高等教育發(fā)展中的依法治教問題研究

詹翊

高等教育發(fā)展中的依法治教問題研究

詹翊

文章對高等教育發(fā)展中依法治教的必要性、依法治教的具體內(nèi)容、現(xiàn)狀和實現(xiàn)途徑進(jìn)行了分析探討。認(rèn)為在當(dāng)今教育形勢日新月異，各種問題不斷涌現(xiàn)的情況下，實行依法治教，以法治化、規(guī)范化的道路來促進(jìn)高等教育發(fā)展是保障我國高等教育事業(yè)穩(wěn)定和諧發(fā)展的唯一有效途徑。

高等教育；依法治教；必要性；實現(xiàn)途徑

為了適應(yīng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐，使教育更好地為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，國務(wù)院于1993年頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，系統(tǒng)闡釋了教育法制建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，明確要求“加快教育法制建設(shè)，逐步走上依法治教的軌道”；1999年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步強調(diào)指出“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，根本上要靠法治、靠制度保障”；為全面推進(jìn)依法治教，促進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)到2020年基本實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的目標(biāo)，教育部于2016年初制定了《依法治教實施綱要（2016-2020年）》。依法治教作為依法治國基本方略的重要組成部分，必然在實際工作中要落實依法治國的相關(guān)具體要求。認(rèn)真踐行依法治教，對于強化我國的教育法制建設(shè)、確保教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位、堅持高等教育的社會主義辦學(xué)方向、促進(jìn)高等教育的改革與發(fā)展具有十分重大的意義。

一、加強教育法治建設(shè)，推進(jìn)依法治教的必要性

（一）依法治教是社會主義法治建設(shè)在教育領(lǐng)域的直接體現(xiàn)

我國憲法明文規(guī)定：“受教育權(quán)是公民享有的基本權(quán)利之一”，教育和全體公民的切身利益息息相關(guān)。提高全體公民科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)的主要途徑就是教育，教育是科技強國和人才培養(yǎng)的重要手段。隨著改革開放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對國民教育體系的建設(shè)越來越關(guān)注和重視，對能夠便捷地接受高質(zhì)量、多層次教育的需求日趨強烈。因此，按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，保障全體公民依法參與和管理教育事業(yè)，滿足全體公民對各層次教育的需求，保障全體公民享有受教育權(quán)，既體現(xiàn)了依法治國基本方略的內(nèi)在要求，也彰顯了“一切為了人民、一切依靠人民、一切成果由人民共享”的發(fā)展理念。

（二）依法治教是教育發(fā)展和改革符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的必然要求

在我國的經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，必然使得教育領(lǐng)域內(nèi)的行政管理體制和主客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也隨之發(fā)生了重大變化。共同負(fù)責(zé)和建設(shè)、分級管理的新型管理體制取代了以往高度集權(quán)的教育行政管理體制；學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)與教育行政管理部門行政管理權(quán)相互協(xié)調(diào)、制約取代了傳統(tǒng)的上下級隸屬管理關(guān)系；舊有的垂直型單一教育行政管理格局已經(jīng)被打破，正在轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅康钠降让袷轮黧w間橫向型的教育法律關(guān)系同縱向型的教育行政管理關(guān)系并存的新格局。此外，隨著辦學(xué)主體資格的放開，教育領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列的新情況、新問題，簡單地依靠行政管理手段已無法妥善解決，只能通過法律的手段加以調(diào)整和處置。對比世界各國現(xiàn)代教育建設(shè)和發(fā)展的過程，當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和社會變革對教育提出新的要求時，依法治教是各國普遍采取的主要措施。我們應(yīng)借鑒先進(jìn)國家成熟的教育建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗，從我國的實際出發(fā)，將當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)條件下教育發(fā)展和教育管理內(nèi)外關(guān)系作為我們研究的重點，通過法治來調(diào)整各類教育活動。

（三）實行依法治教，是教育體制改革與發(fā)展的客觀需要

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，國家的教育政策逐漸放開，以前各級各類教育的舉辦主體只能是國家，現(xiàn)在，為了方便和滿足人民群眾不同的受教育需要，一些新型的教育形式，如：成人自學(xué)教育、開放大學(xué)教育、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育及中外合作辦學(xué)等發(fā)展迅速，社會力量辦學(xué)的民辦院校也在全國各地逐漸形成規(guī)模，這些變化使得教育行政管理的領(lǐng)域和管理對象日趨多元化。與此同時，隨著教育體制改革的不斷深入，教育行政管理部門必須要轉(zhuǎn)變意識，規(guī)范行使管理職能，避免大包大攬，應(yīng)做到簡政放權(quán)，改直接管理為間接管理，變具體管理為宏觀管理。在這一過程當(dāng)中，怎樣才能做到穩(wěn)定高效、平穩(wěn)過渡？只有依靠法律法規(guī)所確定的規(guī)范。

（四）實行依法治教，是高等教育法律法規(guī)實施和完善的重要途徑

近年來，隨著我國法治建設(shè)進(jìn)程的不斷深入，有關(guān)高等教育方面的法律法規(guī)相繼出臺，具有中國特色的社會主義高等教育法律法規(guī)體系基本形成。國家陸續(xù)頒布實施了《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《學(xué)位條例》等重要的高等教育法律法規(guī)；其中，《中華人民共和國教育法》是依法治教的根本大法。依據(jù)這些高等教育法律法規(guī)，各級各類高等教育法律法規(guī)的實施細(xì)則以及教育部門的規(guī)章制度相繼出臺，如《學(xué)位條例暫行實施辦法》《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》等，使高等教育工作依法治教的外部法制環(huán)境得以建立和健全，因此，在有法可依的前提下，依法治教更成為高等教育工作民主化、法制化的必然要求。

二、依法治教的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

所謂依法治教，即國家機關(guān)和相關(guān)的教育行政管理機構(gòu)依照教育法律法規(guī)的規(guī)定，在一定的職權(quán)范圍內(nèi)開展全部的教育活動。所有教育法律關(guān)系的主體在教育管理的過程中都必須秉持法治精神，依據(jù)法律法規(guī)來管理學(xué)校事務(wù)，實現(xiàn)教育發(fā)展和管理的法治化是依法治教的本質(zhì)要求。

（一）依法治教的主體呈現(xiàn)多元化

依據(jù)我國現(xiàn)行的教育法律法規(guī)，能夠成為高等教育法律關(guān)系主體的有：各級權(quán)力機關(guān)，各級行政機關(guān)，各級審判機關(guān)、檢察機關(guān)，各級各類高等學(xué)校及其他有關(guān)機構(gòu)，企事業(yè)單位、社會團(tuán)體、公民個人等。

與上述主體多元化相對應(yīng)的，高校依法治教是一個動態(tài)的、連續(xù)的過程，包括高等教育立法、高等教育行政執(zhí)法、高等教育司法，還包括高等教育法律法規(guī)的普及、高等教育法律法規(guī)的遵守以及高等教育法律法規(guī)的監(jiān)督等。其中依法行政、依法治校應(yīng)成為高校依法治教的核心工作。

（二）依法治教法律關(guān)系具有多樣性

依法治教主體的多元性使得高等教育法律關(guān)系呈現(xiàn)出多樣性的特點。在高等教育法律關(guān)系中，有國家立法機關(guān)或教育行政管理機關(guān)自上而下縱向型的行政管理關(guān)系，有高校與高校之間、高校與教師之間的平等民事主體法律關(guān)系，有國家財政撥款與高校在辦學(xué)活動中通過合法途徑獲得的創(chuàng)收之間的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，還有高校與學(xué)生之間較為復(fù)雜的具有縱向管理和橫向平等民事主體雙重性質(zhì)的特殊法律關(guān)系。因此，要想實現(xiàn)依法治教并使之行之有效，必須綜合運用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段來共同推進(jìn)高等教育發(fā)展。

（三）我國高等教育發(fā)展中依法治教的現(xiàn)狀

隨著我國社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，依法治教在高等教育的建設(shè)、管理和發(fā)展過程中越來越重要，已經(jīng)成為保證高等教育協(xié)調(diào)、有序發(fā)展的重要手段。但是，從依法治國基本方略的相關(guān)精神和要求來看，全國范圍內(nèi)高等教育行業(yè)缺乏依法治教良好的外部環(huán)境，主觀上對依法治教重要性的認(rèn)識和落實不到位。計劃經(jīng)濟(jì)體制下隸屬型管理思維的慣性仍然根深蒂固，沒有完成從管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。還遠(yuǎn)未形成自覺運用法律手段來管理高等教育的觀念與習(xí)慣，法治觀念淡漠，超出管理權(quán)限、違法違規(guī)越界管理的現(xiàn)象屢見不鮮，依法治教的集體意識亟待加強和提高；缺乏對高等教育管理行為的執(zhí)法與監(jiān)督，存在較為嚴(yán)重的有法不依的情形；各地高等教育依法治教建設(shè)不平衡，差異性較大，以上種種現(xiàn)實情況表明依法治教還需要花費很大工夫去貫徹落實。

三、實現(xiàn)高等教育依法治教的途徑

通過制定和頒布一系列的高等教育法律法規(guī)，落實相關(guān)的執(zhí)法和監(jiān)督手段，我國高等教育事業(yè)的法治化建設(shè)已初見成效，但尚不完善。若想全面實現(xiàn)高等教育依法治教，當(dāng)前還必須著力解決好以下幾個方面的問題：

（一）繼續(xù)完善現(xiàn)有的高等教育法律法規(guī)體系，做到有法可依

如前所述，近30年來，我國高等教育立法成果顯著。全國人大及其常委會先后制定頒布了《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《學(xué)位條例》等高等教育專門法律；國務(wù)院制定了《學(xué)位條例暫行實施辦法》《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》等16項高等教育行政法規(guī)；各地出臺的地方性高等教育法規(guī)，據(jù)統(tǒng)計已有157項。改變了過去我國高等教育基本上無法可依的狀況，已基本建立了以《教育法》《高等教育法》為核心的高等教育法律法規(guī)體系框架。

但是隨著教育改革的不斷深入，調(diào)整范圍的不斷擴大，高等教育形式的多種多樣，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能完全適應(yīng)高等教育發(fā)展形勢的需要，因此，尚需有針對性地加強高等教育立法工作，使高等教育法律體系更加完善。

（二）以提高高等教育行政管理部門依法行政的能力與水平為抓手，建立嚴(yán)格、公正的教育執(zhí)法制度，做到有法必依

各級高等教育行政管理部門首先應(yīng)厘清自己的職權(quán)范圍和工作職能，避免大包大攬，應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定將屬于高校法定辦學(xué)自主權(quán)的事項和管理職能交還給高校。同時，要根據(jù)具體的工作要求，加強執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法能力提升和執(zhí)法程序的規(guī)范，確保本部門的行政管理決定和具體的行政行為符合法律的規(guī)定。

（三）健全民主監(jiān)督制度，明確法律責(zé)任，確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究

在推進(jìn)依法治教實施的過程中，應(yīng)建立多渠道、強有力的監(jiān)督檢查機制。要充分發(fā)揮各級人大及其常委會的監(jiān)督檢查職能，以司法監(jiān)督、各級政府的層級監(jiān)督、監(jiān)察和審計等機關(guān)的專項監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督和新聞輿論監(jiān)督為補充，綜合發(fā)揮各種監(jiān)督渠道的合力作用，切實推動依法治教的落實。在監(jiān)督檢查的過程中，必須明確相應(yīng)的法律責(zé)任，一旦發(fā)現(xiàn)問題，必須依法追究破壞高等教育法律法規(guī)實施的違法犯罪行為人的法律責(zé)任，切實保護(hù)相關(guān)利益方的合法權(quán)益，維護(hù)依法治教的良好氛圍。

（四）提高全體公民的教育法律意識

教育法律意識是人們關(guān)于教育法律法規(guī)的思想、觀點和態(tài)度的總和，是教育法律法規(guī)和與教育法律法規(guī)有關(guān)的現(xiàn)象在人們頭腦中的反映。它和人們對教育法律精神實質(zhì)的理解，對教育法律實施作用的評價，對教育行政執(zhí)法和司法的信任程度是緊密聯(lián)系在一起的。人民群眾能否自覺遵守教育法律法規(guī)、當(dāng)教育權(quán)益受到侵害時能否運用教育法律法規(guī)維護(hù)自身權(quán)益，主要取決于個體教育法律意識的高低。

一個國家教育法治實施狀況的好壞可以從整個社會的教育法律意識的高低得到反映。我們應(yīng)把努力提高全體公民的教育法律意識作為當(dāng)前教育工作的重要任務(wù)之一，努力為依法治教營造一個良好的外部環(huán)境，與此同時，需造就一支高素質(zhì)的教育執(zhí)法隊伍；只有在管理者、被管理對象和監(jiān)督者的法律意識都提升到相應(yīng)層次后，依法治教才能得到真正地全面落實并形成常態(tài)。

綜上所述，在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場經(jīng)濟(jì)本身即是一種法治經(jīng)濟(jì)，在市場經(jīng)濟(jì)下的高等教育管理也必然是一種法治化的管理，而其核心就是依法治教。“奉法者強則教育強。”依法治教作為國家教育發(fā)展和管理的一種模式，已然成為“依法治國”基本方略在教育領(lǐng)域的重要體現(xiàn)和開展教育工作的基本方針。只有認(rèn)真貫徹執(zhí)行依法治教，不斷提高全社會的教育法律意識，不斷完善實現(xiàn)全面依法治教的各項條件，加強法治觀念和法治實踐，才能促進(jìn)和保障我國高等教育事業(yè)健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展，也才能辦出讓全社會滿意的高等教育。

[1] 中華人民共和國教育法[M].北京：中國法制出版社，2016.

[2] 中華人民共和國高等教育法[M].北京：中國法制出版社，2016.

[3] 中共中央、國務(wù)院.中國教育改革和發(fā)展綱要.中發(fā)1993（3）號.

[4] 中共中央、國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定.中發(fā)1993（9）號.

[5] 中共中央、國務(wù)院.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）.http://www.jyb.cn/china/gnxw/201007/t20100 729_378828.htm l.

[6] 趙曉麗.依法治教是學(xué)校教育發(fā)展的必然[J].錦州師范學(xué)院學(xué)報，2001，（10）.

[7] 劉鴻.高等學(xué)校行政權(quán)力的法律控制[J].漳州師范學(xué)院學(xué)報，2003，（02）.

[8] 龔海潔.教育管理法制化研究[J].教育戰(zhàn)線，2010，（36）.

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1008-4428（2017）10-12-03

本文是江蘇省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃專項課題《“依法治?！北尘跋赂咝Ｒ婪ㄖ谓虇栴}研究》，課題編號：C-c/2016/01/05階段性成果之一。

詹翊，男，講師，碩士，南京藝術(shù)學(xué)院人文學(xué)院辦公室副主任，研究方向：高等教育管理、高校法律事務(wù)。