人大代表功能概說(shuō)

白永峰

代表的功能維系著現(xiàn)代社會(huì)人們追求公眾福祉的良好愿景。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，體現(xiàn)我國(guó)人大制度作為支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度，必須充分激發(fā)人大代表本質(zhì)功能的發(fā)揮。

亞歷山大·漢密爾頓曾語(yǔ)，好的政府不僅要以人民幸福為政權(quán)之宗旨，還要了解實(shí)現(xiàn)該宗旨之最佳途徑。而“代表”的角色恰恰實(shí)現(xiàn)了這兩項(xiàng)任務(wù)的耦合：一方面，代表是人民表達(dá)良善需求的代理人；另一方面，代表又是代議制政府行動(dòng)的根基。換言之，代表的功能維系著現(xiàn)代社會(huì)人們追求公眾福祉的良好愿景。

一、代表功能的歷史溯源

代表的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，理解現(xiàn)代民主意義上的代表不能脫離代表的思想史和制度史。如果將代表理解為一種人民參與政治的代替者，那么古羅馬時(shí)期的保民官就是一種代表；如果將代表理解為民眾直接委托的代理人，那么中世紀(jì)英國(guó)各地區(qū)委派參加議會(huì)的騎士或市民可以算是一種代表；如果將代表理解為人民主權(quán)語(yǔ)境下民眾利益的代言人，那么代表的產(chǎn)生就是近代以來(lái)的事情。

代議制發(fā)展過(guò)程中有關(guān)代表的經(jīng)典論述不勝枚舉，從近代以來(lái)諸多政治哲學(xué)巨匠的著作中，我們可以感受到代議制思想的生命力，體會(huì)到代表對(duì)于政治體制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的重要性。而從代表功能的實(shí)現(xiàn)邏輯來(lái)看，代表在政治實(shí)踐中對(duì)自身多維度憲法關(guān)系的處理就是在實(shí)現(xiàn)自身的各項(xiàng)功能。例如，代表需要處理好與代議機(jī)關(guān)之間的憲法關(guān)系，因?yàn)?，代表作為代議機(jī)關(guān)的組成單位，其行為直接關(guān)系著代議機(jī)關(guān)憲政職權(quán)的實(shí)現(xiàn)，影響著代議民主的實(shí)現(xiàn)狀況；代表需要處理好與政府的憲法關(guān)系，因?yàn)?，代表的行?dòng)直接參與到了政府運(yùn)行過(guò)程之中，監(jiān)督著政府是否做到了按照人民的意志去規(guī)范行使行政權(quán)；代表還需要處理好與選民之間的關(guān)系，因?yàn)?，代表由選民直接選舉產(chǎn)生，選民是代表民主性的來(lái)源，代表只有做到如實(shí)反映選民的意愿，為選民服務(wù)，才能真正呈現(xiàn)自己的代表性。代表功能有其內(nèi)在的憲法邏輯和結(jié)構(gòu)框架，也有其體系性的實(shí)踐機(jī)制。18世紀(jì)末以來(lái)，代表與民主實(shí)現(xiàn)了聯(lián)姻，現(xiàn)代代表制度得以形成，代議民主開始成為現(xiàn)代民主的題中之義。但隨著社會(huì)歷史條件的變遷，現(xiàn)代民主也面臨著諸多挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，為了應(yīng)對(duì)這些變化，無(wú)論是英美傳統(tǒng)、歐陸傳統(tǒng)，或是布爾什維克傳統(tǒng)的代議制政體都在進(jìn)行著理論和制度方面的創(chuàng)新。

代表制度是代表功能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。代表制度在中國(guó)的演變是一條曲折悠長(zhǎng)的荊棘之路。我國(guó)近代民主嘗試中對(duì)西方議會(huì)制度的學(xué)習(xí)、模仿和實(shí)踐，為研究我國(guó)的代表制度提供了充足的經(jīng)驗(yàn)材料。人民代表大會(huì)制度的早期探索標(biāo)志著經(jīng)馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)改造后的新型代議制度在我國(guó)生根發(fā)芽。“五四憲法”頒行以后，經(jīng)過(guò)60余年的發(fā)展，中國(guó)人大制度更是取得了舉世矚目的成績(jī)，人大代表對(duì)這些成績(jī)的取得發(fā)揮了無(wú)可代替的作用。但不容回避的是，現(xiàn)階段的人大制度也存在不少問題。法治國(guó)家構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)所需、公民參政熱情的普遍提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)階層分化等等都對(duì)當(dāng)前人民代表大會(huì)職權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)提出了高標(biāo)準(zhǔn)高要求，這些問題最終也都指向了人大代表功能的發(fā)揮。當(dāng)前形勢(shì)下，人大代表如何發(fā)揮好自身的各項(xiàng)功能是我國(guó)的代表制度脫離西方議員式的技術(shù)化傾向，走向規(guī)范化和制度化需要解決的重要命題。

二、人大代表功能體系之塑造

代表意指代為呈現(xiàn)利益，即被代表者不在場(chǎng)的情況下，代表者使其利益重現(xiàn)。代表的本質(zhì)就在于通過(guò)代表的行動(dòng)來(lái)真正實(shí)現(xiàn)被代表者的利益。因此，行動(dòng)是判斷代表好壞的依據(jù)，我們只有關(guān)注代表的行動(dòng)，才能鑒別出真正的代表。這些問題的回答幫助我們完成了認(rèn)識(shí)論上的轉(zhuǎn)向，即理解代表的關(guān)鍵在于關(guān)注代表功能?，F(xiàn)代民主政治背景下，代表作為政治的基本構(gòu)成之一，是實(shí)現(xiàn)民主、理性治理，以及回應(yīng)選民的重要工具。這些都為分析代表的功能類型和實(shí)現(xiàn)機(jī)制提供了理論基礎(chǔ)。

代表功能有其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)邏輯和外在的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一方面，政治生活中，代表與其他政治構(gòu)成要素之間的憲法關(guān)系型構(gòu)了代表功能的內(nèi)在結(jié)構(gòu)框架，即代表與代議機(jī)關(guān)、代表與政府、代表與選民之間的法律關(guān)系構(gòu)成了代表功能類型化的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，代表的功能可類型化為議決功能、監(jiān)督功能和回應(yīng)功能。另一方面，代表制度是代表功能的外在實(shí)現(xiàn)機(jī)制。代表制度通過(guò)規(guī)范化和制度化的代表產(chǎn)生機(jī)制、代表行權(quán)機(jī)制以及代表保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)著代表的各項(xiàng)功能。代表功能的原理和制度都源起于西方，代表功能理論在西方議會(huì)制發(fā)展的進(jìn)程中，結(jié)合英國(guó)議員的制度實(shí)踐不斷完善，之后又在資產(chǎn)階級(jí)大革命的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)了與民主的聯(lián)姻。從此，包含了民主蘊(yùn)意的現(xiàn)代代表制度在西方國(guó)家正式形成，代議民主成為了現(xiàn)代民主的題中之義。西方國(guó)家的代表制度在實(shí)踐中外化了代表功能理論，英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等不同政權(quán)組織形式下的議員呈現(xiàn)出了代表功能的西方臉譜，使代表功能理論在實(shí)踐中得到了進(jìn)一步的檢驗(yàn)。隨著社會(huì)歷史條件的變遷，西方議員在功能運(yùn)行過(guò)程中遇到了諸多挑戰(zhàn)，代表關(guān)系之變遷、選舉的正當(dāng)性遭受質(zhì)疑，以及代表功能的整體式微等現(xiàn)實(shí)問題使得西方國(guó)家又重新將注意力放在了如何促進(jìn)代表功能發(fā)揮的問題上。西方國(guó)家遇到的代表功能危機(jī)對(duì)于我國(guó)人大代表功能的發(fā)揮起到了鏡鑒作用。

我國(guó)的人大代表是區(qū)別于西方議員制度的代表功能實(shí)現(xiàn)路徑。代議制民主在中國(guó)的移植過(guò)程曲折且漫長(zhǎng)。歷史證明，議會(huì)制在中國(guó)是行不通的，我國(guó)需要尋找適合中國(guó)實(shí)際的民主實(shí)現(xiàn)方式。新民主主義革命時(shí)期，我國(guó)通過(guò)對(duì)人民代表會(huì)議制的探索，以及在揚(yáng)棄西方代議制民主和改造蘇俄蘇維埃制度的基礎(chǔ)上，建立起了具有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主實(shí)現(xiàn)方式——人民代表大會(huì)制。在人大制度的早期實(shí)踐中，我國(guó)人民代表制理論不斷完善，為之后人大代表制度的建立積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。人大制度建立以后，在經(jīng)歷了中斷、回歸以及成熟等幾個(gè)發(fā)展階段之后，我國(guó)的代表制度形成了內(nèi)涵豐富、結(jié)構(gòu)完整、特點(diǎn)鮮明的人大代表功能體系，人大代表在我國(guó)民主政治生活中扮演了無(wú)可代替的重要角色。人大代表制度和議員制度是代表功能的不同實(shí)現(xiàn)路徑，雖然兩者在代表屬性上存在本質(zhì)性差異，但也有功能邏輯上的同構(gòu)性，西方議員功能運(yùn)行的制度實(shí)踐能夠給人大代表功能的發(fā)揮提供很多有意義的啟示。例如，充分發(fā)揮人大代表功能要強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理的民主績(jī)效、構(gòu)建規(guī)范化的代表制度、注重對(duì)選民的回應(yīng)，以及做實(shí)基層民主，等等。endprint

人大制度建立以來(lái)歷經(jīng)60余年的發(fā)展，人大代表型構(gòu)了自身獨(dú)具特色的功能體系，主要包含了議決功能、監(jiān)督功能和回應(yīng)功能三個(gè)類型。議決功能是人大代表的基礎(chǔ)性功能，是對(duì)代表能力的一種主體性要求。代表作為代議機(jī)關(guān)的運(yùn)作主體，具備議決功能是國(guó)家形成公共理性，實(shí)現(xiàn)理性治理的前提；監(jiān)督功能是對(duì)人大代表行動(dòng)的一種指向性要求。人大代表通過(guò)實(shí)施監(jiān)督職權(quán)可以落實(shí)代議機(jī)關(guān)形成的各種決議，體現(xiàn)人大機(jī)關(guān)的憲法地位?；貞?yīng)功能是協(xié)調(diào)人大代表與選民之間代表關(guān)系的一種重要手段。通過(guò)這一本源性功能，人大代表可以匯集民意訴求、汲取自身的民主性和正當(dāng)性，選民也可以依此來(lái)評(píng)判和監(jiān)督代表。（見下面圖表）

這三個(gè)本質(zhì)功能是人大代表在政治運(yùn)行過(guò)程中與我國(guó)其他政治構(gòu)成要素之間多重憲法關(guān)系的集中體現(xiàn)。其一，人大代表的議決功能解決的是人大代表在人大制度背景下如何實(shí)現(xiàn)人大各項(xiàng)職權(quán)，體現(xiàn)人大憲法權(quán)威和地位的問題。人大代表作為人大機(jī)關(guān)的組成人員，是人大制度運(yùn)行的主體性要素。我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)原則實(shí)行民主集中制，人大各項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)必須依靠人大代表議決功能的發(fā)揮，積極提案、理性審議、集體表決，才能保證理性決策的最終形成。其二，人大代表的監(jiān)督功能解決的是人大代表在人大制度背景下如何處理代表與政府之間關(guān)系的問題。我國(guó)的“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。人大與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間是一種分工合作的權(quán)力配置關(guān)系。在這樣一個(gè)制度環(huán)境下，人大代表的監(jiān)督功能便成為實(shí)現(xiàn)我國(guó)人大的監(jiān)督職權(quán)，保證人大各項(xiàng)立法和決議貫徹實(shí)施的重要手段。其三，人大代表的回應(yīng)功能解決的是人大代表在人大制度背景下如何處理代表與選民關(guān)系的問題。我國(guó)人大代表與選民之間的關(guān)系是一種“雙重二元代表關(guān)系”，即既要代表選民、原選舉單位的利益，又要代表人民的整體利益；既要積極聯(lián)系選民、依靠選民，又要接受選民的監(jiān)督、對(duì)選民負(fù)責(zé)。在這樣一個(gè)關(guān)系模式下，人大代表的回應(yīng)功能便成為平衡與選民之間的關(guān)系、維系我國(guó)憲法秩序的重要手段。

三、人大代表本質(zhì)功能之回歸

人民代表大會(huì)制度是支撐我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，加強(qiáng)人大作為國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，健全人大制度中包括選舉、監(jiān)督等在內(nèi)的各項(xiàng)具體制度，激發(fā)人大代表的功能發(fā)揮，都成為這個(gè)時(shí)代不可回避的使命。推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)，離不開人大代表的功能發(fā)揮；全面深化改革要求于法有據(jù)，政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的多項(xiàng)部署均呼喚人大代表實(shí)現(xiàn)理性審議、民主決策，有效發(fā)揮議決功能；推進(jìn)依法治國(guó)和憲法實(shí)施，需要人大代表發(fā)揮監(jiān)督功能，保障人大各項(xiàng)議決的執(zhí)行和實(shí)施；構(gòu)建現(xiàn)代化的國(guó)家治理能力體系，保障人民民主的廣泛實(shí)現(xiàn)，需要人大代表發(fā)揮回應(yīng)功能，以此來(lái)疏通民意表達(dá)渠道，確保實(shí)現(xiàn)代表對(duì)選民負(fù)責(zé)。

人大的決策水平、工作效率以及公信力的提升離不開人大代表功能的有效發(fā)揮。二十世紀(jì)七八十年代至今是我國(guó)人大制度的發(fā)展成熟期，這一時(shí)期的人大在立法、監(jiān)督等職能的實(shí)現(xiàn)方面都比較活躍，具體表現(xiàn)在人大會(huì)議的如期召開、人大及其常委會(huì)立法和決議數(shù)量的劇增、人大監(jiān)督工作成效明顯等等。在此過(guò)程中，人大代表的議決功能、監(jiān)督功能以及回應(yīng)功能作用明顯。在立法、重大事項(xiàng)決定、監(jiān)督以及人事任免等工作開展中，人大代表的否決票、反對(duì)票不斷增加，體現(xiàn)了人大代表在理性議決、積極監(jiān)督、回應(yīng)選民方面的作用。

但不容回避的是，人大代表在功能運(yùn)行的實(shí)效方面仍存在許多現(xiàn)實(shí)問題。一方面，人大代表的功能受制于人大制度整體的運(yùn)作狀況；另一方面，對(duì)人大代表功能的理論研究又相對(duì)匱乏。例如，由于議決程序、議決保障方面的不規(guī)范，限制了人大代表的議決功能，人大的各項(xiàng)決議在民主性和科學(xué)性方面仍需提高；由于監(jiān)督職權(quán)的缺位、監(jiān)督程序的操作性不強(qiáng)，限制了人大代表的監(jiān)督功能，人大監(jiān)督工作的效果亟需增強(qiáng)；由于代表聯(lián)系選民渠道的不暢通、選民監(jiān)督代表機(jī)制的缺位，影響了人大代表的回應(yīng)功能，人大代表的公信力和角色認(rèn)同仍未形成。這些現(xiàn)象都集中反映了人大代表功能受限的問題。

現(xiàn)階段的人大代表制度缺乏用一種程序理性的方式去守護(hù)人大代表功能的發(fā)揮。人大代表在發(fā)揮議決功能時(shí)，由于議事程序、議事條件等方面缺乏全方位的規(guī)范保障，影響了代表議事的積極性和主動(dòng)性；人大代表在發(fā)揮監(jiān)督功能時(shí)，由于監(jiān)督職權(quán)的缺位、監(jiān)督程序的操作性不強(qiáng)，影響了人大代表的監(jiān)督動(dòng)力，造成了人大代表監(jiān)督功能的形式化；人大代表在發(fā)揮回應(yīng)功能時(shí)，由于缺乏健全的溝通和反饋機(jī)制，造成了人大代表在代表性和履職動(dòng)力方面存在諸多的不足，影響了選民對(duì)人大代表的監(jiān)督和制約。

筆者認(rèn)為，要解決人大代表功能受限的現(xiàn)實(shí)困境，唯有盤活人大制度運(yùn)行的主體要素，讓人大代表真正的動(dòng)起來(lái)、有實(shí)權(quán)，才能從根本上推動(dòng)人大制度與時(shí)俱進(jìn)。

轉(zhuǎn)型時(shí)期，作為推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)，人大制度亟需通過(guò)健全人大代表功能運(yùn)行的規(guī)范依據(jù)和制度保障，助力國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)多重角色的實(shí)現(xiàn)?！鞍硕椃ā睂?shí)施以來(lái)，社會(huì)主義民主法制建設(shè)的進(jìn)步有目共睹。國(guó)家立法體制的完善、政府依法行政理念的轉(zhuǎn)變以及民眾參政意識(shí)的提升都與人大代表功能的發(fā)揮緊密相關(guān)。人大代表在憲法地位得到鞏固的同時(shí)，將在現(xiàn)代化國(guó)家治理體系建構(gòu)過(guò)程中扮演更為重要的角色。面對(duì)全面深化改革的客觀需求，建構(gòu)人大代表功能發(fā)揮的規(guī)范秩序勢(shì)在必行?！霸O(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度，要從國(guó)情出發(fā)從實(shí)際出發(fā)?！盵1]從代表功能實(shí)現(xiàn)的西方鏡鑒和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，人大代表功能實(shí)效的提升不僅要依托于客觀現(xiàn)實(shí)，更要尊重人民代表會(huì)議制的發(fā)展規(guī)律，提煉契合于當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化任務(wù)的改革措施。

針對(duì)人大代表功能運(yùn)行過(guò)程中存在的諸多問題，我們有必要結(jié)合人大代表類型化和體系化的功能理論，以觀念更新和制度規(guī)范化為手段對(duì)人大代表制度進(jìn)行完善。一方面，我們需要立基于人大代表功能運(yùn)行的決定性因素，處理好黨和人大的關(guān)系，為人大代表履職提供良好的政治保障。另一方面，我們需要依托代表功能理論，明確各項(xiàng)功能發(fā)揮的核心目標(biāo)、指導(dǎo)理念和關(guān)鍵因素，為人大代表制度的規(guī)范修正和制度改進(jìn)提供具體指引。endprint

具體而言，其一，對(duì)于議決功能而言，議決功能發(fā)揮的核心目標(biāo)在于形成科學(xué)、民主的公共決策；議決功能的發(fā)揮需要人大代表貫徹科學(xué)議決、民主議決、效率議決等理念；議決功能發(fā)揮的關(guān)鍵在于提高人大代表的議事能力、構(gòu)建規(guī)范的議決程序，以及完善相應(yīng)的議決保障機(jī)制。其二，對(duì)于監(jiān)督功能而言，監(jiān)督功能發(fā)揮的核心目標(biāo)在于保證“一府兩院”等其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)各項(xiàng)人大決策的貫徹和執(zhí)行；監(jiān)督功能的發(fā)揮需要人大代表貫徹公開監(jiān)督、平等監(jiān)督的理念；監(jiān)督功能發(fā)揮的關(guān)鍵在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正決議執(zhí)行部門的各種不足，不至于侵害公民的合法權(quán)益。其三，對(duì)于回應(yīng)功能而言，回應(yīng)功能發(fā)揮的核心目標(biāo)在于為代表的行動(dòng)汲取民主要素和解決選民遇到的現(xiàn)實(shí)難題；回應(yīng)功能的發(fā)揮需要樹立激勵(lì)和監(jiān)督并舉的工作理念，增強(qiáng)人大代表為民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)；回應(yīng)功能發(fā)揮的關(guān)鍵在于健全和完善人大代表聯(lián)系選民機(jī)制和對(duì)選民負(fù)責(zé)機(jī)制。總之，人大代表制度的立法完善和制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)以人大代表功能體系為基礎(chǔ)，通過(guò)以上措施為其注入理性、效率、平等、公開、民主、責(zé)任等價(jià)值要素。

四、結(jié)語(yǔ)

人大代表功能體現(xiàn)的是代表功能理論的中國(guó)面孔。我國(guó)的人大代表制度立基于中國(guó)人大制度實(shí)踐，型構(gòu)了一個(gè)開放性、體系化的人大代表功能體系，我們依此可以將其作為審視我國(guó)人大代表功能運(yùn)行和人大代表制度法治化建構(gòu)的基本依據(jù)，進(jìn)而可以充分發(fā)揮人大代表功能、提升我國(guó)的民主績(jī)效。人大代表功能體系有其內(nèi)在的運(yùn)行邏輯和外在的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，人大代表功能體系是由人大代表的各項(xiàng)職權(quán)、權(quán)利、義務(wù)，以及責(zé)任整合而成的。不同功能對(duì)應(yīng)的職權(quán)內(nèi)涵、實(shí)現(xiàn)理念、行權(quán)程序，以及保障機(jī)制是有所差異的。我們應(yīng)當(dāng)注重對(duì)現(xiàn)有人大代表職權(quán)的細(xì)化和完善，并用程序理性的方式規(guī)范人大各項(xiàng)職權(quán)的行使，促進(jìn)各項(xiàng)功能的聯(lián)動(dòng)，真正提升人大代表功能發(fā)揮的實(shí)效。本文主張，人大代表的履職要回歸其本質(zhì)功能，即恪守議決、監(jiān)督、回應(yīng)之職責(zé)，為人民群眾的利益而行動(dòng)，進(jìn)而使人大成為有威、有位、有為的機(jī)關(guān)。

人大代表功能體系是代表功能理論的中國(guó)面相，是相關(guān)理論與我國(guó)人大代表制度實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物。從人大制度確立至今，人大代表功能體系不斷發(fā)展和完善，指引著人大代表具體的履職活動(dòng)。在中國(guó)特色的政治架構(gòu)之下，未來(lái)的政治體制改革無(wú)需別出心裁，只需做到讓人大制度依法運(yùn)行起來(lái)，讓人大代表的各項(xiàng)功能充分發(fā)揮[2]。代表功能之中國(guó)問題的提出和解決必將為轉(zhuǎn)型時(shí)期人大制度的理論和實(shí)踐創(chuàng)新作出有益貢獻(xiàn)。

注釋：

[1]習(xí)近平：《設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度 要從國(guó)情出發(fā)從實(shí)際出發(fā)——在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，載《中國(guó)人大》2014年第18期。

[2]參見張千帆：《中國(guó)改革該向何處去》，載《民主與科學(xué)》2013年第6期。

（作者系中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院講師，法學(xué)博士）endprint