德國橫向轉移支付制度及對我國的啟示

潘博文

[摘要]我國目前的財政轉移支付制度是單一的縱向轉移支付體系。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展差異日益顯著，對建立橫向轉移支付制度的積極探索也在逐步進行中。本文首先闡述了德國2005年后的橫向轉移支付制度，進而通過對其先進經(jīng)驗的研究和借鑒，并結合我國國情，闡明其對我國建立橫向轉移支付制度的啟示。

[關鍵詞]橫向轉移支付；均等化；啟示意義

一、德國的財政體制概況

德國是是一個聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦德國時期有11個州，在兩德統(tǒng)一后增至16個州。其政府分為三級：聯(lián)邦、州、地方。三級政府在財政管理上具有相對的獨立性，聯(lián)邦憲法也明確規(guī)定了三級地方政府的職責與支出范圍。

二、德國的橫向轉移支付制度

在兩德統(tǒng)一之前，聯(lián)邦德國政府間轉移支付制度的設計原本是以橫向轉移支付為主，縱向轉移支付為輔的一種制度。雖然這種州際間的橫向轉移支付制度在穩(wěn)定社會秩序，縮小地區(qū)貧富差距中起到了一定的積極作用，但同時因此也產(chǎn)生了許多弊端。因此，從20世紀末開始，越來越多的富裕州向聯(lián)邦法院提出請求修改轉移支付法。最終，從2005年1月1日起，德國開始實行有關橫向轉移支付制度新標準的法規(guī)。所以，下文是主要是介紹2005年后的轉移支付制度。

2005年后德國實行新的轉移支付規(guī)則，其基本框架和主要操作步驟都沒有太大的改變，仍然分為三個步驟：增值稅收人的預先均衡性分配、財力水平在各州間的平衡和聯(lián)邦政府補充補助。

（一）增值稅收入的預先均衡性分配

改革后的增值稅收入不僅是只分配財政能力低于全國平均水平92%的貧困州，而是對于所有低于全國平均指數(shù)的州都要進行這種增值稅補貼。各州補貼的計算方法采用了一種線性累退的方法。其具體計算公式為：增值稅分配額一全國人均稅收收入*該州人口總數(shù)*F。

（二）財力水平在各州間的平衡

在采用新的轉移支付規(guī)則后，承擔州際問橫向轉移支付責任的州是是財政能力指數(shù)大于財政需求指數(shù)的州，接受橫向轉移支付的州是財政能力指數(shù)小于財政需求指數(shù)的州。

財政能力指數(shù)的計算公式為：某具體州的財政能力指數(shù)一64%*地方稅稅收收入+該具體州的州稅收收入。

財政需求指數(shù)的計算公式為：某具體州的財政需求指數(shù)=全國人均州稅收收入*該具體州人口總量+全國人均地方稅收收入*該具體州人口總量。

值得注意的是，財力水平在各州間的均衡在制度改革后，產(chǎn)生了一項創(chuàng)新改革。具體說來，廢除了從前的一味強制要求富裕州向貧困州的橫向轉移支付撥款，而是設立了一種激勵機制。

（三）聯(lián)邦政府補充補助

聯(lián)邦政府的補充補助改革之后分為一般性聯(lián)邦補充撥款和特殊需要聯(lián)邦補充撥款。一般性聯(lián)邦補助撥款是用于補助那些財政能力指數(shù)低于財政需求指數(shù)99.5%的貧困州。特殊需要聯(lián)邦補充撥款具體分為：（1）適用于因為兩德分裂所造成的公共服務設施水平低于平均水平的特殊需要聯(lián)邦補助撥款：（2）適用于為平衡結構性失業(yè)所支付的社會救濟金和失業(yè)救濟金因而造成的超額負擔的特殊需要聯(lián)邦補助撥款：（3）適用于由于某些管理費用超過全國平均水平所形成的超額負擔的特殊需要聯(lián)邦補助撥款。

近年來，德國新的以縱向轉移支付為主，橫向為輔的轉移支付制度已經(jīng)在實踐中得到了認證，對于調節(jié)德國各州財政能力均等化起到了關鍵作用。

三、德國橫向轉移支付制度對我國的啟示

（一）仍應堅持以縱向轉移制度為主

德國原本是建立的以橫向轉移支付為主，縱向轉移支付為輔的轉移支付制度。但是在兩德統(tǒng)一之后，面對東西德部分州之間巨大的貧富差異，依靠州際間橫向轉移支付已經(jīng)遠遠不能實現(xiàn)其均等化目標。因此德國縱向轉移支付數(shù)額就逐漸趕超了橫向轉移支付數(shù)額，且最終穩(wěn)定在橫向轉移支付數(shù)額的兩倍左右。同時根據(jù)其他發(fā)達國家的實踐經(jīng)驗也可以表明，在面對一個國家經(jīng)濟體制轉型時期且地區(qū)間貧富差距較大時，縱向轉移支付制度仍然起著決定性作用。

而且，我國屬于典型的單一制國家，強調政治權利和決策的集中性。采用縱向轉移支付為主，能更好地提高資金使用效率，便于財政資金的統(tǒng)籌與協(xié)調。當然，我們國家也可以適當?shù)匾霗M向轉移支付制度，這對于實現(xiàn)我國各地區(qū)均等化目標也具有非常積極的促進作用。但是最終依照我國國情，還是需要建立一種以縱向轉移支付為主，橫向轉移支付為輔的財政轉移支付制度。

（二）確立明確的政策目標，制定具體轉移支付標準時要有理可依

德國的憲法《基本法》就明確規(guī)定了，凡是德國公民，在德國任一地區(qū)居住生活，都有權利享受基本相同的公共服務與設施的宗旨。所以，為了確保該項公民權利的實現(xiàn)，就需要努力使各個州具有基本均衡的財力，從而保證各州之間的公共服務提供水平不至于太過懸殊。正是有了這種明確的政策目標規(guī)定，形成了一種有效的監(jiān)督和促進機制，德國才不斷的改革完善自己的轉移支付制度。我國最身為發(fā)展中國家，結合自身國情，也可以首先設定明確的轉移支付政策目標，指引大方向的前進道路。同時，在制定具體的轉移支付標準時要有理可依，不能盲目制定，才會取得事倍功半的效果。

（三）橫向轉移支付體系應向規(guī)范化、科學化和易執(zhí)行的方向發(fā)展

德國橫向轉轉移支付制度是通過一系列計算公式計算出各州的財政能力和財政需求，將財政能力大于財政需求的州的多余財政資金橫向轉移給財政能力小于財政需求的貧困州。這種計算體系科學有效，也便于聯(lián)邦政府要求各個州去具體執(zhí)行。這就比較適合我國這種發(fā)展中國家借鑒。

（四）建立橫向轉移支付要配備相應的激勵制度

在市場經(jīng)濟逐步完善的今天，等量交換的觀念已經(jīng)深入人心，強制性的無償橫向轉移支付已經(jīng)是行不通的了。因此，我國如果要設立橫向轉移支付制度時，也必須應當注意配備合理的激勵機制，考慮到富裕地區(qū)的財政負擔，給予相應的優(yōu)惠政策，維持住富裕地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的積極性。endprint