PPP與政府治理創(chuàng)新

◎康媛璐

PPP與政府治理創(chuàng)新

◎康媛璐

十八大以來中國道路與PPP制度供給的結(jié)合，是公共財政與社會資本的創(chuàng)造性結(jié)合，是公有制在當(dāng)下中國的具體表現(xiàn)形式。既符合其在世界范圍遵循的一般性原則；又是中國特色社會主義實踐背景下生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段所產(chǎn)生的與之相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整。從政治層面來看，PPP作為政府與非政府的方方面面有效互動的載體，是實現(xiàn)從“政府管理”到“政府治理”根本轉(zhuǎn)變的強大推動力；從經(jīng)濟層面來看，PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域的重大改革，是鳳凰涅槃、騰籠換鳥式的再出發(fā)；從文化層面來看，PPP作為從“官辦官營”轉(zhuǎn)為“官督民辦”的典范，形成了對人的意識特別是行政理念的沖擊乃至重塑；從社會層面來看，PPP作為推動我國投融資改革的全新嘗試，是一個確保以有目的的方式全面考慮并評估所有風(fēng)險的全方位金融創(chuàng)新過程。

黨的十八屆三中全會提出：“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式擴寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營?！?雖然，黨的十八屆三中全會并未直接提出PPP，但是中國新一輪PPP在這一歷史背景下應(yīng)運而生。其一，推廣PPP是貫徹十八屆三中全會精神的一次體制機制變革。其二，人類經(jīng)濟社會發(fā)展階段性特征下國家經(jīng)濟增長機制不盡相同。作為一種新型生產(chǎn)關(guān)系，PPP在中國乃至世界并非全新事物。但十八大以來中國道路與PPP制度供給的結(jié)合，是公共財政與社會資本的創(chuàng)造性結(jié)合，是公有制在當(dāng)下中國的具體表現(xiàn)形式。這一經(jīng)濟增長新模式或許能夠為經(jīng)濟理論的發(fā)展提供中國特色的實踐指導(dǎo)，彌補西方經(jīng)濟學(xué)看似邏輯嚴(yán)密的數(shù)理模型體系對PPP在發(fā)達國家乃至發(fā)展中國家的發(fā)展缺乏有力解釋的遺憾。

中國PPP概念背后把握的原則

共性：中國PPP符合其在世界范圍遵循的一般性原則。世界范圍內(nèi)對于PPP的概念眾說紛紜。至目前為止，仍未形成一個統(tǒng)一、明確的定義。不論是西方國家所指的公司合伙制或公司合作伙伴關(guān)系，還是我國統(tǒng)稱的“政府與社會資本合作”，作為一種新型的管理方法與組織生產(chǎn)模式，其在世界范圍內(nèi)擁有某些共同特征。一方面，PPP是一種合作模式，這種合作是跳出所謂“國進民退”、“國退民進”零和博弈爭論的建立在對等關(guān)系上的雙贏的、新型的生產(chǎn)關(guān)系。另一方面，PPP是一種讓渡關(guān)系，即權(quán)利、義務(wù)、利益、風(fēng)險的讓渡?！昂献髂Ｊ健备嘧裱袌鰷?zhǔn)則，強調(diào)充分競爭、依法合作、績效管理、物有所值、契約精神；“讓渡關(guān)系”則意味著政府需要與PPP共同成長壯大，企業(yè)需要依托PPP以長期投資換取可觀回報，其背后的邏輯是公共利益高于私人利益、公共實體高于私人伙伴。因此，有效的PPP制度設(shè)計既要充分利用資本追求效率的優(yōu)點，又要牢牢限制住資本的無限擴張性與嗜血性， 避免重蹈特許權(quán)早期在一些西方國家出現(xiàn)時“苛政猛于虎”的歷史覆轍。

個性：中國發(fā)展PPP是中國特色社會主義實踐背景下生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段所產(chǎn)生的與之相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整。從管理學(xué)角度，PPP是全生命周期的項目管理；從經(jīng)濟學(xué)角度，PPP是一種經(jīng)濟制度；從法學(xué)角度，PPP強調(diào)法律契約；從社會學(xué)角度，PPP是由利益相關(guān)群體構(gòu)成的聯(lián)合體。那么，從辯證歷史唯物主義的觀點來看，PPP本身是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段所產(chǎn)生的與之相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整。中國發(fā)展PPP這種生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的底線是不偏離社會主義道路、并由此保障社會成員結(jié)成的命運共同體達到共同富裕的狀態(tài)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。當(dāng)前，我國國民經(jīng)濟發(fā)展水平提高，社會成員要求分享改革發(fā)展成果的呼聲日益高漲，PPP作為一項國家戰(zhàn)略在中國得到推廣，是我國順應(yīng)時代潮流、進一步推動中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度不斷發(fā)展完善的歷史必然。

從五大層面解讀PPP的中國邏輯

從經(jīng)濟層面來看，PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域的重大改革，是鳳凰涅槃、騰籠換鳥式的再出發(fā)。

中國的改革開放，至2018年即將迎來四十年的發(fā)展歷程。1984年，黨的十二屆三中全會通過了《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，標(biāo)志著中國改革開放的重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)為城市；十八大以來，PPP在中國得到推廣是改革開放以來中國經(jīng)濟改革的又一個“1984年”?？梢哉f，它標(biāo)志著中國的改革開放由私人領(lǐng)域轉(zhuǎn)向公共領(lǐng)域，它是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，其以SPV（特別目的實體）為載體的股份合作模式與我國大力推行的國有企業(yè)混合所有制改革天然對接。

從亞當(dāng)·斯密的“政府守夜人”角色界定到凱恩斯的“需求不足、市場失靈”，從“羅斯福新政”到撒切爾夫人的“私有化改革”，政府與市場的關(guān)系在邊界界定、失靈與替代中反復(fù)尋找。實踐層面，從上世紀(jì)末德國的“柏林公廁”到本世紀(jì)中國的“共享單車”，公共領(lǐng)域從來不缺乏開放和創(chuàng)新的空間。PPP為政府與市場關(guān)系的重新認(rèn)識開辟了偉大的實踐探索，跳出此消彼長、失靈替代的認(rèn)識局限。特別是十八大以來中國道路與PPP制度供給的結(jié)合，為鄧小平同志“資本主義也有計劃、社會主義也有市場”的科學(xué)論斷增添了新的中國特色實踐探索，中國PPP架構(gòu)中蘊含了公有制的經(jīng)濟成分和私有制的資本成分，是各利益相關(guān)方以命運共同體方式構(gòu)成的有機聯(lián)合?？傊?，PPP為公私伙伴關(guān)系的發(fā)展提供了越來越多的實踐探索，反映了人類社會多樣化的主體關(guān)系隨著經(jīng)濟發(fā)展、文明提升而具有的新特征、新趨勢。

從政治層面來看，PPP作為政府與非政府的方方面面有效互動的載體，是實現(xiàn)從“政府管理”到“政府治理”根本轉(zhuǎn)變的強大推動力。

作為人類各經(jīng)濟體、各民族國家中幾千年文明沒有中斷的經(jīng)濟體，中華民族在鴉片戰(zhàn)爭陷入積貧積弱以來，就如何實現(xiàn)民族振興進行了偉大的斗爭與不懈的探索。十八大以來，隨著中國經(jīng)濟的長足發(fā)展與改革進入深水期，國家治理現(xiàn)代化的制度供給顯得尤為迫切。黨的十八屆三中全會指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系?！?伴隨著貫穿整個改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的行政管理體制改革，堅決摒棄事無巨細(xì)的“政府包辦”和“粗線條”發(fā)展，著力打造規(guī)范化、法治化、多元化、民主化的營商環(huán)境，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的必要保障。“讓市場發(fā)揮決定性作用”不等同于自由放任和不需要政府，正如波蘭著名學(xué)者卡爾波蘭尼所說，“如果任由市場按照自身的規(guī)律發(fā)展，則市場機制不僅不具備優(yōu)越性，反而會造成巨大而永久的災(zāi)難”。

PPP側(cè)重強調(diào)政府、企業(yè)、社會等不同組織系統(tǒng)在法治化的制度約束和規(guī)范化的管理程式下促成的合作關(guān)系和合作過程。作為一種契約型治理結(jié)構(gòu)，PPP有助于實現(xiàn)政府和公權(quán)體系主導(dǎo)的自上而下型“管理模式”向各方面通盤考慮、良性互動的“治理模式”的轉(zhuǎn)變。PPP通過市場手段對資本進行干預(yù)和改造，打造現(xiàn)代市場體系達到社會成員共享社會成果的目的，逐步解決改革開放以來經(jīng)濟高速發(fā)展背后資源環(huán)境枯竭污染、人際關(guān)系矛盾上升、社會信用成本遞增、公共產(chǎn)品與基礎(chǔ)設(shè)施供求失衡、政府行政成本上升等壓力制約，以最大限度的潛力釋放和活力激發(fā)提升市場活力，同時有效維護社會秩序，這正回到了國家治理現(xiàn)代化的本意。

從文化層面來看，PPP作為從“官辦官營”轉(zhuǎn)為“官督民辦”的典范，形成了對人的意識特別是行政理念的沖擊乃至重塑。

黨的十八屆三中全會指出，“實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境?！?全面深化改革呼喚“思想深處革命”。有人講，“公共產(chǎn)品要姓公，給了私人怎了得”；也有人講，“PPP不過是走回計劃經(jīng)濟的老路”。事實上，其一，公共產(chǎn)品的PPP供給模式，并未動搖公共產(chǎn)品的公益性屬性；相反，合作行政理念能夠更好地實現(xiàn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的有效供給。其二，公共物品理論指出，為了提供足夠的公共物品以解決市場機制不足的問題，政府有必要直接介入公共物品的生產(chǎn)與提供之中。長期實踐證明，私有化進程在改善公共服務(wù)方面作用有限、弊端叢生、難以保證公益性；而公私關(guān)系“重人情、輕法治”和“重關(guān)系、輕制度”的異化發(fā)展，更是以權(quán)錢交易的勾當(dāng)大肆侵蝕公共利益。建設(shè)性的意見是，政府與營利性組織、非營利組織亟待需要良好的營商環(huán)境以實現(xiàn)深度合作，保障公共物品提供的數(shù)量且質(zhì)量。

PPP項目合作周期長、運營管理復(fù)雜、涉及資金規(guī)模大、社會影響廣泛，所以，更加注重強調(diào)全生命周期、全過程透明、可視化績效管理等概念。作為一種推定物有所值的管理模式，PPP十分有助于良好營商環(huán)境的打造。在這種情況下，權(quán)力不能取代契約，正如李克強總理在2017年兩會期間政府工作報告中所指出，“深化政府和社會資本合作，完善相關(guān)價格、稅費等優(yōu)惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能‘新官不理舊賬’”。在PPP合作模式中，政府與社會資本雙方的劣勢得到補充，優(yōu)勢得到制約：政府雖掌握大量公共資源、擁有征稅權(quán)、擁有規(guī)則制定與改變的權(quán)利，但不再是一家獨大的主導(dǎo)者；企業(yè)雖擁有資本這一利器，但是公共利益大于私人利益（PPP中社會資本獲得合理回報，而非暴利）。

從社會層面來看，PPP作為推動我國投融資改革的全新嘗試，是一個確保以有目的的方式全面考慮并評估所有風(fēng)險的全方位金融創(chuàng)新過程。

從重慶到天津、從河北固安到雄安新區(qū)，經(jīng)濟新常態(tài)不是不要增長，一定的增長速度仍然需要保持；市場不是不需投資，也非投資沒有利潤，關(guān)鍵在于政府以什么樣的方式擴大有效投資。黨的十八大以來，新型城鎮(zhèn)化再次成為國家戰(zhàn)略。財政部副部長王保安稱，預(yù)計2020年城鎮(zhèn)化率達到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元；也有專家認(rèn)為到2020年之前中國至少需要60億元的新投資用于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。顯然，中國依靠目前的財稅體制和財力無法應(yīng)對新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)以及諸如人口老齡化等重大問題的挑戰(zhàn)?；仡櫢母镩_放以來近四十年的發(fā)展歷程，以土地財政和政府信用為基本動力，中國的城鎮(zhèn)化乃至經(jīng)濟建設(shè)取得了輝煌的成就；但是，積累的問題也不容忽視，一方面是地方政府債務(wù)高企進而導(dǎo)致經(jīng)濟、社會、治理風(fēng)險與隱患；另一方面是社會資本盤活率低，投資意愿與投資預(yù)期不高。實踐證明，地方政府以銀行信貸為主的債務(wù)融資模式透支政府信用、轉(zhuǎn)嫁債息負(fù)擔(dān)、套利中央財政，成本高昂、風(fēng)險巨大，已經(jīng)不再適應(yīng)地方政府推進經(jīng)濟建設(shè)和民生發(fā)展的客觀需要，這樣的發(fā)展方式也必然不可持續(xù)了。

PPP實踐與發(fā)展的誕生是生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的微調(diào)結(jié)果。PPP誕生于發(fā)達國家是歷史的必然，在發(fā)達國家經(jīng)歷了低效率的公共財政干預(yù)經(jīng)濟導(dǎo)致的“政府失靈”和自由放任的社會資本引發(fā)的“市場失靈”之后，公共財政與社會資本終于突破各自的局限，實現(xiàn)了兩大資源的跨界融合，促進多方利益訴求的和諧與共贏。在中國，PPP雖然是一種舶來品，但有效的PPP制度是在符合本國國情的基礎(chǔ)上生長出來的。當(dāng)前，我國PPP發(fā)展還存在諸如競爭不充分、風(fēng)險未有效轉(zhuǎn)移，設(shè)計不當(dāng)、交易結(jié)構(gòu)不合理、采購競爭不充分、監(jiān)督不到位，政府過度承諾增加財政風(fēng)險，掩飾長期債務(wù)、不重視或有債務(wù)，流程全、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)、耗時長，可能過度使用、政府越界做PPP等局限和問題。但是隨著實踐探索的不斷深入，立足宏觀角度，PPP在中國的發(fā)展將會走出自己的特色，這種特色的根本在于PPP是中國在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中所形成的一個制度創(chuàng)新的邏輯鏈接；立足微觀視角，“涓涓細(xì)流匯成滔滔江河”，PPP通過一個個具體項目的推動，對當(dāng)前體制機制形成強烈的牽引力，對政府行政理念形成強烈的沖擊力。立足世界發(fā)展，PPP與“一帶一路”戰(zhàn)略相結(jié)合，在“走出去”積極參與國際競爭與國際合作中，助力為人類更好社會制度提供中國方案，伴隨中華民族崛起。

（作者單位：中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨校）