民主黨派民主監(jiān)督的基本問題研究

摘要：真正發(fā)揮民主黨派對共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督作用，需要清楚認識民主黨派民主監(jiān)督的八個基本問題：動因主要是基于民主黨派作為政黨的應(yīng)有權(quán)利，而不僅是執(zhí)政黨的現(xiàn)實需要；主體主要是民主黨派的各級組織，而不應(yīng)是民主黨派成員個人；對象主要應(yīng)是中國共產(chǎn)黨的各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不應(yīng)是各級政府及其部門；客體主要應(yīng)是執(zhí)政行為，而不應(yīng)是行政行為；性質(zhì)主要應(yīng)是政治監(jiān)督，而不應(yīng)是事務(wù)監(jiān)督；方式主要應(yīng)是批評，而不是建議；效力主要應(yīng)是政治影響力，而不應(yīng)是硬法效力；保障主要應(yīng)是法治，而不應(yīng)是政策。

關(guān)鍵詞：民主黨派；民主監(jiān)督；政治監(jiān)督

中圖分類號：D613 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378（2017）05-0020-09

在中國，民主黨派對共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督（下文簡稱“黨派監(jiān)督”）歷來是一個具有高政治敏感性的話題。中共十八大以來，中國共產(chǎn)黨基于政治自覺，多次發(fā)出加強和改進黨派監(jiān)督的明確信號。2015年5月18日，中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》），對黨派監(jiān)督的重點、性質(zhì)作出明確規(guī)定，特別是在監(jiān)督形式上有了重大突破。2016年10月27日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定：各級黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制。2017年1月22日，習(xí)近平明確提出：參政黨的一個重要職責(zé)是讓執(zhí)政黨聽到各方面聲音，特別是批評的意見。同志們要敢于講真話、建諍言，客觀反映情況。學(xué)界也一直期待黨派監(jiān)督在我國民主政治建設(shè)中發(fā)揮重要作用。有的學(xué)者認為：民主黨派民主監(jiān)督效能不僅影響著而且直接標示著我國政治文明的進程……民主黨派民主監(jiān)督作用發(fā)揮得好，我們黨和國家的事業(yè)就順利；反之，民主黨派民主監(jiān)督被扼殺和踐踏，黨和國家的事業(yè)就遭受挫折。

然而，與中共中央的高度重視和學(xué)界的熱切期待相比，黨派監(jiān)督在現(xiàn)實中仍不盡如人意。有的學(xué)者認為，在社會主義監(jiān)督體系中，司法監(jiān)督有程序，行政監(jiān)督有規(guī)章，輿論監(jiān)督有陣地，共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督有紀律，可以說這些監(jiān)督基本上都能名副其實，而唯獨黨派監(jiān)督是“軟監(jiān)督”或“虛監(jiān)督”。有的學(xué)者認為，在民主黨派三項基本職能中，政治協(xié)商初步實現(xiàn)規(guī)范化、制度化，參政議政逐步深化、成果豐碩；民主監(jiān)督因力度不足而成為民主黨派履職“短板”，也是我國政黨制度效能發(fā)揮的“短板”。更有學(xué)者認為，現(xiàn)在民主黨派履行職能最薄弱的環(huán)節(jié)，最容易引起認識上混亂的就是民主監(jiān)督，而最引人詬病的也是民主監(jiān)督。

出現(xiàn)期待和現(xiàn)實的強烈反差，除了體制機制的原因，對黨派監(jiān)督基本問題的認識不清也是重要原因。筆者擬從監(jiān)督的系統(tǒng)要素角度，對黨派監(jiān)督的動因、主體、對象、客體、性質(zhì)、方式、效力、保障等八個基本問題進行探討。一、動因：主要是基于民主黨派作為政黨的應(yīng)有權(quán)利，而不僅是執(zhí)政黨的現(xiàn)實需要

當(dāng)今中國為什么需要黨派監(jiān)督？現(xiàn)在流行的主要觀點是因為共產(chǎn)黨需要聽到不同聲音，許多論者往往會引用毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中的講話。在這篇著名的講話中，毛澤東說：“各黨派互相監(jiān)督的事實，也早已存在，就是各黨派互相提意見，作批評。所謂互相監(jiān)督當(dāng)然不是單方面的，共產(chǎn)黨可以監(jiān)督民主黨派，民主黨派也可監(jiān)督共產(chǎn)黨。為什么要讓民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳邊很需要聽到不同的聲音。”這一思想為歷屆中共中央所繼承?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（中發(fā)（1989）14號文件，下文簡稱14號文件）就指出：“中共處于執(zhí)政黨的地位，領(lǐng)導(dǎo)著擁有11億人口的國家政權(quán)，非常需要聽到各種意見和批評，接受廣大人民群眾的監(jiān)督。各民主黨派是反映人民群眾意見，發(fā)揮監(jiān)督作用的一條重要渠道。”毫無疑問，執(zhí)政的共產(chǎn)黨為了更好地執(zhí)政，需要聽到不同的聲音，這的確是中國需要黨派監(jiān)督的一個重要原因，但不能將這個原因單純化和絕對化。因為這是基于共產(chǎn)黨需要出發(fā)的，如果執(zhí)政黨不需要（當(dāng)然執(zhí)政黨的性質(zhì)決定了這種情形不會出現(xiàn)），或者因可以從其他方面聽到不同聲音而不再需要民主黨派這個渠道，那黨派監(jiān)督是否就可以不要呢？鄧小平認為，監(jiān)督首先涉及黨內(nèi)監(jiān)督，其次是人民群眾監(jiān)督，第三是民主黨派監(jiān)督?，F(xiàn)實中，目前起較大作用的監(jiān)督首先是黨內(nèi)監(jiān)督。同時，隨著以互聯(lián)網(wǎng)為技術(shù)支撐的新媒體的崛起，人民群眾監(jiān)督的影響也越來越大。

那么，究竟是什么促使民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨呢？共產(chǎn)黨的需要只是一個方面，而且不應(yīng)成為唯一方面，還應(yīng)從民主黨派之所以為政黨中去尋找。梁琴、鐘德濤等曾在歸納近現(xiàn)代意義上政黨共性特征的基礎(chǔ)上對政黨作過界定：“所謂政黨，就是代表一定階級、階層或集團根本利益的一部分最積極分子，為了通過執(zhí)掌或參與國家權(quán)力，以實現(xiàn)其政治理想而結(jié)合成的具有政治綱領(lǐng)、組織章程、組織系統(tǒng)和一定群眾基礎(chǔ)的政治團體。”政黨代表一定階級、階層或集團的利益，而各個政黨代表的利益不可能是完全一致的，不然就不會有不同政黨出現(xiàn)了。在利益代表過程中，為了保證合法合理代表和分配利益，一個政黨必然要對其他政黨進行監(jiān)督，否則就會被自己所代表的階級、階層或集團所拋棄；作為政黨，就是要執(zhí)掌或參與國家權(quán)力，而國家權(quán)力分配的有限性與利益代表的多樣性之間的矛盾，也決定了政黨之間必然會產(chǎn)生監(jiān)督，古今中外概莫能外。孫中山曾經(jīng)說過：“政黨之必有兩黨或數(shù)黨互相監(jiān)督，互相扶助，而后政治方有進步?！?/p>

當(dāng)今中國各民主黨派是中國特色社會主義參政黨，是同中國共產(chǎn)黨長期合作的親密友黨，雖具有不同于西方政黨的特征，但歸根結(jié)底還是政黨。14號文件指出：各民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，是接受中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業(yè)的親密友黨，是參政黨；明確了民主黨派參政的基本點，即參加國家政權(quán)，參與國家大政方針和國家領(lǐng)導(dǎo)人選的協(xié)商，參與國家事務(wù)的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行?！吨泄仓醒腙P(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（中發(fā)（2005）5號文件，下文簡稱5號文件）對民主黨派的社會基礎(chǔ)增加了“社會主義事業(yè)建設(shè)者”的表述。當(dāng)今中國各民主黨派同樣是“代表一定階級、階層或集團根本利益的一部分最積極分子，為了通過執(zhí)掌或參與國家權(quán)力，以實現(xiàn)其政治理想而結(jié)合成的具有政治綱領(lǐng)、組織章程、組織系統(tǒng)和一定群眾基礎(chǔ)的政治團體”。endprint

民主黨派既然是政黨，政黨所具有的天性必然要求它們對其他政黨進行監(jiān)督，哪怕監(jiān)督的對象是居于執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位的共產(chǎn)黨，否則就不成其為政黨了。當(dāng)然，中國共產(chǎn)黨代表全體人民的根本利益和長遠利益，是中國工人階級的先鋒隊，也是中國人民和中華民族的先鋒隊，而民主黨派代表部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護社會主義的愛國者的利益，具有進步性和廣泛性。這種利益代表上的整體與部分、階級地位上的先進與進步以及領(lǐng)導(dǎo)地位上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、政權(quán)關(guān)系上的執(zhí)政與參政，決定了當(dāng)今中國政黨監(jiān)督具有不同于西方資本主義國家政黨監(jiān)督的許多特點。正是從這個意義上說，政黨監(jiān)督不是出于哪個政黨的政治姿態(tài)，也不是策略需要，而是決定一個政黨之所以為政黨的“應(yīng)有權(quán)利”。民主黨派開展對共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督正是基于這種“應(yīng)有權(quán)利”，而不單是因為共產(chǎn)黨的現(xiàn)實需要。

二、主體：主要是民主黨派的各級組織，而不應(yīng)是民主黨派成員個人

這個問題的核心是“誰來監(jiān)督”或者民主黨派對中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督權(quán)利由誰來行使。關(guān)于這個問題，有的學(xué)者指出：民主黨派民主監(jiān)督是一種以黨派名義進行的有組織的監(jiān)督，而不是民主黨派成員的一種“個人監(jiān)督”。民主黨派成員對黨政部門提出的批評、意見和建議，應(yīng)當(dāng)通過組織的途徑進行。但對為什么黨派監(jiān)督是組織監(jiān)督而非個人監(jiān)督，鮮見有人作過全面、深刻的分析。其有四點理由：

首先，基于黨派監(jiān)督的內(nèi)容。5號文件明確規(guī)定，民主黨派民主監(jiān)督的內(nèi)容主要是：國家憲法和法律法規(guī)的實施情況；中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策制定和貫徹執(zhí)行情況；黨委依法執(zhí)政及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)、為政清廉等方面的情況。這三方面內(nèi)容都事關(guān)國家權(quán)力的分配及運行，具有較強的政治性，對這些方面發(fā)起監(jiān)督，需要經(jīng)過充分的準備、長期的調(diào)研、周密的論證，而這些單靠民主黨派成員個人是難以完成的。

其次，基于黨派監(jiān)督的對象。我國黨派監(jiān)督的對象主要是掌握著執(zhí)政權(quán)力資源的執(zhí)政黨各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，對這些對象發(fā)起監(jiān)督，當(dāng)然應(yīng)高度慎重。如果是對執(zhí)政黨的組織進行監(jiān)督，當(dāng)然是組織對組織更舒暢；如果是對執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)干部個人進行監(jiān)督，要達到監(jiān)督效果，最好是通過執(zhí)政黨組織轉(zhuǎn)達到個人。

再次，基于黨派監(jiān)督的實施條件。民主黨派成員基本上都不是專職政治工作者，平時主要忙于本職工作，參與政治對于他們中的多數(shù)人來說是業(yè)余活動。他們不可能有足夠時間和精力去完成一個監(jiān)督過程。

最后，基于民主黨派組織的現(xiàn)實狀況。實現(xiàn)民主監(jiān)督的幾個前提和原則是：以權(quán)制權(quán)；監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)效力相當(dāng)；監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)適當(dāng)分離；民主監(jiān)督必須有監(jiān)督動力。我國民主黨派組織開展監(jiān)督符合這些條件：一是中國共產(chǎn)黨歷來都賦予民主黨派組織監(jiān)督的權(quán)利，改革開放以來進一步明確了黨派監(jiān)督的性質(zhì)、地位、內(nèi)容和形式；二是民主黨派享有憲法規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)范圍內(nèi)的政治自由、組織獨立和法律地位平等，可以保證與監(jiān)督對象——中共適當(dāng)分離；三是盡管黨派監(jiān)督在地方和基層相當(dāng)程度上被淡化甚至虛化，但民主黨派在履行政治協(xié)商、參政議政職責(zé)過程中實際上仍或多或少地發(fā)揮著監(jiān)督的作用。

那么，是否民主黨派成員個人就不能開展監(jiān)督活動呢？當(dāng)然不是。民主黨派成員個人作為公民，享有憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)利，可以作為人民的一分子進行監(jiān)督，也可以為民主黨派組織開展監(jiān)督積極獻計獻策、提供材料，參與民主黨派或執(zhí)政黨、人大、政協(xié)等組織的監(jiān)督活動。在這方面，由于民主黨派成員的身份，他們往往比其他普通公民擁有更多的機會。這里涉及如何看待民主黨派成員在參加這類監(jiān)督活動時的身份性質(zhì)問題。筆者認為：一是民主黨派成員參加這些活動，應(yīng)該是受民主黨派組織委派，如果不是，則不能視為黨派監(jiān)督。執(zhí)政黨、人大、政協(xié)邀請他們參加這些活動，往往是基于其民主黨派成員身份。二是他們在這些活動中的發(fā)言等監(jiān)督行為，從理論上來說應(yīng)該事先經(jīng)過民主黨派組織批準，至少也應(yīng)該向其所在民主黨派組織報備，在發(fā)言中應(yīng)明確申明是代表民主黨派組織還是個人發(fā)言。也就是說，民主黨派成員個人不通過一定組織程序，是不能代表其所在黨派組織開展監(jiān)督活動的。從提升黨派監(jiān)督效能的要求來看，今后應(yīng)更多鼓勵以民主黨派組織集體形式而不是以民主黨派成員個人形式開展黨派監(jiān)督。

三、對象：主要應(yīng)是中國共產(chǎn)黨的各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不應(yīng)是各級政府及其部門

黨派監(jiān)督的對象主要應(yīng)是中共各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，這似乎是不言自明的問題。然而，現(xiàn)實中除黨內(nèi)監(jiān)督外，其他監(jiān)督方式幾乎無一例外地把監(jiān)督方向?qū)收捌洳块T，特別是那些與人民群眾生活密切相關(guān)的政府部門，黨派監(jiān)督也不例外。我國曾有多位學(xué)者作過實證研究，發(fā)現(xiàn)不同層級、不同地域的民主黨派組織所提意見、建議中的絕大多數(shù)都是針對政府工作提出的，針對中共黨組織的一般不會超過10%。但是，黨派監(jiān)督的對象主要是中共各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不應(yīng)是政府及其部門，理由如下。

首先，從歷史來看，中國共產(chǎn)黨始終都認為黨派監(jiān)督的對象是自身。在中國，代表中國共產(chǎn)黨的是中共各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部。早在新中國成立前夕，毛澤東就提出了“內(nèi)外夾攻”的思想。他說，共產(chǎn)黨是真心實意想把國事辦好的，但是我們的毛病還很多，要清除這些毛病，除了靠我們加強黨內(nèi)教育，還要靠加強黨外民主人士的監(jiān)督來解決。“這樣的內(nèi)外夾攻，才能把我們的毛病治好，才能把國事真正辦好起來。”鄧小平也說過：“民主黨派和黨外人士，能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督。”14號文件開篇就講“中國共產(chǎn)黨和各民主黨派團結(jié)合作，互相監(jiān)督”。

其次，從現(xiàn)實來看，這是由中國共產(chǎn)黨在中國政治生活中的特殊地位所決定的。一是因為中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握著執(zhí)政資源和執(zhí)政權(quán)力，其執(zhí)政思想和行為決定著整個國家的前進方向和節(jié)奏。二是因為中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)黨，這種領(lǐng)導(dǎo)不僅是政治、思想的領(lǐng)導(dǎo)，在許多方面還是組織的領(lǐng)導(dǎo)。三是因為中國共產(chǎn)黨是最大政黨，截至2016年12月31日，中國共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為8944.7萬名，有基層組織451.8萬個，黨的工作深入到中國各個領(lǐng)域、各個角落。黨的各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部的狀況不僅影響著執(zhí)政黨自身，也深刻影響著中國的方方面面。中共的狀況關(guān)系著國家和民族的前途和命運。正如《條例》所規(guī)定：中國共產(chǎn)黨處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，更需要自覺接受民主黨派的監(jiān)督。endprint

再次，從民主黨派自身來看，民主黨派作為代表一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者及擁護社會主義的愛國者的利益的合法政黨，對居于執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)地位的中國共產(chǎn)黨的各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部開展監(jiān)督，既是其作為政黨的合法權(quán)利，也是其作為政黨的基本職責(zé)。從組織來看，民主黨派組織主要集中于大中城市；從成員來看，民主黨派成員主要為若干特定行業(yè)、群體的中上層人士；從屬性來看，民主黨派是政治團體，其監(jiān)督理應(yīng)是一種高層次的政治性監(jiān)督，因而將其對象聚焦于中共各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部更為合適。

最后，從我國監(jiān)督體系中各種監(jiān)督形式的分工來看，政府及其部門受到人大、政協(xié)、司法、審計、輿論等多方面監(jiān)督，民主黨派再將其作為監(jiān)督的主要對象，實是我國監(jiān)督資源的浪費。這并不是說民主黨派對政府及其部門不能監(jiān)督。我國憲法明確規(guī)定，政府及其部門有接受人民群眾監(jiān)督的義務(wù)。民主黨派作為各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護社會主義愛國者所組成的政治聯(lián)盟，當(dāng)然可以而且應(yīng)該對政府及其部門進行監(jiān)督，但鑒于我國民主黨派所肩負的使命、定位，應(yīng)該把主要精力用于監(jiān)督中共各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部方面。

四、客體：主要應(yīng)是執(zhí)政行為，而不應(yīng)是行政行為

既然黨派監(jiān)督的對象主要應(yīng)是中共各級組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部，而不是各級政府及其部門，那么監(jiān)督的客體主要應(yīng)是中共的執(zhí)政行為，而不應(yīng)是政府的行政行為。對于這一點，我國學(xué)界早有共識。李勁夫、陳立新明確提出：民主監(jiān)督的核心對象是黨委決策……中國共產(chǎn)黨制定的政策，既關(guān)系國計民生，又關(guān)系中華民族的前途與命運，其重要性不言而喻，所以中國共產(chǎn)黨的決策內(nèi)容與程序是民主監(jiān)督的核心所在。但在現(xiàn)實中，黨派監(jiān)督的主要方向大多是政府行政行為。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，原因有三。

首先是由于我國政府及其部門的特殊地位。改革開放以來，我國政治體制改革的一個重要方向就是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，政府由計劃經(jīng)濟時代的“萬能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄５?，?dāng)前我國政府工作仍幾乎無所不包，更由于政府及其部門在政治運行中的執(zhí)行地位，很容易成為各種矛盾的焦點和監(jiān)督的熱點。

其次是由于“黨派監(jiān)督”多以個體方式開展。民主黨派成員個人力量比較有限，能夠監(jiān)督的主要是政府部門的具體行政行為。

再次是與我國關(guān)于黨派監(jiān)督的相關(guān)文件規(guī)定有關(guān)。5號文件關(guān)于黨派監(jiān)督主要內(nèi)容的規(guī)定，既涉及執(zhí)政行為，又涉及行政行為。中共中央相關(guān)文件沒有嚴格規(guī)定黨派監(jiān)督的客體以執(zhí)政行為為主。

除了執(zhí)政行為，中共的其他行為是否也要納入黨派監(jiān)督范圍呢？中共除了擁有執(zhí)政行為，還有領(lǐng)導(dǎo)行為及自身建設(shè)行為。筆者認為，不管是從理論上還是從實踐上看，黨派監(jiān)督的范圍應(yīng)包括中共的其他行為。

從理論上看，政黨行為是一個內(nèi)在有機統(tǒng)一整體，服從服務(wù)于政黨的基本屬性和根本宗旨，中共的各種行為也不例外。執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為及自身建設(shè)行為在外在表現(xiàn)形式和具體內(nèi)容上雖有區(qū)別，但都服從服務(wù)于中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊這一性質(zhì)。特別是中國共產(chǎn)黨在中國現(xiàn)實政治生活中的特殊地位決定了其領(lǐng)導(dǎo)行為和自身建設(shè)行為與執(zhí)政息息相關(guān)，同樣影響甚至決定著整個國家和民族的前途和命運。中共自身具有強大的免疫和糾錯機制，但通過黨派監(jiān)督宋提高自身的免疫力和糾錯力也很重要。

從實踐來看，中共各級組織和全體黨員生活在社會之中，其領(lǐng)導(dǎo)行為、自身建設(shè)行為不可能處于一種封閉狀態(tài)。以中共對民主黨派的政治領(lǐng)導(dǎo)為例，14號文件明確提出：中共同民主黨派在團結(jié)合作中也會出現(xiàn)矛盾，應(yīng)當(dāng)在四項基本原則的基礎(chǔ)上進行民主協(xié)商，按照“團結(jié)——批評——團結(jié)”的公式，求得正確解決。這里顯然包括民主黨派對中共的政治領(lǐng)導(dǎo)進行監(jiān)督。再比如，中共開展的群眾路線教育、“三嚴三實”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，都強調(diào)廣泛聽取群眾意見，這其中當(dāng)然包括聽取民主黨派的意見。猶如對精準扶貧可以組織民主黨派進行專項監(jiān)督，這些黨內(nèi)教育活動也可以探索邀請民主黨派進行專項監(jiān)督。

因此，民主黨派對中共組織的監(jiān)督應(yīng)是對中共組織各類行為的監(jiān)督，且其中以執(zhí)政行為為主，因為它是國家政治生活最核心的問題，也是中共與民主黨派關(guān)系最重要的部分。

五、性質(zhì)：主要應(yīng)是政治監(jiān)督，而不應(yīng)是事務(wù)監(jiān)督

黨派監(jiān)督的性質(zhì)主要應(yīng)是政治監(jiān)督，中共中央文件早已明確這個問題。5號文件明確指出：中國共產(chǎn)黨與民主黨派實行互相監(jiān)督。這種監(jiān)督是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分?！稐l例》對此再次進行確認：民主黨派和無黨派人士的民主監(jiān)督是指在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上，通過提出意見、批評、建議的方式對中國共產(chǎn)黨進行的政治監(jiān)督。然而，現(xiàn)實是黨派監(jiān)督常常陷入事務(wù)監(jiān)督。李勁夫認為，監(jiān)督內(nèi)容的本末倒置，使民主黨派民主監(jiān)督作為集體的理性的政黨行為的性質(zhì)淡化，體現(xiàn)不出“高層次、政治性”的面貌。曾憲初認為，作為參政黨的民主黨派，對執(zhí)政黨及國家權(quán)力的監(jiān)督，著重點應(yīng)是政治層面的監(jiān)督，是在大政方針上的拾遺補闕，而不單是發(fā)揮經(jīng)濟參議功能。

之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除了監(jiān)督對象的錯位和監(jiān)督客體的偏差外，一個重要原因在于對黨派監(jiān)督的“政治性”理解不清。筆者認為，黨派監(jiān)督的“政治性”可從以下五個方面進行理解：

其一，從監(jiān)督雙方來看，是政黨對政黨的監(jiān)督，是政治組織對政治組織的監(jiān)督。

其二，從監(jiān)督內(nèi)容來看，主要是中共的執(zhí)政行為，還有中共的領(lǐng)導(dǎo)行為和自身建設(shè)行為，這些都是政治行為。有的學(xué)者指出，黨派監(jiān)督的重心應(yīng)從具體事務(wù)監(jiān)督轉(zhuǎn)移到法律實施監(jiān)督、政策制定和執(zhí)行監(jiān)督以及依法執(zhí)政和為政清廉監(jiān)督。

其三，從監(jiān)督動因來看，主要是基于不同政黨利益代表的差異，而這種利益代表過程也是對國家權(quán)力參與和影響的過程，即政治過程。

其四，從監(jiān)督方式來看，主要是意見、批評、建議，即主要是柔性而非強制、合作而非對抗性的方式，這些方式都是政治方式而非法律方式。endprint

其五，從監(jiān)督目的來看，主要是幫助中國共產(chǎn)黨改進工作、提高效能、加強自律，從而更好地執(zhí)政和領(lǐng)導(dǎo)，起到的是一種政治幫助作用。

六、方式：主要應(yīng)是批評，而不應(yīng)是建議

中共中央相關(guān)文件都明確規(guī)定黨派監(jiān)督的方式包括“意見、批評、建議”。但現(xiàn)實中，民主黨派提出的更多是“建議”，“意見”較少，“批評”則更少。這種現(xiàn)象與長期以來對黨派監(jiān)督表現(xiàn)形式的認識誤區(qū)有關(guān)，片面地認為黨派監(jiān)督完全寓于政治協(xié)商、參政議政之中。政治協(xié)商、參政議政中的確可能蘊含著民主監(jiān)督的內(nèi)容，但是作為民主黨派的一個基本職能，民主監(jiān)督應(yīng)該具有自己專門的表現(xiàn)方式。以前，人們認為黨派監(jiān)督的專有方式只有特約人員，而特約人員更多是以個人身份出現(xiàn)，這就容易導(dǎo)致黨派監(jiān)督被弱化。針對這個問題，《條例》明確規(guī)定了黨派監(jiān)督的十種形式，其中至少有五種可以看作專屬于民主監(jiān)督。

黨派監(jiān)督方式主要應(yīng)是批評，而不是建議，有以下四點理由：

首先，基于監(jiān)督的本來意義。所謂“監(jiān)督”，就是對現(xiàn)場或某一特定環(huán)節(jié)、過程進行監(jiān)視、督促和管理，簡單地說就是監(jiān)視、督促，本身就具有強烈的約束性、警告性甚至否定性。這種性質(zhì)的政治行為如果僅用平平和和的“意見”甚至客客氣氣的“建議”，很難體現(xiàn)出“監(jiān)督”的本來意義。

其次，基于民主黨派三個基本職能的合理分工。《條例》明確將民主黨派的基本職能界定為參政議政、民主監(jiān)督，參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商。在現(xiàn)實中，

“意見”主要用于“政治協(xié)商”，“建議”主要用于“參政議政”，而“批評”應(yīng)主要用于“民主監(jiān)督”。

再次，基于同其他監(jiān)督類型的比較。我國立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、社會監(jiān)督等，都具有一個共同特點，即強烈的約束性、警告性甚至否定性。相比而言，黨派監(jiān)督使用“批評”方式恰如其分。

最后，基于黨派監(jiān)督現(xiàn)實運行的考量。把民主監(jiān)督寓于政治協(xié)商、參政議政之中，把“批評”寓于“意見”“建議”之中，容易導(dǎo)致黨派監(jiān)督弱化、虛化，有必要凸顯黨派監(jiān)督的批評特征。

七、效力：主要應(yīng)是政治影響力，而不應(yīng)是硬法效力

目前，學(xué)界的一個普遍看法是：黨派監(jiān)督效力不夠，“柔和性”有余，約束力不足，以致在很多情況下，監(jiān)督流于形式、走過場。是什么導(dǎo)致黨派監(jiān)督效力不夠呢？學(xué)界主要是從體制上尋找原因。李勁夫、陳立新認為，缺乏激勵機制和保障機制，缺乏獎懲機制和責(zé)任機制，缺乏具體的監(jiān)督操作規(guī)程。有的學(xué)者從心理層面分析，認為是對強化政黨監(jiān)督的后果存在顧慮，有的人擔(dān)心對民主黨派民主監(jiān)督的過多倚重會給共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)帶來負面影響。解決這個問題，顯然不能采取國家強制力，也就是我國一些學(xué)者所稱的依靠“硬法”。我國法律分硬法和軟法兩種。所謂硬法，通常是指經(jīng)由國家嚴格的立法程序制定或認可并由國家的強制力予以保障實施的行為規(guī)范；所謂軟法，則是指由多元主體經(jīng)或非經(jīng)正式的國家立法程序制定或形成，并由各制定主體自身所隱含的非強制性約束力予以保障實施的行為規(guī)范。使民主黨派所提意見建議和批評具有法律的強制性，存在顯著問題：一是與我國政體不相符合，違反憲法，導(dǎo)致“兩院制”；二是影響政黨關(guān)系，破壞多黨合作和諧局面；三是民主黨派所提意見、建議和批評，也有不夠全面和不正確的，需要擇善而從。

筆者認為，提高黨派監(jiān)督的效力應(yīng)依靠制度設(shè)計，確保黨派監(jiān)督形成足夠的政治影響力，而不是硬法效力。所謂“政治影響力”，就是黨派監(jiān)督行為要對中共的執(zhí)政行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和自身建設(shè)行為形成一種政治上的影響，這種影響要達到中共黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部十分重視、認真回應(yīng)，而不是必須采納的程度。具體理由如下。

首先，從黨派監(jiān)督的本原來看，黨派監(jiān)督實質(zhì)是一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護社會主義愛國者的意見表達，關(guān)系中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的階級基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。黨派監(jiān)督通過組織化的方式表達出來，執(zhí)政黨不會等閑視之。

其次，從黨派監(jiān)督的方式來看，主要是批評，而批評就意味著約束性、警告性甚至否定性，這必然會帶來壓力，否則就不是監(jiān)督了。

再次，從黨派監(jiān)督的主體來看，民主黨派在中國政治生活中具有獨特的地位。民主黨派既在政治上接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又是中國共產(chǎn)黨的親密友黨。如果執(zhí)政黨對黨派監(jiān)督重視不夠，那么其執(zhí)政威信就會受到影響。

最后，從監(jiān)督的客體與性質(zhì)來看，是監(jiān)督執(zhí)政行為而非行政行為，是政治監(jiān)督而不是事務(wù)監(jiān)督，事關(guān)國家大政方針，必然會帶來政治上的影響。

八、保障：主要應(yīng)是法治，而不應(yīng)是政策

這是一個與黨派監(jiān)督效力既有聯(lián)系又有區(qū)別的問題。從效力來看，黨派監(jiān)督主要應(yīng)是政治影響力，而不應(yīng)是硬法效力；就保障而言，主要應(yīng)是法治，而不應(yīng)是政策。兩者并不矛盾，這里所說的“法治”主要是軟法之治。首先，從依法治國、依規(guī)治黨的大勢來看，現(xiàn)在全國各項工作和包括統(tǒng)戰(zhàn)工作在內(nèi)的黨的各項工作都開始走上法治軌道?！稐l例》為統(tǒng)戰(zhàn)工作的開展提供了法治保障，在某種意義上就是統(tǒng)戰(zhàn)工作的“基本法”。黨派監(jiān)督作為民主黨派的一項基本職能，作為統(tǒng)戰(zhàn)工作的一個重要組成部分，也不應(yīng)例外。其次，從黨派監(jiān)督實踐來看，單靠黨的政策顯然是不夠的。要想徹底消除民主黨派開展監(jiān)督的心理包袱必須厲行法治。民主黨派只有獲得必要的政治安全，才能對共產(chǎn)黨實行監(jiān)督。最后，從中共方面來看，法治有助于提高自身接受黨派監(jiān)督的自覺意識，真正達到“十分重視、認真回應(yīng)，而不是必須采納的程度”?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》也明確提出，要完善黨派監(jiān)督的知情、溝通、反饋、落實等機制。

黨派監(jiān)督的保障主要應(yīng)是軟法之治，而非硬法之治，其理由如下：

首先，這是由我國政治制度所決定的。我國的根本政治制度是人民代表大會制度，這一政體決定了國家的一切權(quán)力屬于人民。即使是具有廣泛代表性的中國人民政治協(xié)商會議，也不是法定的國家權(quán)力機構(gòu)，這是中國政治制度區(qū)別于西方的一個重要標志。我國的民主黨派具有包括黨派監(jiān)督在內(nèi)的廣泛的政治參與權(quán)利，但是這種權(quán)利的主要來源是利益表達功能，而非來自國家強制性法律的授予，我國政體決定了不可能直接進行這種授予。正因如此，即使那些主張制定“政協(xié)法”“民主黨派法”“民主監(jiān)督法”的學(xué)者也認為：民主監(jiān)督有法可依并不意味著民主監(jiān)督法律化，并不意味著民主監(jiān)督會成為一種剛性的監(jiān)督權(quán)力，也不意味著我國將會形成人大與政協(xié)并列的兩個權(quán)力機關(guān)，而是通過立法使民主監(jiān)督成為法律保障下的非權(quán)力監(jiān)督。endprint

其次，這是由我國政黨關(guān)系所決定的。中國的政黨關(guān)系主要是中國共產(chǎn)黨與民主黨派的關(guān)系。它既是政治上領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也是通力合作的友黨關(guān)系。之所以形成這種關(guān)系，有歷史因素，但最根本的原因還是政黨的性質(zhì)以及政黨所代表的利益關(guān)系。在中國，只有中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。這就決定了這種關(guān)系的調(diào)節(jié)主要是靠多年來形成的政治傳統(tǒng)與政治契約，而不可能是具有強制性的國家法律。這些政治傳統(tǒng)與契約在過去主要是以中共的政策表現(xiàn)出來，在新形勢下更多地要以黨內(nèi)法規(guī)形式表現(xiàn)出來。近年來，我國一些學(xué)者提出了加強民主黨派民主監(jiān)督法治建設(shè)的三個層面建議。在宏觀層面，我國憲法賦予了人民監(jiān)督權(quán)利，同時規(guī)定了“多黨合作制度將長期存在和發(fā)展”。民主監(jiān)督作為多黨合作框架內(nèi)的政治傳統(tǒng)和慣例，具有法律效力。在中觀層面，《條例》作為黨內(nèi)法規(guī)，對民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、作用作出了明確規(guī)定。在微觀層面，要進一步加強“軟法”建設(shè)，對工作機制、制度、程序進行規(guī)范和完善。還有學(xué)者提出制定《民主黨派監(jiān)督條例（辦法）》，分項制定各種民主監(jiān)督形式的運行程序。還有的學(xué)者建議，規(guī)定民主黨派和無黨派人士提出意見、批評和建議的免責(zé)條款。

再次，這是由我國監(jiān)督體系所決定的。我國監(jiān)督體系中的各種監(jiān)督類型，既有受硬法保障的，如司法監(jiān)督、行政監(jiān)督，也有受軟法保障的，如黨內(nèi)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。黨派監(jiān)督從其動因、主體、對象、客體、性質(zhì)、方式來看，更適合使用軟法保障。

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責(zé)任編輯：林華山endprint