環(huán)保約談：一種新型環(huán)境法實(shí)施制度

張 鋒

（1. 上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，上海 200433； 2. 中共上海市委黨校，上海 200233）

一、引 言

2014年5月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部制定了《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，對(duì)環(huán)保約談的概念、啟動(dòng)原因、約談程序、約談實(shí)施主體、約談列席主體以及責(zé)任機(jī)制作了明確的規(guī)定。環(huán)保約談是指環(huán)境保護(hù)部約見未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)責(zé)任人，依法進(jìn)行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。①《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》第2條第1款規(guī)定：本辦法所稱約談，是指環(huán)境保護(hù)部約見未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。基于類型化的視角，環(huán)保約談主要分為以下三類：按照環(huán)保約談事由的不同，分為預(yù)警性約談和誡勉性約談；按照約談對(duì)象的不同，分為體制內(nèi)約談和體制外約談；按照環(huán)保約談是否公開，分為公開約談和非公開約談。

當(dāng)前直接研究環(huán)保約談制度的成果不多，主要集中在行政約談?lì)I(lǐng)域。如：從民主、協(xié)商、服務(wù)視角，認(rèn)為行政約談制度存在違法設(shè)定法律責(zé)任、相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不明確等問題，需要對(duì)其進(jìn)行法治化構(gòu)建②徐永濤、林樹金：《我國(guó)行政約談的理論基礎(chǔ)及法治化》，《東岳論叢》2014年第12期。；基于形式理性的工具價(jià)值視角，行政約談存在立法沖突、操作程序規(guī)定過于簡(jiǎn)單、不確定法律概念適用及相關(guān)人權(quán)利救濟(jì)途徑缺失等問題，需要消除法律規(guī)范之間的沖突、細(xì)化約談重點(diǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)定、加強(qiáng)對(duì)不確定法律概念的司法審查和拓寬行政救濟(jì)的途徑等③楊杰、龐鵬：《形式理性視角下行政約談機(jī)制研究》，《探索》2016年第1期。。行政約談細(xì)分為決策參謀型、糾紛協(xié)調(diào)型、違法預(yù)警型、執(zhí)法和解型、督辦處罰型五種模式，并出現(xiàn)了強(qiáng)制化、過度化的異化傾向，亟須納入法治化軌道①孟強(qiáng)龍：《行政約談法治化研究》，《行政法學(xué)研究》2015年第6期。。

環(huán)保約談制度的研究成果集中在環(huán)保約談的內(nèi)涵、功能、價(jià)值、問題、路徑等方面。如將環(huán)境行政約談制度作為一種新型環(huán)境行政方式，提高了政府環(huán)境執(zhí)法的效能，重塑了政府的環(huán)保責(zé)任體系。環(huán)保行政約談是現(xiàn)代環(huán)境行政中解決“命令控制困境”的路徑選擇，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)“服務(wù)型政府”定位的制度設(shè)計(jì)②郭少青：《環(huán)境行政約談初探》，《西部法學(xué)評(píng)論》2012年第4期。；環(huán)保約談實(shí)施的是單向性偏向較大、行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人地位的平等性失衡嚴(yán)重和約談過程中的協(xié)商性等問題。應(yīng)采用平行式的運(yùn)行模式，賦予行政相對(duì)人提起啟動(dòng)環(huán)保行政約談的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)行政約談應(yīng)遵守公益優(yōu)先、預(yù)防優(yōu)先、自愿協(xié)商、公開以及損害救濟(jì)原則。③鄭雅莉、何偉日：《糾偏與規(guī)制：試論環(huán)保行政約談制度的完善》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。生態(tài)行政約談制度與傳統(tǒng)行政方式和法律制度不同，它是超越工業(yè)社會(huì)之上的合作型社會(huì)制度，應(yīng)賦予生態(tài)行政約談制度更為豐富和深刻的新內(nèi)容、新地位與新功能④黃愛寶：《生態(tài)行政約談制度：創(chuàng)新價(jià)值與完善方向》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。。

學(xué)界運(yùn)用協(xié)商理論研究環(huán)境治理的代表性成果主要有：認(rèn)為環(huán)境治理需要公眾、政府、市場(chǎng)等多元主體的協(xié)商合作，保證環(huán)境利益導(dǎo)向性、過程商議性、權(quán)力制衡性和參與平等性，應(yīng)推動(dòng)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化過程的公共性，發(fā)揮契約的作用，實(shí)現(xiàn)環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)商理性⑤秦鵬、唐道鴻：《環(huán)境協(xié)商治理：理論建構(gòu)與實(shí)現(xiàn)路徑》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第7期。；認(rèn)為環(huán)境協(xié)商民主機(jī)制是建立環(huán)境治理主體良性互動(dòng)的途徑，環(huán)境協(xié)商實(shí)現(xiàn)“造法”功能，為環(huán)境法的理念、原則和制度創(chuàng)新提供合法性來源，建立和完善相應(yīng)的程序機(jī)制，保障政府、企業(yè)和公眾、社會(huì)團(tuán)體以平等的身份參與環(huán)境民主協(xié)商⑥周珂、騰延娟：《論協(xié)商民主機(jī)制在中國(guó)環(huán)境法治中的應(yīng)用》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2014年第6期。；認(rèn)為回應(yīng)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制能解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的突發(fā)性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等問題，通過協(xié)商式環(huán)境民主規(guī)范體系、程序主義運(yùn)作規(guī)范體系以及輿論話語媒介規(guī)范體系，擺脫環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的預(yù)判困境和權(quán)力濫用危機(jī)⑦董正愛、王璐璐：《邁向回應(yīng)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的變革路徑》，《社會(huì)科學(xué)研究》2015年第4期。；認(rèn)為環(huán)境法實(shí)施應(yīng)強(qiáng)化公共實(shí)施與私人實(shí)施相結(jié)合與銜接，并提出完善的具體路徑⑧劉水林、王波：《論環(huán)境法公共設(shè)施與私人實(shí)施的結(jié)合與銜接》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。；認(rèn)為協(xié)商民主理論是環(huán)境公眾參與制度的理論基石，能夠有效指引環(huán)境公眾參與制度的改革和創(chuàng)新，并從主體、過程、程序、決策等環(huán)節(jié)建構(gòu)協(xié)商民主視域下環(huán)境公眾參與制度⑨劉超：《協(xié)商民主視域下我國(guó)環(huán)境公眾參與制度的疏失與更新》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第1期。。

以上研究成果主要集中在行政約談的法律性質(zhì)、法治化途徑、約談?lì)愋突确矫妫瑸樯罨芯凯h(huán)保約談提供了基礎(chǔ)和方法。而關(guān)于環(huán)保約談的研究主要集中在內(nèi)涵、功能、目標(biāo)、機(jī)制和路徑等方面，大多是按照傳統(tǒng)法律實(shí)施理論和范式進(jìn)行研究，將環(huán)保約談制度放在傳統(tǒng)的對(duì)抗式法律實(shí)施范式的視域下，該范式已經(jīng)很難適應(yīng)我國(guó)環(huán)境規(guī)制面臨的新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。關(guān)于運(yùn)用協(xié)商理論研究環(huán)境規(guī)制（治理）的成果，多是具體應(yīng)用協(xié)商民主理論來分析環(huán)境規(guī)制（治理）面臨的問題與對(duì)策，缺乏對(duì)環(huán)境法實(shí)施范式創(chuàng)新的研究視角，缺乏基于不同環(huán)境法實(shí)施范式下具體環(huán)境規(guī)制制度的實(shí)證分析，缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突發(fā)性、環(huán)境違法行為特殊性和環(huán)境法實(shí)施復(fù)雜性的整體性考量，不利于《環(huán)境保護(hù)法》的有效實(shí)施。

本文的創(chuàng)新點(diǎn)有：一是對(duì)我國(guó)環(huán)保約談制度規(guī)范性文件的綜合考察。論文選取中央、省、地市、縣四級(jí)環(huán)保約談規(guī)范性文件為研究樣本，通過對(duì)環(huán)保約談制度進(jìn)行文本分析，論述環(huán)保約談制度作為協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施范式的特點(diǎn)和功能。二是對(duì)環(huán)保約談制度研究范式轉(zhuǎn)換的創(chuàng)新。本文主要從環(huán)境法實(shí)施范式的比較入手，跳出傳統(tǒng)對(duì)抗式環(huán)境法實(shí)施范式的窠臼，從利益假設(shè)、行為特點(diǎn)、認(rèn)知能力以及歸責(zé)原則四個(gè)維度來比較對(duì)抗式與協(xié)商式法律實(shí)施范式的差別，從協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施范式的新視角對(duì)環(huán)保約談制度進(jìn)行研究。三是提出了完善中國(guó)特色的環(huán)保約談制度的思路與建議。環(huán)保約談制度不僅符合協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施范式的要求和內(nèi)涵，發(fā)揮協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施的功能，同時(shí)也應(yīng)充分發(fā)揮我國(guó)環(huán)境治理領(lǐng)域黨政同責(zé)、央地協(xié)同和條塊互動(dòng)的體制、資源和文化優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建具有中國(guó)特色的新型環(huán)境法實(shí)施制度。

二、環(huán)境法實(shí)施范式的比較與選擇

文章從利益假設(shè)、行為特點(diǎn)、認(rèn)知能力及歸責(zé)原則四個(gè)維度來比較對(duì)抗式和協(xié)商式實(shí)施范式的區(qū)別，結(jié)合環(huán)境違法行為的特點(diǎn)，論述環(huán)境法實(shí)施范式應(yīng)從對(duì)抗式轉(zhuǎn)向協(xié)商式，環(huán)保約談是一種協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施制度。

（一）利益假設(shè)維度

對(duì)抗式強(qiáng)調(diào)法是對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)，認(rèn)為個(gè)人利益是所有利益的起點(diǎn)和落腳點(diǎn)，公共利益、社會(huì)利益、整體利益都是對(duì)個(gè)體利益的集聚。個(gè)人利益的假設(shè)認(rèn)為人的利益是絕對(duì)的，具排他性、競(jìng)爭(zhēng)性，①邁克·費(fèi)恩塔克：《規(guī)制中的公共利益》，戴昕譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第87頁(yè)。并且個(gè)人利益的假設(shè)也帶來權(quán)利意識(shí)的發(fā)展。對(duì)抗式實(shí)施范式以個(gè)體權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)認(rèn)真對(duì)待權(quán)利②羅納德·德沃金：《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》，信春鷹、吳玉章譯，中國(guó)大百科全書出版社2008年版，第217頁(yè)。，認(rèn)為權(quán)利本身具有不可分性，權(quán)利主體之間基于利益的絕對(duì)性導(dǎo)致權(quán)利的沖突性和對(duì)抗性，需要對(duì)抗式的法實(shí)施范式來矯正和補(bǔ)救。這種理性的假設(shè)強(qiáng)化了法律實(shí)施的對(duì)抗性，認(rèn)為即使出現(xiàn)侵害個(gè)體利益的行為，也可以通過理性的處罰、矯正來恢復(fù)權(quán)利。③詹姆斯·博曼：《公共協(xié)商：多元主義、復(fù)雜性與民主》，黃湘懷譯，中央編譯出版社2006年版，第93頁(yè)。

而協(xié)商式法律實(shí)施范式認(rèn)為利益具有整體性、不確定性和關(guān)聯(lián)性。其一，利益的整體性。協(xié)商式法律實(shí)施范式所要保護(hù)的利益具有公共物品的特點(diǎn)，具有消費(fèi)的“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”，是一種公共利益，它具有整體性、不可分性，它可能是一種系統(tǒng)、狀態(tài)或者均衡。④烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第221頁(yè)。其二，利益的不確定性。隨著技術(shù)的發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，法律保護(hù)的利益呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，很多利益本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)，具有突發(fā)性、不確定性和不可知性，現(xiàn)有的科學(xué)或法律很難對(duì)其進(jìn)行充分的理性建構(gòu)。其三，利益的關(guān)聯(lián)性。利益的公共性表現(xiàn)為利益上的關(guān)聯(lián)性，尤其是表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)的利益，具有流動(dòng)性、代際性和互構(gòu)性，它不是一種穩(wěn)定的、固定的和單向的利益，而是一種處于動(dòng)態(tài)變化中的關(guān)聯(lián)性利益。⑤安東尼·吉登斯：《失控的世界：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的肇始》，周紅云譯，江西人民出版社2001年版，第76頁(yè)。基于利益的整體性、不確定性和關(guān)聯(lián)性假設(shè)，就需要加強(qiáng)利益主體之間的協(xié)商、溝通、合作和互動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)從個(gè)體理性到公共理性、從個(gè)體利益到公共利益、從個(gè)體權(quán)利到社會(huì)權(quán)利的轉(zhuǎn)變。

（二）行為特點(diǎn)維度

對(duì)抗式法律實(shí)施范式契合了傳統(tǒng)違法行為的特征。其一，違法行為的確定性，違法主體、違法行為、侵害的客體、因果關(guān)系都具有確定性，只有行為的確定性才能保障威懾、處罰、制裁等對(duì)抗式工具發(fā)揮作用。其二，違法后果的有限性。對(duì)抗式法律實(shí)施目標(biāo)是矯正、恢復(fù)和懲罰，只有適用的違法行為后果是有限的，違法者才有能力承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，才能通過對(duì)抗式的工具實(shí)現(xiàn)權(quán)利的救濟(jì)和利益的矯正。同時(shí)，違法后果要具有可計(jì)量性，可以通過貨幣化的方式予以測(cè)量，將受侵害的利益恢復(fù)到原始狀態(tài)。其三，可預(yù)期性。違法行為只有具備可預(yù)期性，是建立在違法者個(gè)體理性的支配下實(shí)施的，對(duì)違法行為產(chǎn)生的后果有清晰的認(rèn)知，并能夠預(yù)測(cè)自己的違法行為與違法后果、承擔(dān)責(zé)任之間的因果關(guān)系，這樣才能發(fā)揮對(duì)抗式法律實(shí)施的制度效用。①劉水林：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大規(guī)模損害責(zé)任法的范式重構(gòu)——從侵權(quán)賠償?shù)匠杀痉謸?dān)》，《法學(xué)研究》2014年第3期。

而協(xié)商式法律實(shí)施范式針對(duì)的行為具有公共性、不可預(yù)期性、雙效性。其一，行為的公共性。協(xié)商式法律實(shí)施范式是回應(yīng)具有公共性問題的行為，這種行為不是以個(gè)體利益、個(gè)人權(quán)利和個(gè)體理性為分析基礎(chǔ)的，而是以一種集體的利益、社會(huì)的權(quán)力和公共的理性為邏輯起點(diǎn)的，它具有公共性的特點(diǎn)。如大量具有公共物品和準(zhǔn)公共物品的存在，這種消費(fèi)的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性帶來行為的公共性，這樣的違法行為不能簡(jiǎn)單適用對(duì)抗制模式，更多的應(yīng)采取合作、協(xié)商、溝通、參與、公開等方式規(guī)制。其二，行為的不可預(yù)期性。協(xié)商式法律實(shí)施范式要面對(duì)的行為具有突發(fā)性、不可預(yù)知性和不可預(yù)期性，人類的理性程度還不能清楚地把握行為的不利后果，或者這種后果帶來的損害是巨大的、不可恢復(fù)的和不可逆的，需要規(guī)制協(xié)商的方式，全過程、全方位、全要素的開展協(xié)商、參與、互動(dòng)和共治，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制。②迪特爾·格林：《憲法視野下的預(yù)防問題》，劉剛譯，載劉剛《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第98頁(yè)。其三，行為的雙效性。這種行為是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中不可避免的，它一方面具有積極的作用，另一方面又有負(fù)外部性，可能會(huì)給人們的生產(chǎn)、生活和生態(tài)帶來不利影響。針對(duì)具有雙效性的復(fù)雜行為，單純依靠對(duì)抗制的模式實(shí)施，往往很難奏效，因?yàn)樗皇且环N“非此即彼”的行為選擇，而是一種共生共容共存的行為，需要轉(zhuǎn)變執(zhí)法的范式，探索更多的合作性執(zhí)法的機(jī)制，才能真正解決問題。③萊納·沃爾夫：《風(fēng)險(xiǎn)法的風(fēng)險(xiǎn)》，陳霄譯，載劉剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第151頁(yè)。

（三）認(rèn)知能力維度

對(duì)抗式法律實(shí)施范式是以人的個(gè)體利益為中心，以人的無限理性為前提，以絕對(duì)權(quán)利為載體，強(qiáng)調(diào)違法行為的確定性、關(guān)聯(lián)性、有限性和可預(yù)期性，是建立在人類認(rèn)知能力的無限性的基礎(chǔ)上的。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)時(shí)代，人類面對(duì)的大量的矛盾、沖突和糾紛多具有靜態(tài)性、常態(tài)性和穩(wěn)態(tài)性，認(rèn)為人類的認(rèn)知行為能力是無限的，假設(shè)人類在決策時(shí)，能夠擁有充分的信息和完備的技術(shù)知識(shí)，能準(zhǔn)確把握行為可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，并為自己的違法行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。

而協(xié)商式法律實(shí)施范式的產(chǎn)生是基于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的背景，尤其是隨著科學(xué)技術(shù)的突發(fā)猛進(jìn)，大量新技術(shù)、新事物、新制度層出不窮，這些新的行為已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人類個(gè)體的認(rèn)知能力，個(gè)體理性假設(shè)的基礎(chǔ)發(fā)生了巨大的變化，導(dǎo)致傳統(tǒng)的針對(duì)個(gè)體理性、個(gè)體利益、個(gè)人權(quán)利的對(duì)抗式法律實(shí)施范式失靈，需要?jiǎng)?chuàng)新法律實(shí)施的范式，法律實(shí)施的范式轉(zhuǎn)向以合作、協(xié)商、預(yù)防和共治為核心要求的協(xié)商式范式。④伊森·里布：《美國(guó)民主的未來：一個(gè)設(shè)立公眾部門的方案》，朱昔群、李定文、余艷紅譯，中央編譯出版社2009年版，第82頁(yè)。協(xié)商式法律實(shí)施模式反對(duì)純粹的利益、無限的理性和絕對(duì)的權(quán)力，認(rèn)為人的理性是有限度的，認(rèn)知上存在盲點(diǎn)和誤區(qū)，在很多方面人類的理性更多地表現(xiàn)為“致命的自負(fù)”⑤哈耶克：《致命的自負(fù)》，馮克利等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第206頁(yè)。。尤其在“人為風(fēng)險(xiǎn)”⑥烏爾里希·貝克：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》，何博聞譯，譯林出版社2004年版，第103頁(yè)。領(lǐng)域，即使是專家學(xué)者的觀點(diǎn)也不一定代表絕對(duì)的真理，人們實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制不僅需要理性的建構(gòu)，還需要公眾、專家、監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商、合作和溝通，需要形成一種公共理性、風(fēng)險(xiǎn)文化和集體認(rèn)同⑦毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯：《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，王英津等譯，中央編譯出版社2009年版，第71頁(yè)。，人類認(rèn)知能力的有限性是協(xié)商式法律實(shí)施制度的基礎(chǔ)。

（四）歸責(zé)原則維度

對(duì)抗式法律實(shí)施范式的歸責(zé)原則主要是一種過錯(cuò)責(zé)任、事后責(zé)任，這是由于對(duì)抗式實(shí)施范式是以個(gè)體利益為中心，以個(gè)人理性為前提，以個(gè)體權(quán)利為載體，強(qiáng)調(diào)人的無限理性和認(rèn)知能力，違法行為人能對(duì)自己的行為做出準(zhǔn)確的判斷，能預(yù)測(cè)行為將產(chǎn)生的法律后果，并能對(duì)相應(yīng)的法律后果承擔(dān)責(zé)任，所以，對(duì)抗制范式主要采取過錯(cuò)責(zé)任、事后責(zé)任的歸責(zé)原則。①劉水林：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)大規(guī)模損害責(zé)任法的范式重構(gòu)——從侵權(quán)賠償?shù)匠杀痉謸?dān)》，《法學(xué)研究》2014年第3期。主要包括威懾、恐嚇、制裁、問責(zé)等，強(qiáng)調(diào)實(shí)施主體與實(shí)施對(duì)象之間的沖突、不信任、不合作，以公權(quán)力為后盾的強(qiáng)制力來推動(dòng)法的實(shí)施，突出公權(quán)力的行政高權(quán)、單向?qū)嵤┖拓?zé)任懲罰。②植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文、胡欣欣等譯，北京：中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第109頁(yè)。

而協(xié)商式法律實(shí)施范式主要通過協(xié)商、參與、溝通、互動(dòng)等方式推動(dòng)對(duì)違法行為的規(guī)制，強(qiáng)調(diào)規(guī)制過程中主體的平等、利益的平衡、有效的協(xié)同，從而達(dá)到合作型規(guī)制，降低法實(shí)施的成本，提高法實(shí)施的效果。協(xié)商式法律實(shí)施范式是以違法行為的不確定性、突發(fā)性、不可逆性、不可預(yù)期和修復(fù)性為前提的，它對(duì)人的認(rèn)知能力要求很高，違法行為導(dǎo)致的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出行為人的償還能力，針對(duì)這樣的行為，歸責(zé)原則的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制，強(qiáng)調(diào)事前的預(yù)防，要通過許可、標(biāo)準(zhǔn)、信息、參與、協(xié)商、合作、自治等工具實(shí)現(xiàn)事前的風(fēng)險(xiǎn)防控和歸責(zé)原則。③凱斯·R.孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第137頁(yè)。

環(huán)境具有公共物品的屬性，從環(huán)境違法侵害的對(duì)象來看，由于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)流動(dòng)性、累積性和擴(kuò)散性，環(huán)境違法事實(shí)上侵害了全體公眾的環(huán)境公共利益④凱斯·R.孫斯坦：《風(fēng)險(xiǎn)與理性——安全、法律及環(huán)境》，師帥譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2009年版，第163頁(yè)。；從環(huán)境違法的損害影響來看，環(huán)境違法損害的不僅是當(dāng)代人的利益，還會(huì)影響人類未來發(fā)展的利益；從環(huán)境違法侵害的客體來看，環(huán)境違法行為侵害的是一種環(huán)境系統(tǒng)的和諧，這種系統(tǒng)本身具有不可分性、整體性、協(xié)調(diào)性。⑤凱斯·R.桑斯坦：《最差的情形》，劉坤輪譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第65頁(yè)。環(huán)境損害具有突發(fā)性、風(fēng)險(xiǎn)性、不可預(yù)期性及不可逆性，這些突發(fā)型和累積型的環(huán)境違法行為都是很難預(yù)期的，違法行為人可能根本無法預(yù)料自己行為后果的嚴(yán)重性，也缺乏賠償、修復(fù)環(huán)境后果的能力，針對(duì)環(huán)境損害的歸責(zé)原則更適宜風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。環(huán)境違法行為具有很強(qiáng)的專業(yè)性，人類對(duì)環(huán)境損害的認(rèn)知能力存在嚴(yán)重的不確定性，甚至專家都不能對(duì)當(dāng)前的一些新興環(huán)境污染行為做出科學(xué)的評(píng)判，如核輻射的后果、基因突變的影響、重金屬超標(biāo)的危害等。所以，環(huán)境法實(shí)施范式應(yīng)逐漸由對(duì)抗式轉(zhuǎn)向協(xié)商式。

環(huán)保約談制度作為一種新型的協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施制度，它具有三個(gè)方面的特點(diǎn)和功能：

其一，風(fēng)險(xiǎn)防控。從環(huán)保約談的時(shí)機(jī)和原因來分析，環(huán)保約談啟動(dòng)時(shí)間是地方政府、部門未履職環(huán)境監(jiān)管行為或者履行環(huán)境監(jiān)管行為不利，或者是企業(yè)出現(xiàn)環(huán)境違法行為，還沒有造成嚴(yán)重的后果的時(shí)候，是一種風(fēng)險(xiǎn)防控制度；從環(huán)保約談的實(shí)施主體和對(duì)象來分析，環(huán)保約談的實(shí)施主體是各級(jí)環(huán)保部門、政府及相關(guān)權(quán)力部門，約談的對(duì)象是下級(jí)人民政府、環(huán)保相關(guān)部門以及企業(yè)，這種縱向行政權(quán)力關(guān)系有利于強(qiáng)化對(duì)環(huán)境違法主體的風(fēng)險(xiǎn)威懾。

其二，協(xié)商溝通，即環(huán)保約談的實(shí)施主體之間的溝通。環(huán)保約談將環(huán)境法實(shí)施中的權(quán)力主體納入環(huán)境法實(shí)施的制度化平臺(tái)，強(qiáng)化國(guó)家環(huán)保部、地方政府、組織部門、監(jiān)察部門、檢察院等權(quán)力主體之間的信息溝通；環(huán)保約談的實(shí)施主體與約談對(duì)象之間的溝通，以雙方的共識(shí)與合意做基礎(chǔ)達(dá)成環(huán)保契約（環(huán)保整改方案），提高環(huán)境法實(shí)施政策的可接受性、認(rèn)同性和有效性。

其三，多元共治。環(huán)保約談制度環(huán)保部門、地方政府以及環(huán)保企業(yè)、人大、政協(xié)、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員、公眾和媒體的參與，讓多元主體在環(huán)保法實(shí)施過程中表達(dá)自己的訴求，提高契約的科學(xué)性、民主性和合法性；人大、政協(xié)、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員以及公眾、媒體的社會(huì)性監(jiān)督，多元主體參與環(huán)保約談制度，不同主體之間的信息溝通、共享促進(jìn)多元主體的合作治理。①烏多·迪·法比歐：《環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的條件和范圍》，陳思宇譯，載劉剛：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制：德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第166頁(yè)。

三、環(huán)保約談制度存在的問題

我國(guó)環(huán)保約談制度作為一種協(xié)商型環(huán)境法實(shí)施制度，初步體現(xiàn)了協(xié)商型法律實(shí)施范式的內(nèi)涵要求和功能特點(diǎn)，但對(duì)照國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還存在參與性失衡、協(xié)商性失調(diào)和程序性失范等瓶頸問題。

（一）參與性失衡

參與是協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施制度的基礎(chǔ)，只有環(huán)境法實(shí)施過程中相關(guān)利益主體的廣泛參與、全程參與和平等參與，才能保證環(huán)保約談制度功能的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)約談主體的多元性、約談契約的平等性、約談過程的參與性。荷蘭是采取自愿性環(huán)境協(xié)議方法推動(dòng)節(jié)能和減排時(shí)間最早、覆蓋面最廣、執(zhí)行效果最好的國(guó)家之一，其主要做法有：一是工業(yè)協(xié)會(huì)的參與。荷蘭政府與工業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)過兩年多的磋商，于1992年簽訂了減排二氧化碳的長(zhǎng)期協(xié)議（LTA），目標(biāo)是使2000年全國(guó)二氧化碳的排放量比1989年減少3%–5%。二是環(huán)境企業(yè)的積極參與。到1996年，約占荷蘭工業(yè)能源消費(fèi)90%的1 000家公司參與了自愿協(xié)議。2001年12月，荷蘭政府還針對(duì)中等規(guī)模的能源用戶與16個(gè)部門的520家企業(yè)簽署了新一輪的長(zhǎng)期協(xié)議（LTA-2），協(xié)議期限為2001–2012年。三是完善的政策激勵(lì)。與自愿協(xié)議相配套，政府承諾不再采取新的、更嚴(yán)厲的節(jié)能或減排法規(guī)，減免節(jié)能投資稅，給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，允許企業(yè)可以在相對(duì)靈活的時(shí)間內(nèi)采取相對(duì)靈活的方式方法完成節(jié)能減排目標(biāo)等。經(jīng)估算，在1989–2000年期間，自愿性環(huán)境協(xié)議的實(shí)施為荷蘭工業(yè)部門帶來的經(jīng)濟(jì)效益每年高達(dá)7億歐元。②生延超：《環(huán)境規(guī)制的制度創(chuàng)新：自愿性環(huán)境協(xié)議》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2008年第10期。

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保約談還存在以下不足：其一，環(huán)保約談參與主體的廣泛性不夠。環(huán)保約談參與主體的廣泛性還不夠，尤其是環(huán)保社會(huì)組織、環(huán)境第三方機(jī)構(gòu)以及環(huán)保專家學(xué)者的參與，還沒有被吸收到環(huán)保約談制度中來。并且環(huán)境違法與環(huán)境損害又涉及很多環(huán)境專業(yè)領(lǐng)域的知識(shí)和技能，具有很強(qiáng)信息門檻、專業(yè)壁壘和信息成本，缺乏環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)和人士的參與，易造成環(huán)境法實(shí)施中主體之間信息的不對(duì)稱。其二，環(huán)保約談參與的全程性不足。參與應(yīng)該貫徹環(huán)保約談制度的始終，這樣才能保障全過程、全環(huán)節(jié)、全鏈條的協(xié)商，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法實(shí)施的公共理性。但是實(shí)踐中，環(huán)保約談制度往往在約談環(huán)節(jié)規(guī)定了相關(guān)利益主體的參與，但是環(huán)保約談實(shí)施前、實(shí)施后都缺乏社會(huì)公眾的參與，環(huán)保約談制度的優(yōu)勢(shì)不易發(fā)揮。③塞拉·本哈比：《走向協(xié)商模式的民主合法性》，載塞拉·本哈比：《民主與差異：挑戰(zhàn)政治的邊界》，黃湘懷、嚴(yán)海兵譯，中央編譯出版社2009年版，第80頁(yè)。其三，環(huán)保約談參與的法治化不強(qiáng)。參與是環(huán)境法實(shí)施的前提和條件，只有廣泛的參與、充分的參與和制度化的參與才能保障環(huán)保約談制度的功能發(fā)揮。當(dāng)前，環(huán)保約談實(shí)踐中，對(duì)參與主體、程序、環(huán)節(jié)、內(nèi)容和方式缺乏規(guī)范化的構(gòu)建。根據(jù)中央、省、市、縣四級(jí)環(huán)保約談規(guī)范性文件的分析，對(duì)環(huán)保約談參與性的規(guī)范內(nèi)容較少，不夠具體全面系統(tǒng)。

（二）協(xié)商性失調(diào)

協(xié)商是環(huán)保約談制度的核心要素，只有充分有效的協(xié)商，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理公共領(lǐng)域中的公共理性、重疊共識(shí)和認(rèn)同精神。但實(shí)踐中環(huán)保約談制度還存在以下不足：

其一，約談主體的協(xié)商性不足。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)保約談制度實(shí)踐中，主體之間協(xié)商的廣度、深度都未達(dá)到協(xié)商式的制度目標(biāo)。如環(huán)保約談啟動(dòng)時(shí)缺乏足夠的協(xié)商，約談過程中也更多的是環(huán)境法實(shí)施主體的單方面的整改意見，被約談方往往是被動(dòng)地接受整改意見，按照約談實(shí)施主體的要求開展整改，主體之間平等協(xié)商成分較低，除了個(gè)別規(guī)定約談企業(yè)時(shí)，采取溝通交流、分析講評(píng)等方式進(jìn)行協(xié)商，而在約談結(jié)束后更多的是對(duì)被約談對(duì)象的監(jiān)督整改，很少重視約談制度中多元主體的全過程協(xié)商。①喬亞舒·科恩：《協(xié)商民主的程序與實(shí)質(zhì)》，載塞拉·本哈比：《民主與差異：挑戰(zhàn)政治的邊界》，黃湘懷、嚴(yán)海兵譯，中央編譯出版社2009年版，第102頁(yè)。

其二，約談契約的合意性不夠。環(huán)保約談作為一種新型的協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施制度，它根植于平等主體之間的協(xié)商、溝通和合作，約談實(shí)施主體與約談對(duì)象之間更多體現(xiàn)為一種平等的權(quán)利主體關(guān)系。這樣才更能激發(fā)雙方主體的積極性。當(dāng)前實(shí)踐中，環(huán)保約談不管是體制內(nèi)的約談還是體制外的約談都更多體現(xiàn)為一種主體關(guān)系的不對(duì)等性，強(qiáng)調(diào)上級(jí)環(huán)保部門、政府對(duì)下級(jí)環(huán)保部門和政府以及環(huán)保部門和政府對(duì)環(huán)境企業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位，以整改方案為契約載體的協(xié)商合意不夠。

其三，缺乏協(xié)商型機(jī)制。環(huán)境法協(xié)商式實(shí)施制度的作用機(jī)制的重點(diǎn)應(yīng)該是協(xié)商型機(jī)制②筆者為了更好地區(qū)分環(huán)保約談制度的作用機(jī)制，將其類型化為威懾型作用機(jī)制、監(jiān)督型作用機(jī)制、責(zé)任型作用機(jī)制以及協(xié)商型責(zé)任機(jī)制。筆者認(rèn)為作為協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施制度的環(huán)保約談更應(yīng)該體現(xiàn)為一種協(xié)商型的作用機(jī)制，這樣才符合環(huán)境法協(xié)商式實(shí)施制度的理論基礎(chǔ)和范式要求。，而分析當(dāng)前我國(guó)中央、省、市、縣四級(jí)環(huán)保約談的規(guī)范性文件，關(guān)于如何推動(dòng)環(huán)保約談的作用機(jī)制更多地表現(xiàn)為威懾型機(jī)制、監(jiān)督型機(jī)制和責(zé)任型機(jī)制。這雖然契合當(dāng)前我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域違法的嚴(yán)重性和執(zhí)法的特殊性的需要，短期會(huì)有一定的效果，但是這些威懾型機(jī)制、監(jiān)督型機(jī)制和責(zé)任型機(jī)制還是更多地建構(gòu)在對(duì)抗式環(huán)境法實(shí)施范式內(nèi)，強(qiáng)調(diào)行政高權(quán)、高壓恐嚇以及責(zé)任追究，并沒有領(lǐng)會(huì)協(xié)商型環(huán)境法實(shí)施制度的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。

（三）程序性失范

程序是協(xié)商式法律實(shí)施的保障，沒有程序的協(xié)商將會(huì)走向“無政府主義的深淵”或者“極權(quán)主義的游戲”。美國(guó)規(guī)制性協(xié)商機(jī)制是采用協(xié)商委員會(huì)的形式，使那些與政府規(guī)制有明顯利害關(guān)系的利益主體參與協(xié)商過程，力求通過協(xié)商促進(jìn)利益主體的共識(shí)，并將協(xié)商作為法定程序的實(shí)施機(jī)制。規(guī)制性協(xié)商的主要流程：一是前協(xié)商階段，包括是否采用規(guī)制性協(xié)商程序，行政機(jī)關(guān)自身的考慮要素，召集人確定規(guī)制性協(xié)商適用的協(xié)助，《意向公告》發(fā)布后公共評(píng)論和代表申報(bào)的影響等內(nèi)容。二是協(xié)商階段，包括協(xié)商委員會(huì)的組建和運(yùn)作，獨(dú)立促進(jìn)人的提名和選擇，協(xié)商委員會(huì)通過協(xié)商形成報(bào)告等內(nèi)容。三是后協(xié)商階段，包括補(bǔ)充工作和協(xié)商委員會(huì)終止等。也有學(xué)者指出應(yīng)該繼續(xù)保留后協(xié)商階段的協(xié)商委員會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織，保障規(guī)章執(zhí)行過程中的參與、制約和監(jiān)督。美國(guó)協(xié)商性規(guī)制高度重視規(guī)制部門、利益相關(guān)者之間協(xié)商的程序、環(huán)節(jié)、流程，以《協(xié)商制定規(guī)則法》的形式推動(dòng)規(guī)則制定過程中的參與、協(xié)商和救濟(jì)。③蔣紅珍：《治愈行政僵化：美國(guó)規(guī)制性協(xié)商機(jī)制及其啟示》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第3期。

當(dāng)前我國(guó)環(huán)保約談制度存在以下程序性不足：

其一，缺乏參與的程序性的規(guī)范。當(dāng)前，環(huán)保約談的實(shí)踐中，哪些主體可以參與環(huán)保約談，需要提供哪些環(huán)保約談的相關(guān)信息，如何參與到環(huán)保約談之中，在環(huán)保約談的過程擁有哪些權(quán)利和義務(wù)，這些都存在嚴(yán)重的不足，缺乏程序性的規(guī)范，可能會(huì)導(dǎo)致約談契約的合法性危機(jī)，不利于實(shí)現(xiàn)環(huán)保約談作為一種新型的環(huán)境法實(shí)施制度的目標(biāo)。

其二，缺乏主體間協(xié)商程序。環(huán)保約談過程中缺乏充分的協(xié)商互動(dòng)，主要表現(xiàn)為上級(jí)環(huán)保部門和政府單方面地指出被約談方存在的環(huán)境違法違規(guī)問題，被約談方只能對(duì)整改意見進(jìn)行表態(tài)，而缺乏主體間的協(xié)商、溝通和互動(dòng)，不利于形成各方主體對(duì)環(huán)境問題共識(shí)，協(xié)商的公共理性價(jià)值不易實(shí)現(xiàn)。①詹姆斯·約翰森：《支持協(xié)商：關(guān)于某些懷疑的思考》，載約·埃爾斯特：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，周艷輝譯，中央編譯出版社2009年版，第93頁(yè)。

其三，缺乏救濟(jì)的程序。環(huán)保約談作為一種環(huán)境法實(shí)施的制度，不管是針對(duì)行政主體的體制內(nèi)約談，還是針對(duì)企業(yè)的體制外約談，都會(huì)對(duì)被約談對(duì)象的利益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，尤其是針對(duì)企業(yè)的約談，可能會(huì)對(duì)企業(yè)的聲譽(yù)、品牌和經(jīng)營(yíng)帶來不利的影響。按照“有權(quán)力就有救濟(jì)”的原則，亟須完善環(huán)保約談的救濟(jì)制度。如果對(duì)環(huán)保約談不服，可以提出行政復(fù)議和行政訴訟，并對(duì)環(huán)保約談行為導(dǎo)致的不利后果承擔(dān)責(zé)任，相關(guān)環(huán)保約談實(shí)施主體與負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、完善環(huán)保約談制度的路徑

圍繞我國(guó)環(huán)保約談制度存在的參與性失衡、協(xié)商性失調(diào)和程序性失范等瓶頸問題，下文將論述環(huán)保約談制度的主要原則，完善環(huán)保約談的參與性制度、協(xié)商性制度和程序性制度。

（一）環(huán)保約談制度的主要原則

基于協(xié)商式環(huán)境法實(shí)施范式的內(nèi)涵和要求，環(huán)保約談制度應(yīng)具有三大原則：其一，多元參與原則。環(huán)保約談制度將體制內(nèi)相關(guān)環(huán)境法實(shí)施主體以及體制外的利益主體納入環(huán)境治理的制度性平臺(tái)，尤其是社會(huì)公眾、媒體代表的參加，拓展了利益主體的環(huán)境利益參與、訴求、表達(dá)和監(jiān)督，推升了環(huán)保約談制度的民主性、科學(xué)性和合法性。其二，公共協(xié)商原則。環(huán)保約談不管是體制內(nèi)的約談還是體制外的約談②關(guān)于環(huán)保約談的類型，筆者將環(huán)保約談進(jìn)行類型化處理，將環(huán)保約談分為體制內(nèi)約談和體制外約談、誡勉性約談和預(yù)警性約談以及公開性約談和非公開性約談，是為了更好地研究不同環(huán)保約談?lì)愋偷奶攸c(diǎn)和內(nèi)涵。，都具有環(huán)境實(shí)施主體與實(shí)施對(duì)象之間的協(xié)商溝通，雖然具體實(shí)踐中協(xié)商的主體、程序、內(nèi)容等還存在不完善的地方，但是實(shí)施主體之間、實(shí)施主體與實(shí)施對(duì)象之間以及實(shí)施主體、實(shí)施對(duì)象與列席主體之間還是存在協(xié)商的元素，不僅僅致力于共識(shí)，也強(qiáng)化認(rèn)同，甚至妥協(xié)。環(huán)保約談制度實(shí)施是針對(duì)已經(jīng)觸發(fā)環(huán)境違法違規(guī)或者履職不力的行為，但還沒有釀成嚴(yán)重的環(huán)境事件和環(huán)境事故，尤其是針對(duì)環(huán)境企業(yè)的預(yù)防性約談，都是在環(huán)境事件、事故和重大環(huán)境損害發(fā)生之前采取的環(huán)境行政措施，有利于環(huán)境保護(hù)的事前預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)防控。③富蘭克·H.奈特：《風(fēng)險(xiǎn)、不確定性和利潤(rùn)》，王宇、王文玉譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第138頁(yè)。其三，程序法定原則。環(huán)保約談制度涉及多元主體的參與，形成環(huán)保約談實(shí)施主體、列席主體、約談對(duì)象之間一系列法律關(guān)系。如針對(duì)環(huán)境企業(yè)的約談，對(duì)環(huán)境企業(yè)的利益產(chǎn)生很大的影響，特別是環(huán)境利益相關(guān)的公眾，他們的參與程序、協(xié)商程序都需要進(jìn)行規(guī)范和保障④伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第236頁(yè)。。

（二）完善環(huán)保約談制度的路徑

1. 健全環(huán)保約談的參與性制度

其一，拓展環(huán)保約談參與的主體。環(huán)保約談的實(shí)施主體需要分層設(shè)計(jì)，在地市級(jí)層面繼續(xù)堅(jiān)持政府、環(huán)保部門、組織部門和監(jiān)察部門外，還可以將檢察院吸納進(jìn)來，發(fā)揮檢察院作為環(huán)境公益訴訟主體的制度優(yōu)勢(shì)。環(huán)保約談的參與主體，在繼續(xù)堅(jiān)持人大代表、政協(xié)委員、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員以及公眾和媒體外，探索將環(huán)保社會(huì)組織和專家學(xué)者吸收進(jìn)來，充分發(fā)揮第三方力量和專業(yè)技術(shù)人員在環(huán)保約談中的作用，提高環(huán)保約談制度的民主性、科學(xué)性和公正性。當(dāng)前，亟須引入環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)保約談，既可以提高環(huán)保約談的公共性、公信力和專業(yè)性，也有利于發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟主體的法律功能。

其二，貫穿環(huán)保約談參與的全過程。根據(jù)當(dāng)前環(huán)保約談的制度實(shí)踐以及各級(jí)環(huán)保約談的規(guī)范性文件，相關(guān)利益主體的參與主要在實(shí)施環(huán)節(jié)，亟須構(gòu)建環(huán)保約談之前以及環(huán)保約談之后，相關(guān)利益主體如何制度性參與的規(guī)范內(nèi)容。威懾型環(huán)保約談作用機(jī)制是通過體制壓力的傳導(dǎo)和黨政同責(zé)的推動(dòng)，形成心理威懾，其目標(biāo)是讓各級(jí)環(huán)保部門、地方政府及環(huán)境企業(yè)不敢違反環(huán)境法律法規(guī)；監(jiān)督型環(huán)保約談作用機(jī)制是通過人大代表、政協(xié)委員、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員、公眾、媒體等社會(huì)主體的參與性監(jiān)督，其目標(biāo)是讓各級(jí)環(huán)保部門、地方政府及環(huán)境企業(yè)不能違反環(huán)境法律法規(guī)；責(zé)任型環(huán)保約談作用機(jī)制是通過整改責(zé)任、按日計(jì)罰、掛牌督辦、區(qū)域限批、流域限批等責(zé)任性政策工具，其目標(biāo)是讓各級(jí)環(huán)保部門、地方政府及環(huán)境企業(yè)不敢違反環(huán)境法律法規(guī)；協(xié)商型環(huán)保約談作用機(jī)制主要通過協(xié)商、溝通、合作、合意和契約的方式，其目標(biāo)是讓各級(jí)環(huán)保部門、地方政府及環(huán)境企業(yè)不想違反環(huán)境法律法規(guī)。

其三，提升環(huán)保約談參與的法治化程度。推動(dòng)《環(huán)境保護(hù)法》修改，增加環(huán)保約談的具體內(nèi)容，明確針對(duì)行政主體的約談和企業(yè)的約談的不同條件、程序、責(zé)任、救濟(jì)等內(nèi)容，做到有法可依，提高約談制度的合法性和權(quán)威性。在法律不能得到很快的修改的情況下，可以通過環(huán)保部部門規(guī)章的形式先行立法，改變當(dāng)前《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》作為規(guī)范性文件的法律位階不高的局面，為地方完善環(huán)保約談制度規(guī)范提供指導(dǎo)和示范。①約翰·S.德雷澤克：《協(xié)商民主及其超越：自由與批判的視角》，丁開杰譯，中央編譯出版社2009年版，第85頁(yè)。

2. 完善環(huán)保約談的協(xié)商性制度

其一，完善約談實(shí)施主體之間的協(xié)商制度。完善環(huán)保約談實(shí)施主體之間的權(quán)力責(zé)任的合理配置，發(fā)揮環(huán)保約談實(shí)施主體之間信息溝通、資源共享和功能互補(bǔ)的作用。環(huán)保約談將環(huán)境法實(shí)施中的權(quán)力主體納入環(huán)境法實(shí)施的制度化平臺(tái)，有利于對(duì)環(huán)境違法行為的綜合規(guī)制，有利于降低環(huán)境法實(shí)施的成本，提高環(huán)境法實(shí)施的社會(huì)效益。尤其是一些地市將檢察院納入環(huán)保約談的實(shí)施主體，可以有效地將環(huán)保約談制度與環(huán)境公益訴訟制度銜接，發(fā)揮檢察院作為環(huán)境公益訴訟主體的制度優(yōu)勢(shì)。

其二，完善約談實(shí)施主體與對(duì)象之間的協(xié)商制度。改變當(dāng)前環(huán)保約談實(shí)施主體單方面的強(qiáng)勢(shì)局面，規(guī)定被約談對(duì)象在環(huán)保約談中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，允許被約談對(duì)象對(duì)環(huán)保約談實(shí)施主體的約談事由、整改意見進(jìn)行解釋、溝通和說明，力求最大限度地提高環(huán)保約談的協(xié)商性。②伊麗莎白·費(fèi)雪：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政憲政主義》，沈巋譯，法律出版社2012年版，第139頁(yè)。傳統(tǒng)的環(huán)境法實(shí)施模式主要基于私權(quán)利主體之間的對(duì)抗式的實(shí)施模式，是建立在雙方主體的對(duì)立、對(duì)抗、不信任、不合作、不認(rèn)同的基礎(chǔ)上的。由于環(huán)境違法行為及環(huán)境損害的特殊性，必須發(fā)揮協(xié)商制環(huán)境法實(shí)施制度的優(yōu)勢(shì)，重構(gòu)實(shí)施主體與對(duì)象之間的協(xié)商、溝通、合意和契約，提高環(huán)境法實(shí)施的可接受性和回應(yīng)性。不管是針對(duì)體制內(nèi)主體的環(huán)保約談還是針對(duì)體制外主體的環(huán)保約談，都體現(xiàn)了“約”和“談”的意蘊(yùn)。尤其是針對(duì)私權(quán)利主體的環(huán)境企業(yè)約談，更應(yīng)充分尊重私權(quán)利主體的合法權(quán)益，將約談中的平等協(xié)商、談判溝通、合意自覺等元素體現(xiàn)出來，提高環(huán)境企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)的主動(dòng)性、自覺性和自發(fā)性。如《杭州市余杭區(qū)環(huán)境保護(hù)局企業(yè)約談暫行規(guī)定》?？梢园l(fā)現(xiàn)其在表述上的特殊性，如“通過溝通交流、分析講評(píng)等方式”①《杭州市余杭區(qū)環(huán)境保護(hù)局企業(yè)約談暫行規(guī)定》第2條第1款：本規(guī)定所稱約談，是指由區(qū)環(huán)保局會(huì)同屬地鎮(zhèn)街對(duì)環(huán)境違法違規(guī)企業(yè)法定代表人，通過溝通交流、分析講評(píng)等方式，就企業(yè)存在的問題提出整改要求，并督促落實(shí)整改。，這就體現(xiàn)了約談的協(xié)商性、平等性、雙向性、互動(dòng)性。

其三，明確環(huán)保約談參加主體的協(xié)商制度。環(huán)境違法行為具有系統(tǒng)性、擴(kuò)散性、跨區(qū)域性以及代際性，推動(dòng)環(huán)境法的實(shí)施需要環(huán)境監(jiān)管主體之間協(xié)作、協(xié)同和協(xié)調(diào)，需要建立制度性的多元主體溝通協(xié)商機(jī)制。環(huán)保約談中要聽取環(huán)保約談相關(guān)利益主體的訴求、觀點(diǎn)和意見，讓多元主體共同參與到環(huán)境治理的結(jié)構(gòu)中來。環(huán)保約談制度中吸納環(huán)保企業(yè)、人大、政協(xié)、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員、公眾和媒體等多元主體的參與，讓利益主體在環(huán)保法實(shí)施過程中表達(dá)自己的訴求，發(fā)表自己的觀點(diǎn)，對(duì)環(huán)境違法及環(huán)境損害做出自己的判斷，制度化參與環(huán)境法實(shí)施，有利于激發(fā)社會(huì)主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高契約的科學(xué)性、民主性和合法性。環(huán)保約談制度實(shí)現(xiàn)人大、政協(xié)、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員以及公眾、媒體的社會(huì)性監(jiān)督，人大、政協(xié)可以發(fā)揮參與性監(jiān)督作用，媒體可以發(fā)揮輿論的監(jiān)督約束作用，公眾可以發(fā)揮舉報(bào)、起訴的作用，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法和環(huán)境損害的監(jiān)督。②奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)譯，上海三聯(lián)出版社2000年版，第103頁(yè)。

3. 建構(gòu)環(huán)保約談的程序性制度

其一，參與性程序制度。建構(gòu)環(huán)保約談相關(guān)主體的參與性制度，尤其是約談列席對(duì)象的參與性制度，明確列席主體參與時(shí)點(diǎn)、范圍、重點(diǎn)、內(nèi)容等，真正發(fā)揮環(huán)保約談激活社會(huì)共治的功能。重點(diǎn)要制定完善環(huán)保利益主體監(jiān)督環(huán)保約談?wù)囊庖妼?shí)施落地的程序性規(guī)定，如果環(huán)境企業(yè)不履行環(huán)保約談的整改意見，公眾、媒體、社會(huì)組織、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員抑或人大代表、政協(xié)代表如何參與對(duì)環(huán)境企業(yè)的監(jiān)督制約，參與的形式有哪些？

其二，協(xié)商性程序制度。建構(gòu)環(huán)保約談中保障約談實(shí)施主體之間、約談實(shí)施主體與對(duì)象之間以及約談實(shí)施主體、對(duì)象以及列席主體之前的協(xié)商性程序內(nèi)容，關(guān)于協(xié)商的環(huán)節(jié)、流程、規(guī)則、形式等，保障環(huán)保約談程序的規(guī)范性。亟須完善環(huán)保約談的參與主體協(xié)商性程序制度，如在環(huán)保約談啟動(dòng)前如何參與協(xié)商，在環(huán)保約談實(shí)施過程中如何參與協(xié)商，在環(huán)保約談實(shí)施之后又如何參與協(xié)商，保障環(huán)境利益相關(guān)主體能夠全過程的參與環(huán)保約談制度。

其三，救濟(jì)性程序制度。環(huán)保約談作為一項(xiàng)行政措施，對(duì)相關(guān)利益主體的權(quán)力（利）、責(zé)任（義務(wù)）產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，需要建構(gòu)環(huán)保約談的救濟(jì)性程序。建議在規(guī)范環(huán)境約談程序的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)環(huán)保約談救濟(jì)的程序性規(guī)范，尤其是針對(duì)環(huán)境契約的約談，應(yīng)創(chuàng)設(shè)企業(yè)提出行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利，如果環(huán)保約談給企業(yè)帶來?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)追究環(huán)境約談主體的責(zé)任，以此來保障企業(yè)的合法權(quán)利。③史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，宋華琳譯，法律出版社2009年版，第90頁(yè)。

五、結(jié) 語

環(huán)保約談是一種符合協(xié)商式范式要求的新型環(huán)境法實(shí)施制度，自實(shí)施以來，取得了良好的成效。以國(guó)家環(huán)境保護(hù)部的約談為例，自2014年5月出臺(tái)《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》至2017年4月，環(huán)保部約談了19個(gè)省市，40個(gè)城市的負(fù)責(zé)人，包括一些大型國(guó)企負(fù)責(zé)人。④孫秀艷：《誡勉+預(yù)警，環(huán)保約談促治污》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年9月12日第009版。數(shù)據(jù)顯示，環(huán)保約談?dòng)辛Φ赝七M(jìn)了《環(huán)境保護(hù)法》的實(shí)施，強(qiáng)化了地方政府的屬地監(jiān)管責(zé)任，遏止了一些區(qū)域化、流域性、行業(yè)性、系統(tǒng)性的嚴(yán)重突出的環(huán)境違法問題，激發(fā)了地方政府和環(huán)境企業(yè)開展環(huán)境治理的自覺性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。但是，受我國(guó)傳統(tǒng)對(duì)抗式法律實(shí)施范式的影響與環(huán)境行政監(jiān)管體制的約束，我國(guó)環(huán)保約談制度還更多地依賴威懾型機(jī)制、責(zé)任型機(jī)制和監(jiān)督型機(jī)制，還沒有充分發(fā)揮協(xié)商式法律實(shí)施制度中協(xié)商型機(jī)制的作用，協(xié)商、溝通、合作、預(yù)防、參與、共治等核心功能尚須進(jìn)一步完善。但從未來發(fā)展的趨勢(shì)分析，隨著環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加劇，針對(duì)以風(fēng)險(xiǎn)、公害和公共物品為特征的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，環(huán)保約談制度將會(huì)具有更廣泛的應(yīng)用空間和實(shí)踐價(jià)值。