關(guān)于PPP項(xiàng)目施工單位在承建過(guò)程中存在的問(wèn)題

關(guān)于PPP項(xiàng)目施工單位在承建過(guò)程中存在的問(wèn)題

文/馬偉偉，上海建工四建集團(tuán)有限公司

本文針對(duì)施工單位在PPP項(xiàng)目承建中所出現(xiàn)的各種問(wèn)題，給財(cái)政的投資和審核工作都帶來(lái)了更大的壓力，必須去對(duì)審核的體系進(jìn)行規(guī)范，不斷的去完善制度建設(shè)，對(duì)審核的辦法進(jìn)行改革。

PPP項(xiàng)目；施工單位承建；問(wèn)題

1 什么是PPP項(xiàng)目

PPP的主要概念是政府相關(guān)部門通過(guò)平等的合同，一般通過(guò)協(xié)議的方式來(lái)和相關(guān)的施工單位之間建立的一個(gè)長(zhǎng)期合作模式，最終的目的是為了提供公共的產(chǎn)品或者服務(wù)。這是一種新型的以建設(shè)項(xiàng)目來(lái)做融資的模式，也是當(dāng)今社會(huì)高速發(fā)展的產(chǎn)物。

PPP項(xiàng)目是一個(gè)偉大的創(chuàng)新，提供了一種非常偉大的模式，其包括很多種類型，但是實(shí)質(zhì)都是施工單位和政府進(jìn)行的合作。施工單位可以和政府進(jìn)行同步的投標(biāo)并建設(shè)政府性的投資項(xiàng)目，這樣的模式不僅僅保證了雙方的既得利益，還大大減輕了政府的風(fēng)險(xiǎn)。然而，新生事物總是存在可以進(jìn)一步提升的空間，施工單位在PPP項(xiàng)目承建的過(guò)程中還是存在很多的問(wèn)題，下面就對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析和說(shuō)明。

2 施工單位在PPP項(xiàng)目承建過(guò)程中的問(wèn)題

2.1 PPP項(xiàng)目立法缺失，法律保障制度不健全

施工單位在PPP項(xiàng)目承建的過(guò)程中會(huì)面臨著法律法規(guī)不健全的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

其一，也是最主要的方面，即PPP項(xiàng)目的推行不符合現(xiàn)有法律法規(guī)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。PPP模式在審核和批準(zhǔn)的時(shí)候都和現(xiàn)在已有的法律法規(guī)沖突，這就直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在很多情況下是不合乎規(guī)定的，也就容易引發(fā)一些灰色的操作，這極其不利于政府管理。沒(méi)有健全的法律和法規(guī)是很難保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施的。

其二，也是比較重要的方面，就是部委政策和已經(jīng)規(guī)范的文件之間有著很大的矛盾。它們之間并沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的法則，每個(gè)部委之間也存在著權(quán)限不明確的問(wèn)題。這就給施工單位承建PPP項(xiàng)目的開展工作帶來(lái)了較多不確定因素，讓施工單位在模棱兩可的法制環(huán)境中摸著石頭過(guò)河，加大了施工單位的承建風(fēng)險(xiǎn)。

所以PPP項(xiàng)目立法缺失，法律保障制度不健全是PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中較為嚴(yán)重且突出的一個(gè)問(wèn)題。

2.2 PPP項(xiàng)目落地慢，過(guò)程審核時(shí)間長(zhǎng)，承建過(guò)程產(chǎn)值轉(zhuǎn)換率低

PPP項(xiàng)目過(guò)程審核時(shí)間長(zhǎng)的問(wèn)題和很多因素都有關(guān)，其中有施工單位自身的原因，也有政府方面的原因，還存在著資金不足的問(wèn)題。

施工單位自身的原因主要是，管理人員在項(xiàng)目前期科研、立項(xiàng)等階段參與的水平達(dá)不到PPP項(xiàng)目的建設(shè)管理要求；施工單位在很多方面準(zhǔn)備的不夠充分，專業(yè)能力不夠精深，導(dǎo)致很多情況都預(yù)計(jì)不足，中標(biāo)以后不能更好的去開展項(xiàng)目，不能控制和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，造成項(xiàng)目建設(shè)中潛在風(fēng)險(xiǎn)的增加。

政府方面的原因主要是，在和施工單位簽署協(xié)議的時(shí)候沒(méi)有嚴(yán)格按照財(cái)政執(zhí)行PPP項(xiàng)目要求的那些條目和規(guī)定進(jìn)行。目前PPP項(xiàng)目都是設(shè)計(jì)帶施工，合同簽署后審計(jì)部門介入比較滯后，給工程建設(shè)和施工單位帶來(lái)很大困擾，工程量清單（或施工圖預(yù)算）審核要經(jīng)歷漫長(zhǎng)等待，資金到位時(shí)間嚴(yán)重滯后，造成施工單位在施工過(guò)程中不斷墊資卻又不能及時(shí)收回資金。

例如溫州甌江口PPP項(xiàng)目，其中一個(gè)工區(qū)的工程合同價(jià)為18.2億，從2015年10月份開始施工至2017年10月份為止，實(shí)際完成產(chǎn)值6.8億，但建設(shè)單位及財(cái)審審核產(chǎn)值僅有0.51億，資金差額6.29億，均為墊資施工，資金缺口之大，嘆為觀止。而造成這種情況的主要原因是現(xiàn)在PPP項(xiàng)目都為銀行融資，銀行要收到建設(shè)單位和財(cái)審審核的計(jì)量月報(bào)才能放款，計(jì)量月報(bào)一般是在每月下旬計(jì)報(bào)當(dāng)月工作內(nèi)容，而往往財(cái)審審核計(jì)量月報(bào)需要兩個(gè)月或更長(zhǎng)時(shí)間，甚至半年以上，而這兩個(gè)月甚至更長(zhǎng)時(shí)間的施工現(xiàn)場(chǎng)并不能停止施工，這給施工單位資金造成巨大壓力，需要施工單位自行投入大量資金。

一些地方的政府在進(jìn)行PPP項(xiàng)目招標(biāo)的時(shí)候，沒(méi)有經(jīng)過(guò)前期合理和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，直接涌了上去，這就導(dǎo)致采購(gòu)做完以后，會(huì)出現(xiàn)很多設(shè)計(jì)線路等調(diào)整造成概算不夠等的問(wèn)題，項(xiàng)目建設(shè)遲遲不能落地。有一些地方性政府搞的PPP項(xiàng)目，缺少很多關(guān)鍵性的文件，手續(xù)不完備導(dǎo)致最直接的結(jié)果是銀行融資下不來(lái)，這就迫使PPP項(xiàng)目的完成預(yù)期不斷延后。

由于PPP項(xiàng)目的審核時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)不完備等一系列問(wèn)題，給施工單位帶來(lái)了很大的不便，因而產(chǎn)值的轉(zhuǎn)換率也比較低，損失就會(huì)很大。

2.3 PPP項(xiàng)目稅收政策不明朗，稅收的風(fēng)險(xiǎn)加劇

雖然國(guó)家對(duì)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域是有著一個(gè)積極的態(tài)度，但是相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則卻并沒(méi)有明細(xì)化，和土地稅收相互結(jié)合的政策并不明朗。社會(huì)上的一些資本和政府一起出資建立特殊的項(xiàng)目公司，但是這畢竟是介于地方政府和社會(huì)資本之間的性質(zhì)，公司就必須依法納稅?，F(xiàn)在除了一些比較特殊的行業(yè)有了明確稅收減免和相關(guān)的優(yōu)惠政策外，再也沒(méi)有別的準(zhǔn)則和規(guī)定來(lái)對(duì)公司的稅收進(jìn)行指導(dǎo)。這里面最大的難題就是政府對(duì)付費(fèi)類項(xiàng)目的稅收政策管理不明確。這就造成了施工單位在承建的過(guò)程中要承擔(dān)較高的稅收，這在無(wú)形之間都增添了施工的成本，不利于PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

2.4 PPP項(xiàng)目中標(biāo)后的收益差距很大，施工企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)很大

從當(dāng)前來(lái)看，一些由地方政府來(lái)推行的PPP項(xiàng)目的主要盈利收單以施工的企業(yè)和投資人的模式為主，獲利的方式就很單一，把投資人拋出去以后，就只剩下施工單位，這就導(dǎo)致了施工單位要承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目建設(shè)的全部壓力就都集中在施工單位這頭。還有就是市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)正在逐漸的加劇，很多的企業(yè)為了生存也存在很多脫離市場(chǎng)的情況。壓低了投資的收益，無(wú)限期的延長(zhǎng)付費(fèi)的周期，經(jīng)常出現(xiàn)一些違規(guī)的擔(dān)保，施工企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)就大大加劇，問(wèn)題很嚴(yán)重。而且PPP項(xiàng)目中標(biāo)以后的收益也是不確定的，有好有壞，企業(yè)和政府都沒(méi)法進(jìn)行控制，這也是在無(wú)形中加大了PPP項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)的不斷加劇，隨之而來(lái)的是更多的問(wèn)題，甚至?xí)?dǎo)致PPP項(xiàng)目的施工情況出現(xiàn)較大的問(wèn)題，不利于施工單位的發(fā)展和PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。

[1]（美）E.S.薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年.

[2]賈康.孫潔：《公私伙伴關(guān)系（PPP）的概念、起源、特征與功能》，《財(cái)政研究》2009年第10期.