關(guān)于改革項目式造林的思考

秦武峰+連嬌

摘要：林業(yè)是生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場，造林綠化是林業(yè)生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，是改善生態(tài)民生、建設(shè)美麗中國的重要抓手。改革項目式造林，借鑒“糧食直補”政策，全面實施“造林直補”，這是林業(yè)部門促進社會公平正義，推動職能轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場在資源配置中的作用的重要舉措，從某種程度上講，這是一場“自我革命”。

關(guān)鍵詞：項目式造林；造林直補；改革

中圖分類號：S7253文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-3020（2017）05-0066-03

1現(xiàn)行項目式造林的運作模式

現(xiàn)行的林業(yè)項目運作模式為：縣級林業(yè)主管部門年前或年后組織申報→市→省→國家→國家組織評審→最早4、5月份下達項目→縣級林業(yè)主管部門組織實施→檢查驗收→項目階段性總結(jié)→項目結(jié)束。

從其運行機制上看，造林項目基本上沿用了計劃經(jīng)濟管理模式，造林生產(chǎn)計劃、資金計劃實行層層下達、層層分解落實，再層層上報任務(wù)完成和資金使用情況。從造林項目立項、實施到資金管理，都由各級政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。這種管理體制和運行機制給造林工作帶來了許多問題：一是制定造林規(guī)劃科學(xué)性不強，部分規(guī)劃甚至是為了爭項目、要投資、求政績倉促而做，實踐中難以執(zhí)行，基層部門的主要工作放在爭取項目上。二是造林組織靠行政命令，造林盲目追求數(shù)量忽視質(zhì)量，造林質(zhì)量不高問題較為突出。等到計劃下達后，運動式滅荒山突擊造林，忽視了“適地適樹”，“良種壯苗”，“三分造林七分管”等內(nèi)容，一方面成活率、成林率居低不上。有數(shù)據(jù)表明，1999年第三次二類調(diào)查時，湖北省有38萬hm2荒山荒地，除更新改造、低產(chǎn)林改造等造林面積外，以每年造林38萬hm2、現(xiàn)有荒山荒地20萬hm2計算，造林成活率、成林率合計起來形成的保存率不足20%，造林成活率、成林率低是多年的頑疾，按退耕還林標(biāo)準(zhǔn)折算凈現(xiàn)值，10年浪費人民幣38.2億元。另一方面，低產(chǎn)林、殘次林比比皆是。重造輕管，造而不管，拔大毛，不講技術(shù)等等，原因可能多種多樣，但主客體顛倒混淆是最根本的原因，現(xiàn)行的造林主體是計劃和政府，林農(nóng)、企業(yè)都在圍繞政府做“文章”。有數(shù)據(jù)表明，湖北黃岡市某縣森林面積11萬hm2，畝平蓄積22 m3，其中近熟林、成熟林每年的平均生長量不足025 m3，低產(chǎn)林至少占到70%?？傮w上看，造林項目運作過程中存在重項目爭取，輕項目運行管理和監(jiān)督管理的問題，反映了林業(yè)行業(yè)對基本建設(shè)管理程序意識淡漠、管理不善、自行其事的問題。三是造林投資主體和造林項目實施主體沒有分離，林業(yè)主管部門往往既是出資人，又是造林者，形成了政府主管部門當(dāng)家長、包打天下的局面，難以實行有效監(jiān)督和制約。

2改革項目式造林的必要性

2.1項目式造林誘發(fā)林業(yè)“四風(fēng)”問題，違背公平正義政府干預(yù)過多，導(dǎo)致資源錯配，甚至出現(xiàn)尋租腐敗。首先是“項目”或“計劃”管理者，不成文的潛規(guī)則：條件差不多的地方要想拿到“項目”或“計劃”，就看各人的“表現(xiàn)”。其次是“項目”或“計劃”執(zhí)行者，造林的苗木按規(guī)定要通過政府采購程序，實際上是人為指定。第三就是中間人，中間人有兩種，一種是隱形人，屬穿針引線者，另一種是現(xiàn)形人，“技術(shù)承包”、“專項服務(wù)”等。層層盤剝、雁過拔毛，到最后真正造林者沒有什么“項目”或“計劃”，有“項目”或“計劃”者往往不是真正造林，如此“項目”或“計劃”已到了非廢止不可的時候。

2.2項目式造林同加快轉(zhuǎn)變政府職能的大趨勢不相適應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能關(guān)鍵是理順政府、社會、市場三重關(guān)系，把該放的權(quán)真正放開放到位，把該管的事切實管住管好。目前，項目式造林的做法是生產(chǎn)部門既抓綠化造林工作，運行管理上“越位”；在監(jiān)督管理上，林業(yè)部門又是檢查驗收的主體，這樣檢查者與被檢查者出于同一部門，缺乏必要的市場機制，檢查難免有走過場之嫌，出現(xiàn)“缺位”，造成效率和質(zhì)量低下，有利可圖的就攥在手里，無利可圖的該做的也不做。林業(yè)部門職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵之一在于把權(quán)力“越位”和“缺位”的問題解決好。在市場、社會能做好的事情上，不“越位”，在服務(wù)功能、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管違法行為等方面，不“缺位”。

2.3項目式造林不利于發(fā)揮市場在資源配置中的作用項目式造林導(dǎo)致的不良后果：一是政府雖然每年投入大量人力物力財力用于植樹造林，但是人工林成活率低、保存率低和生長量低的現(xiàn)象屢見不鮮，即“年年種樹不見樹”，同時政府每年都要面臨很大的護林防火壓力，而農(nóng)民群眾卻不關(guān)心、不熱心；二是宜林地閑置和浪費，農(nóng)村富余勞動力沒有得到有效利用，造成“家中守著金飯碗，遠走他鄉(xiāng)找活干”，農(nóng)民寧愿外出務(wù)工掙現(xiàn)錢，也不愿留在家鄉(xiāng)種樹謀長遠利益；三是植樹造林周期長、取得經(jīng)濟收益見效慢，客觀上短期內(nèi)形不成直接經(jīng)濟效益，更無法實現(xiàn)當(dāng)年收益，農(nóng)民“辛辛苦苦幾十年、中間不見一分錢”，就業(yè)創(chuàng)收沒盼頭，當(dāng)年種樹沒甜頭，后續(xù)管護沒勁頭。

湖北林業(yè)科技第46卷第5期秦武峰，等：關(guān)于改革項目式造林的思考3改革項目式造林，全面實施造林直補

實施造林直補，為造林綠化市場化改革提供了突破口，林業(yè)部門必須變被動為主動，變壓力為動力，積極應(yīng)對管理方式的轉(zhuǎn)變。

3.1主要任務(wù)和目標(biāo)

凡在中央財政造林補貼試點規(guī)劃范圍內(nèi)，自愿申請并按規(guī)定程序和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求使用良種壯苗在宜林荒山荒地、沙荒地人工營造和跡地人工更新的喬木林（含木本糧油經(jīng)濟林），且造林面積不小于1畝的林農(nóng)、林業(yè)專業(yè)合作組織以及林地承包經(jīng)營者等造林主體，經(jīng)檢查驗收合格后均可享受財政資金補貼，即實行直補政策，誰造林補給誰。

3.2改革的重點和難點

首先，取消現(xiàn)行“項目”或“計劃”制，只要林農(nóng)、企業(yè)按照有關(guān)規(guī)劃進行造林、護林，達到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)該按照核查落實的面積給予相應(yīng)的補貼。其次，林業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)及森林病蟲害、森林防火等公益性項目嚴(yán)格實行招投標(biāo)制，將規(guī)劃設(shè)計，組織實施，工程監(jiān)理，項目管理進行分離，各司其職，各負(fù)其責(zé)，權(quán)責(zé)明確。第三，林業(yè)管理部門不能包打天下，既當(dāng)“運動員”，又當(dāng)“裁判員”，組織實施單位、業(yè)主，監(jiān)理單位不能混為一體，中介機構(gòu)要獨立于林業(yè)行政部門之外。招投標(biāo)承接項目工程透明、公平，檢查驗收結(jié)果公開，公正。即使是生態(tài)公益林項目也要區(qū)別對待，承認(rèn)、明確不同地區(qū)、不同類型生態(tài)公益林在功能、效益諸多方面的差別，按不同的補償標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)補償政策，同樣生態(tài)公益林的有關(guān)評估交由獨立第三方機構(gòu)完成，林業(yè)行政管理部門不能大包大攬。

3.3造林直補的條件

條件之一就是要有一個十分明確、具體的主客體關(guān)系，造林投資主體和造林項目實施主體要分離。隨著集體林權(quán)制度改革的完成，林地、林木所有權(quán)、使用權(quán)可以適當(dāng)分離，只有如此，所有者、使用者的權(quán)利和利益才有了真正的保障，造林直補才能順利進行。組織造林項目時，項目承包者可以征用、租用或以其他形式獲得林地或林木的使用權(quán)，而不一定是原來的所有者或使用者，市場便有了競爭。目前特定地區(qū)組織實施生態(tài)公益林項目，很容易出現(xiàn)林地或林木的所有者自然而然成為工程項目承包者的狀況，而不管承包者是否有這個能力，項目質(zhì)量無法得到保證，國家項目投資利益無法實現(xiàn)最大化，成本高，效益低。

3.4程序和步驟

實施造林直補是提高全社會造林的積極性，培植新的造林主體，推進現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展，加快推進造林綠化步伐的重要舉措。湖北省自2010年開始實施造林補貼試點以來，2012年試點范圍已擴大到85個縣級單位。造林補貼試點項目的實施為增加地區(qū)森林覆蓋率，改善生態(tài)環(huán)境，壯大林業(yè)經(jīng)濟實力，促進農(nóng)民增收和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。對造林補貼模式也應(yīng)當(dāng)做一些適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。具體而言，就是要把現(xiàn)行的“定、造、補”模式調(diào)整為“造、核、補”模式，即：在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，先由各類造林主體自主實施造林；林業(yè)主管部門根據(jù)造林主體的申請，委托獨立的第三方機構(gòu)對其造林情況進行核查，并根據(jù)核查結(jié)果落實造林補貼。在具體的操作上有以下幾個重要的程序和步驟：

一是林業(yè)主管部門廣泛宣傳發(fā)動。要面向各類造林主體，利用多種媒體，采取有效措施，廣泛宣傳有關(guān)造林補貼的各項政策規(guī)定。通過宣傳，使全社會特別是各類造林主體更加清楚地掌握造林補貼政策的內(nèi)容、管理程序和相關(guān)要求，調(diào)動全社會力量參與造林綠化。要使各類造林主體都能知曉或能夠通過暢通的途徑咨詢有關(guān)造林補貼的各項政策和要求。

二是各類造林主體自愿自主造林。在宣傳好有關(guān)造林政策的前提下，應(yīng)當(dāng)把造林權(quán)全部交給造林主體。在承包的荒山荒地、沙荒地人和跡地上，各類造林主體都可自主決定并實施。因為造林主體造林的目的是多樣的，某些造林主體并不愿意為了得到造林補貼而犧牲其他方面的造林利益。當(dāng)然，如果造林主體需要，林業(yè)主管部門和林業(yè)科技推廣機構(gòu)有責(zé)任為各其提供技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。

三是委托中介機構(gòu)核查造林情況。造林主體在完成造林之后，如果希望享受國家財政造林補貼，可以向林業(yè)主管部門提出申請。林業(yè)部門可委托第三方中介機構(gòu)，對造林情況及時組織評估核查。必要時可對照國家財政造林補貼的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，對造林質(zhì)量進行客觀公正的評分，作為補貼資金分配的依據(jù)。核查的結(jié)果應(yīng)當(dāng)在適當(dāng)?shù)姆秶M行公示，接受有關(guān)方面和廣大群眾的監(jiān)督。

四是依據(jù)核查結(jié)果落實造林補貼。核查工作完成之后，根據(jù)有關(guān)政策對通過核查并公示無異議的造林主體落實造林補貼。補貼資金也可采用之前的辦法，分兩次撥付到位。如果出現(xiàn)當(dāng)年造林面積大于國家下達的造林補貼面積的情況，可以根據(jù)核查評分的結(jié)果，對得分較高的造林主體先行落實補貼，并對得分較低的造林主體下達整改通知要求整改，作為下一年度造林補貼的候選對象。

總之，林業(yè)管理部門要轉(zhuǎn)變觀念，努力實現(xiàn)四個“代替”，即主體代替客體，規(guī)劃代替計劃，行業(yè)自律代替政府監(jiān)管，核查落實代替檢查驗收，角色變過來了，職責(zé)和功能也要發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變，促進社會公平正義為、轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場的作用即可實現(xiàn)。最終，國家將收獲生態(tài)效益，造林主體得到經(jīng)濟實惠，林業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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