分析在實踐應用中公共組織績效管理存在的問題

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 555100）

分析在實踐應用中公共組織績效管理存在的問題

覃信，悅爽

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 555100）

績效管理在私人部門已經顯示出巨大的影響，讓公共組織的改革者希望改善工作表現(xiàn)不佳的現(xiàn)狀，績效管理便被熱情地加入公共組織，管理者希望把這作為良藥，最大化地提高公共部門的服務管理水平。但是公共組織通過理性分析和初步嘗試，發(fā)現(xiàn)這味藥劑在私人部門工作中是萬靈藥，對公共組織、應用程序中有很多的問題，甚至難以吞下。本文便對公共組織績效管理的應用，簡單分析了障礙和消除這些障礙提出了一些建議。

公共組織績效管理；存在的問題；提出的建議

一、公共組織及公共組織績效管理

1、公共組織

公共組織廣泛指的是提供公共物品和服務或社會公共事務的組織和設置服務，公共組織屬于第三產業(yè)，總結有以下幾個特點：公立非營利組織，以高服務或勞務高產出為特點、提供服務或服務對象是每一個公民社會，組織產品和服務與外部性，等等。

2、公共組織績效管理及特征

績效管理。不同行業(yè)或者是不同企業(yè)之間的績效管理方法都存在著很大的差別，在人們的普遍印象中，績效管理是一種十分注重結果的工作，績效管理會將組織績效與個人績效進行有機結合，促進整體組織的積極性，使其處于優(yōu)異的服務狀態(tài)中。在公共組織績效管理發(fā)展全球化以及政府增加財政投入的背景之下，企業(yè)之間相互引入優(yōu)秀的績效管理方法和經驗，融入市場機制，強化以客戶為導向的理念，尋求更多提升公共服務質量的新路徑。從以上定義可以看出一部分公共組織服務管理績效的特征：

首先，從內容的角度上看，公共組織績效管理涵蓋的范圍十分全面。

其次，在結構方面，公共組織績效管理是一項比較完整的系統(tǒng)。

最后，從應用角度來看，公共組織績效管理是一項長期動態(tài)的過程。

3、公共組織績效管理的功能及必要性

（1）評估的功能?？冃гu估是指一個組織試圖實現(xiàn)特定的目標，以及如何實現(xiàn)是否實現(xiàn)目標的系統(tǒng)化過程?？冃гu估可以是組織的績效，也可以是計劃中的績效，或者是個人績效。

（2）衡量的功能。進行績效評估，管理者必須設計一套足夠的衡量系統(tǒng)，也就是衡量組織績效的標尺，比較不同機關和不同的時期。

（3）跟蹤的功能。對組織績效通過不斷測試、記錄和評估，作為一項改變在基本組織績效的基礎。

在現(xiàn)代公共管理中，績效管理為什么是非常重要的，也是非常必要的，以下幾方面是主要的因素。

第一責任落實。公共組織公民至少在以下三個方面主要負責的事情：一是，政府支出必須得到人民的同意和正當程序支出；二是，必須有效地利用資源；三是，必須使用資源來實現(xiàn)所需的結果。很難知道是否公共組織負起責任。所以從實現(xiàn)和實施績效管理責任的角度來看是很重要的。

第二利益相關者的期望。公共服務有多種對象，他們并不對相同的結果感興趣，公共管理人員經常面臨的困境，特別是滿足需求對象的一部分利益可以讓人不開心。當事人都希望政府的公共政策來滿足他們的利益?？冃Ч芾硎且粋€來衡量是否滿足不同對象的要求的方法。

第三強調結果導向。目前，公共管理是更精致的“結果導向”，而非程序、規(guī)則導向。公共行政傳統(tǒng)上強調更重視過程，投入，不重視結果，常常會導致形式主義，浪費和官僚作風。認為自然公共管理的重要程序和規(guī)則，最后是否產生好結果，是否滿足公民的需要更重要。

二、公共組織績效管理中的存在問題

1、我國公共組織績效管理現(xiàn)狀

近年來在推動我國服務型政府的建設，構建一個面向服務的公共部門，從而進一步提高公共組織的績效管理有很大的空間，特別是在現(xiàn)代工業(yè)工程的綜合利用技術為核心，結合管理、政府和公共經濟學理論來提高公共組織“企業(yè)”的操作有很大潛力。一般來說，自20世紀90年代以來，中國的公共組織績效管理水平大大提高。然而，在當前的公共組織績效管理方面，仍然是低水平，仍有許多問題。

2、從客觀上分析的問題有

（1）公共組織績效目標難以設定。除了經濟目標外，社會目標、切實和無形以及短期和長期目標都是企業(yè)所要考慮的管理目標，但是，企業(yè)管理仍是著名的經濟目標。然而，相反的更復雜的是公共組織績效管理的目標，政府所提供的產品和服務除了更復雜外，很多時候也是備受爭議的。若公共管理的目標實現(xiàn)是多個并且不清楚的，那么是否可以有效實現(xiàn)這些目標也是無法確定的。那么，由于公共組織項目產生的不同的效果將導致有些人遭受的利益或者損害的不同。由于受到價值觀的影響，即使是基于效率、有效性和經濟之上的公共組織績效評估標準基本上也是沒有什么用的。

（2）公共部組織的產品形態(tài)難以測量。企業(yè)的產品形式有兩個特點：一是可見性，大多數(shù)企業(yè)的產品有形的實體，我們可以通過自己的觸覺感受和評價標準是相對固定的，公共產品不是其可能性；二是，即使是生產很小配件的終端企業(yè)的產品也是有其相對獨立的價值的。并不是所有的消費者都可以感受到公共組織提供服務的本質所在，因為具有服務性質的產品和其相當大的一部分是無形的，也就是說，即使能夠感覺得到，但是每個消費者對它的評價也是不同的。

（3）公共組織的產品標準難以統(tǒng)一。公共產品和服務在市場上與企業(yè)產品一樣，都采用一定的技術標準。雖然這座城市所有公共產品都有一個共同的客觀的評價標準，但是評價的結果受很多因素的影響，評價的主題多種多樣，評價的形式各有千秋，評價的方法也因時而異。政府所提供的公共產品和服務不僅僅受技術標準的制約，也受到政治、經濟、文化等多方面的制約，同時也受到人為因素的制約，需要社會各界人士的參與，不同地區(qū)、不同階層、不同主體在評價看問題的角度迥然不同，看似相同質量的產品和服務，評價時因人而異，因時而異，因地而異，所有這些因素都制約了政府公共組織績效的發(fā)展。

3、從主觀上分析的問題有

（1）公共組織管理比較混亂，事務方面的透明度比較差，有不合理的布局結構，不僅組織運營成本非常高，而且勞動產出的質量也很差，缺乏有效的監(jiān)督機制等。中國的公共組織根深蒂固的官僚組織文化，創(chuàng)建了一個公共雇員互相推諉，自我保護，接受平庸，拒絕改變文化。

（2）人員素質不高。表現(xiàn)在：①中央政府、北京市政府公務員，大本或以上占70%；超過90%其他部長級政府公務員是一個大專學位；地區(qū)公務員超過91%的初中程度。近年來，盡管許多企事業(yè)單位和政府部門正在積極引進人才，但許多公共部門的形式只是局限于“炒作”。②缺乏專家參與績效管理的工作。當大量的公共組織績效管理缺乏該領域的專家，期性能指標的建立就不能達到完美、合理。

（3）績效管理信息系統(tǒng)并不完美。這主要體現(xiàn)在兩個方面：一是，信息收集困難。準確衡量組織績效需要全面系統(tǒng)地信息收集組織的各個方面的性能，工作非常大，需要很多的人力和物力、財力、時間，所需要的成本也太高。二是，信息溝通的障礙。政府往往在公開場合信息壟斷，大多數(shù)時候不如實告知公眾信息，因為信息傳輸通道是受限制的，公眾的意志往往不能及時、準確、順利的表達。

三、完善我國公共組織績效管理的建議

現(xiàn)如今，我國公共組織對績效管理的實施正處于初級階段，呈現(xiàn)出多樣化的形式，其性能評價的主要指標是行政效能監(jiān)督建設以及目標責任制的普遍性，能夠合理評估系統(tǒng)以及行業(yè)部門的績效。而績效管理手段與績效評估之間并非完全一致，但基于我國不斷的調整和改進，即使是多樣化的績效管理也取得了一定程度的進步。績效管理的民主參與機制的建立屬于公共組織績效管理的范疇，需要公共組織各級領導者的支持。

（1）優(yōu)化體制的改變。轉變公共部門績效評估的現(xiàn)狀，在政府體制上我們要進一步的強化和改革，通過改善政策，使我國公共部門績效評估制度化和標準化在正確的道路上?！豆珓諉T法》已頒布，實施于2006年。我們也應當主動去學習外國的成功經驗。開發(fā)出符合中國特色的《公務員績效法》使公務員考試得以有法律保護。

（2）使公共部門的績效得到不斷提升，繼而確保公眾能夠積極的參與進來，并使公共組織績效管理得到一定的支持和認同。與此同時，政府的改革績效管理一定要具有一定的合理性以及有效性，確保公共部門與公眾之間進行及時、全面而有價值的溝通。

（3）公共部門應當建立完善的信息系統(tǒng)，主要負責收集一些關于政府管理社會的政治、經濟、文化和其他方面的信息，通過篩選、統(tǒng)計、排序、處理和傳送。來確保獲得的信息可以完整、全面、準確。同時，部門不僅要建立透明的信息度，而且還要常和公共組織，公眾進行有必要的溝通。建立有效的績效管理系統(tǒng)和優(yōu)化公共組織績效管理是非常有必要的。

（4）改善外部對于管理的環(huán)境，營造出一個最佳的管理氛圍。我們不能控制外部環(huán)境對公共管理部門的影響，但是如果我們掌控了其對環(huán)境的變化特點，我們就能適應其中的環(huán)境變換，預測未來的趨勢，以及策劃出相應的對策，進行調節(jié)和控制，保證工作的正常運行。在公共組織績效管理環(huán)境中，必然有著對此環(huán)境相反的作用，在特定的狀況下，我們可以在不同層次的公共部門中，轉變其管理環(huán)境。

（5）培育優(yōu)秀的人才，提升公共部門績效管理的研究。第一，公共機構和私人部門的期望不同，從而導致公共組織績效管理的方法與私人部門是截然不同的；第二，建立指標體系來隨時關注工作中的缺點，必須要加強績效管理的具體目標，特別是對于指導和評價公共機構的人員，其作用不能被取代的，因此我們有必要提升對公共組織績效管理技術的研究。建議在行政管理專業(yè)的碩士和博士學位，專門開放公共部門績效管理，建立一個公共組織績效管理技術研究機構，同時增加投資，來以此鼓勵研究。

[1]范柏乃:政府績效評估與管理[M]．復旦大學出版社．2007．

[2]向濤、馬金城：公共管理學概論[M]．中國商業(yè)出版社．

[3]胡稅根：公共部門績效管理—迎接效能革命的挑戰(zhàn)[M]．浙江大學出版社．2005．

[4]張?zhí)┓澹汗膊块T績效管理[M]．鄭州大學出版社,2004．

（責任編輯：宋 杰）