慮到個(gè)別無固定勞動(dòng)收入，或勞動(dòng)收入較少的真正最貧困、最需要救助補(bǔ)貼的農(nóng)戶，各級(jí)政府應(yīng)加大資金投入力度，形成省市縣各級(jí)合力救助的政策體系，使其能充分享受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

改變資金補(bǔ)貼方式。加快推進(jìn)危房改造步伐，有必要改進(jìn)危房改造政策的實(shí)施方式，變“先建后補(bǔ)”為“先補(bǔ)后建”。通過對危房改造救助對象的精準(zhǔn)識(shí)別，明確最該進(jìn)行危房改造的貧困戶，經(jīng)過住建部門的危房鑒定，便應(yīng)及時(shí)開始危房改建工程，不能因?yàn)閾?dān)心個(gè)別貧困戶領(lǐng)取補(bǔ)助而不建就否定全部貧困戶，否定“先補(bǔ)后建”的有效性。只要“先補(bǔ)后建”機(jī)制健全，有需要、有意愿進(jìn)行危房改造的貧困戶就能更快更及時(shí)得到改造?！跋妊a(bǔ)后建”具體可以引入第三方承建機(jī)制，通過住建部門和鎮(zhèn)政府推薦擔(dān)保，由貧困戶委托第三方進(jìn)行危房改建。憑雙方簽訂協(xié)議，可以給予第三方承建企業(yè)一定的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)其承建改造工程，同時(shí)撥付足額資金進(jìn)行危房改造，并由第三方負(fù)責(zé)危房改造各環(huán)節(jié)的申報(bào)審批和驗(yàn)收，并且對驗(yàn)收合格負(fù)責(zé)。

建立科學(xué)的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。對于基層政府在實(shí)際政策的實(shí)施過程中可能出現(xiàn)的隨意性，上級(jí)政府可以通過下派相關(guān)專家深入基層，實(shí)地調(diào)研，了解相關(guān)情況，指導(dǎo)基層政府建立科學(xué)的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持公開、公正的原則，規(guī)范申請、評(píng)議、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，建立起科學(xué)、公平、合理的政策救助評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)，對評(píng)比結(jié)果進(jìn)行永久公示，建立起各級(jí)政府、社會(huì)、以及村民等多主體的有效監(jiān)督體系。

加強(qiáng)監(jiān)管體系。針對危房改建過程中的質(zhì)量問題，住建局要充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，加強(qiáng)對農(nóng)村危房改造的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，全方位提供技術(shù)保障，對于工程隊(duì)的施工質(zhì)量，具體花費(fèi)，施工進(jìn)度要嚴(yán)格監(jiān)管，使之做到可靠可信，使這項(xiàng)惠民政策真正服務(wù)于亟待救助的村民。

自2015年以來，山西省的精準(zhǔn)扶貧工作取得了較好的成績，其中農(nóng)村危房改造政策有力地保障了農(nóng)村貧困戶的住房需求，但同時(shí)也存在一些問題，如財(cái)政補(bǔ)貼力度小、資金補(bǔ)貼滯后、資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)公平合理性差、工程建設(shè)監(jiān)管難度大。在今后的精準(zhǔn)扶貧工作中，應(yīng)該加大財(cái)政投入力度、改變資金補(bǔ)貼方式、建立科學(xué)的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及加強(qiáng)監(jiān)管體系，使危房改造政策發(fā)揮其應(yīng)有的功能，真正成為一項(xiàng)改善貧困戶居住條件的利民政策。

（作者單位：山西農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院）