PPP項(xiàng)目各融資渠道對比分析

文/宋穎,中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司

PPP項(xiàng)目各融資渠道對比分析

文/宋穎,中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司

PPP模式是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，指公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品服務(wù)的一種方式。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公用服務(wù)領(lǐng)域推廣與政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）和財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2014〕76號）的指導(dǎo)下，近年各家金融機(jī)構(gòu)參與ppp項(xiàng)目越來越多。我們在文中對不同金融機(jī)構(gòu)間資金支持ppp項(xiàng)目建設(shè)的情況做深入分析，對不同類型的金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣勢情況做了對比。

PPP 項(xiàng)目 金融機(jī)構(gòu) 對比分析

PPP模式是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，指公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系提供公共產(chǎn)品服務(wù)的一種方式。我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中指出“加快進(jìn)一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)市場的準(zhǔn)入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運(yùn)營”。

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于在公用服務(wù)領(lǐng)域推廣與政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號）中提出，PPP為政府和社會資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價(jià)結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價(jià)，保證社會資本獲得合理收益。

在現(xiàn)行金融環(huán)境下，我們對不同金融機(jī)構(gòu)間資金支持ppp項(xiàng)目建設(shè)的情況做深入分析，對不同類型的金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)劣勢情況做了對比，具體情況如下：

1 商業(yè)銀行

在現(xiàn)有金融體系內(nèi)，商業(yè)銀行系資金體量最大，運(yùn)用最為廣泛。商業(yè)銀行資金有著規(guī)?；?、成本較低以及期限較長的特點(diǎn)，是PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)債權(quán)融資的主要來源，貸款期限不超過 15年。在貸款主體上，可以由項(xiàng)目公司作為獨(dú)立主體向銀行舉借貸款，同時(shí)由股東以承諾、擔(dān)保等形式，或者以項(xiàng)目未來形成的資產(chǎn)或收益權(quán)做抵質(zhì)押等作為信用結(jié)構(gòu)安排。商業(yè)銀行在選取PPP項(xiàng)目時(shí)，會對項(xiàng)目的政府財(cái)政實(shí)力、政府投資平臺實(shí)力和信用等級、社會資本實(shí)力和信用等級、項(xiàng)目級別、增信措施等提出較高要求。商業(yè)銀行渠道融資優(yōu)點(diǎn)在于體量大、成本較低以及期限較長；缺點(diǎn)具體如下：一是授信條件高，要求主體信用或增信擔(dān)保措施符合要求等。二是銀行理財(cái)資金受投資人投資期限偏好影響，通常為中短期，一般不超過5年，而PPP項(xiàng)目期限較長，相比保險(xiǎn)資金，理財(cái)資金參與PPP項(xiàng)目的期限錯配問題更嚴(yán)重；三是表內(nèi)貸款資金受監(jiān)管限制，只能以“實(shí)貸實(shí)付”的方式投向項(xiàng)目，資金的投放需要走銀行內(nèi)部貸款審批發(fā)放的流程，項(xiàng)目公司使用十分不便；四是PPP項(xiàng)目投入大，銀團(tuán)貸款的融資推進(jìn)的時(shí)間成本和溝通成本較高。

2 非銀行金融機(jī)構(gòu)

目前在傳統(tǒng)商業(yè)銀行這些金融機(jī)構(gòu)以外，大量非銀行體系金融機(jī)構(gòu)參與到PPP項(xiàng)目中來。其中以信托公司、租賃公司為代表，一般可以通過發(fā)放項(xiàng)目貸款、過橋貸款等方式為PPP項(xiàng)目提供債權(quán)類融資；也可以設(shè)立資管計(jì)劃形式參與股權(quán)融資。但是由于非銀機(jī)構(gòu)的資金成本比較高，期限相對較短，在公益性或準(zhǔn)公益性的PPP項(xiàng)目中很難找到成本收益匹配的項(xiàng)目，所以提供的債權(quán)融資能力有限。目前信托計(jì)劃參與PPP項(xiàng)目融資主要以銀行或保險(xiǎn)資金以信托計(jì)劃參與PPP項(xiàng)目，資金通道作用明顯，可以發(fā)揮其方式靈活的優(yōu)勢。

2016年7月，保監(jiān)會公布《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》，取消了對投資行業(yè)的具體約束，增加政府和社會資本合作（即PPP模式）等可行投資模式，為保險(xiǎn)資金參與PPP項(xiàng)目提供了明確的政策支持。同時(shí)，參與的方式也多元化，可以通過債權(quán)的模式，設(shè)立專項(xiàng)債權(quán)計(jì)劃提供債務(wù)性資金獲得固定回報(bào)；也可以通過設(shè)立股權(quán)基金的模式，保險(xiǎn)資金成為PPP基金的優(yōu)先級LP（有限合伙人），參與方式和收益率更為靈活。保險(xiǎn)資金渠道融資的優(yōu)點(diǎn)在于： 保險(xiǎn)資金具有投資期限長、供應(yīng)穩(wěn)定、資金量大、收益要求合理等特性。同時(shí)，大型基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目資金需求大，建設(shè)期限長，收益相對穩(wěn)定，基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目和保險(xiǎn)資金存在天然契合性。

3 產(chǎn)業(yè)基金

PPP產(chǎn)業(yè)基金一般是由省級政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金，母基金再根據(jù)審核后的項(xiàng)目設(shè)立子基金，由地方財(cái)政做劣后級，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)和杠桿效應(yīng)募集資金，以股權(quán)投資或股債聯(lián)動投資于地方政府納入到PPP框架下的項(xiàng)目公司，一般包括純股權(quán)、股債聯(lián)動、純債權(quán)三種模式。PPP產(chǎn)業(yè)基金優(yōu)勢主要在于：1、有利于緩解地方政府財(cái)政支出壓力，同時(shí)為社會資本找到投資標(biāo)的；2、有利于降低PPP項(xiàng)目的融資成本；3、有利于為PPP項(xiàng)目融資提供增信；4、可以為工程資本代持股份，解決工程資本不能控股項(xiàng)目公司的困境。但是產(chǎn)業(yè)基金模式也存在著一些不足：1、對PPP項(xiàng)目要求較高，一般會要求納入國家級或省級的PPP項(xiàng)目庫，同時(shí)對項(xiàng)目所在地財(cái)政實(shí)力有一定要求。2、大多采取“明股實(shí)債”的模式，政府會被要求承擔(dān)一些隱性的擔(dān)?；蛘呋刭徚x務(wù)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制無法落到實(shí)處。3、長期運(yùn)營能力不足，缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目后期的運(yùn)營有一定風(fēng)險(xiǎn)。

4 債券及資產(chǎn)證券化

債券作為PPP項(xiàng)目的融資工具，主要分為兩類，一類是政府平臺公司發(fā)行的企業(yè)債、公司債、中期票據(jù)等；另一類是以PPP項(xiàng)目公司為主體，以項(xiàng)目的現(xiàn)金流為支撐的項(xiàng)目收益?zhèn)蛘唔?xiàng)目收益票據(jù)。根據(jù)現(xiàn)有的債券市場情況，這兩類可以選擇的債券品種包括國家發(fā)改委主管的企業(yè)債券、證監(jiān)會主管的公司債以及交易商協(xié)會主管的中期票據(jù)、非公開定向融資工具、項(xiàng)目收益票據(jù)等。

PPP項(xiàng)目證券化的主要操作模式是將滿足條件的PPP項(xiàng)目公司的應(yīng)收賬款、收益權(quán)等通過企業(yè)資產(chǎn)證券化融資。PPP項(xiàng)目通過資產(chǎn)證券化來融資主要有以下優(yōu)勢：1、資產(chǎn)證券化可以成為PPP項(xiàng)目投資機(jī)構(gòu)退出的載體。2、PPP項(xiàng)目政策約束性強(qiáng)、保障力度大，同時(shí)為匹配10-30的較長經(jīng)營期限，一般存續(xù)期也比普通金融資產(chǎn)要長，可作為穩(wěn)定吸納長期資金的一種金融資產(chǎn)。如匹配適合的資金渠道，應(yīng)可達(dá)到較低的發(fā)行成本。