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    古代賑災(zāi):政府與民間的通力合作

    2017-12-19 06:39:40
    關(guān)鍵詞:義倉賑濟(jì)賑災(zāi)

    閆 冰

    古代賑災(zāi):政府與民間的通力合作

    閆 冰

    我國古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善,形成了賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施。

    我國幅員遼闊,也是災(zāi)害頻發(fā)的國家之一。從大禹治水的故事,到今年的云南魯?shù)榈卣穑L期以來人們都在與自然災(zāi)害抗?fàn)帯?/p>

    災(zāi)荒的影響,涉及生產(chǎn)生活的方方面面,如何防治災(zāi)荒和救助災(zāi)民,一直是歷朝歷代統(tǒng)治者高度關(guān)注和常抓不懈的工作。如果賑災(zāi)救荒工作做得及時(shí)、成效顯著,就能救災(zāi)民于水火之中、維護(hù)社會(huì)再生產(chǎn)正常進(jìn)行、緩和統(tǒng)治階級(jí)與被統(tǒng)治階級(jí)之間的矛盾。反之,如果賑災(zāi)救荒工作做得不夠細(xì)致、不夠徹底,賑災(zāi)救荒過程中貪污腐敗、百弊叢生,會(huì)使災(zāi)民居無定所,長此以往,其甚至?xí)b而走險(xiǎn)、起義暴動(dòng),推翻統(tǒng)治階級(jí),顛覆漠視民瘼的政權(quán)。

    雖然古人不了解地震、風(fēng)災(zāi)、洪澇等災(zāi)害的真相,認(rèn)識(shí)僅籠統(tǒng)地停留在陰陽五行、天人感應(yīng)等學(xué)說中,也沒有有效的預(yù)測系統(tǒng),但我國古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善,形成了賑濟(jì)、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施,到了清代逐漸形成了上至官方、下至民間的完備救災(zāi)體系和應(yīng)急步驟。

    報(bào)告災(zāi)情及勘察

    古時(shí)救災(zāi)可以大致分為報(bào)告災(zāi)情、統(tǒng)計(jì)受災(zāi)范圍和受災(zāi)人口、賑災(zāi)幾大步驟。

    首先是報(bào)告災(zāi)情。以清朝為例,清朝按災(zāi)害造成的損失和影響,把受災(zāi)分為十個(gè)等級(jí)。一級(jí)最輕,十級(jí)最嚴(yán)重。一旦某地出現(xiàn)了災(zāi)情,地方長官要迅速將受災(zāi)程度和日期向上級(jí)匯報(bào),如果災(zāi)情還有后續(xù)發(fā)展,也要及時(shí)向上級(jí)更新信息,但時(shí)限上可以有所放寬。

    以地震來說,一旦某地發(fā)生地震,當(dāng)?shù)厝罕姂?yīng)立刻報(bào)告縣官,縣官要及時(shí)把消息匯報(bào)給府臺(tái)道臺(tái),由他們報(bào)告督撫,再由督撫上報(bào)戶部。

    政府要對災(zāi)民進(jìn)行賑濟(jì),涉及一個(gè)關(guān)鍵問題:對什么樣的災(zāi)民施以什么程度的賑濟(jì),即第一步必須明確賑濟(jì)對象及其所享受的賑濟(jì)等級(jí)。這一基礎(chǔ)性工作必須通過“履勘分?jǐn)?shù)及查報(bào)饑口”來實(shí)現(xiàn)。唯有如此,才能使政府掌握田畝的受災(zāi)程度和災(zāi)民的艱窘狀況,使“有地之家與無田之戶,均在分別等級(jí)、酌量周恤之內(nèi)”。

    清朝規(guī)定,災(zāi)害發(fā)生地的督撫一面向戶部報(bào)告情況,一面要組織一個(gè)勘災(zāi)小組??睘?zāi)小組的成員主要是當(dāng)?shù)氐闹?、同知、通判和受?zāi)地縣令,任務(wù)是親自趕赴受災(zāi)地視察災(zāi)情,并為災(zāi)情造冊。律法要求他們在核實(shí)受災(zāi)人戶時(shí),必須親自上門落實(shí)情況,區(qū)分應(yīng)當(dāng)賑濟(jì)的受災(zāi)戶和受影響較小的災(zāi)民,特別要注明那些極度窘困的受災(zāi)戶,以便為日后賑濟(jì)時(shí)能夠區(qū)別對待。

    勘災(zāi)對災(zāi)民來說顯然是至關(guān)重要的,因?yàn)闉?zāi)等高低與將來所得賑濟(jì)多少成正比;對于踏勘官員來說,它也確是一項(xiàng)非常棘手的工作:在規(guī)定期限內(nèi),不但要“查勘獲實(shí)”,還“必須周詳迅速”;乾隆皇帝更定下一條“寧寬勿刻”的原則,但具體實(shí)施起來又不能有過寬過濫的現(xiàn)象。

    賑災(zāi):官方與民間的合作

    賑災(zāi)的方式多種多樣,有糧食賑濟(jì)、錢幣賑濟(jì)、土地賑濟(jì)、醫(yī)療賑濟(jì)、房屋賑濟(jì)、減免徭役賦稅、以工代賑等,這其中有政府主導(dǎo)自上而下的“官賑”,也有民間鄉(xiāng)紳志士自下而上的“義賑”。據(jù)對《清史稿》中本紀(jì)的統(tǒng)計(jì)得知,清代對災(zāi)民的賑濟(jì)比以往任何朝代都多,僅乾隆年間賑災(zāi)的記載就達(dá)643處,賑濟(jì)涉及7657個(gè)縣。

    糧食賑濟(jì)是賑濟(jì)災(zāi)民的最重要方式,在西周時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn),歷代有之。以糧食賑濟(jì)為例,政府與民間的通力合作可見一斑。賑濟(jì)所用的糧食,主要來源于常平倉、義倉、社倉三類倉儲(chǔ)。

    常平倉是設(shè)立最早的倉儲(chǔ)系統(tǒng),可以追溯到西漢宣帝時(shí)期。這種“以谷賤時(shí)增其價(jià)而糴以利農(nóng),谷貴時(shí)減其價(jià)而糶以利民”的倉儲(chǔ),作用是平衡糧價(jià),也就是當(dāng)豐收年歲谷賤的時(shí)候,政府用較高的價(jià)錢買入,廣為儲(chǔ)存;等到災(zāi)荒年歲谷物昂貴的時(shí)候,便用較低的價(jià)格,供民間購買,并在一出一入之間稍微獲利,用以充常平的基金。常平倉的缺陷也是顯而易見的:利益不普及,常平倉是由政府管理,政府為了管理上的便利,倉廒都設(shè)置在通都大邑并且為數(shù)不多,能享受常平實(shí)惠的多為大都市的平民。在交通不便的條件下,這種地域上的限制,勢必減低常平倉的效能,使一般鄉(xiāng)村貧苦人民無從享受到它的好處。

    義倉的設(shè)立,就試圖提供一個(gè)糧食儲(chǔ)備的主要網(wǎng)絡(luò)。義倉歸州或縣管理。勸募的形式為按戶等定額征稅:上戶不過一石,中戶不過七斗,下戶不過四斗,“以豐歲之有余,備荒年之不足”。建立義倉的目的,是“在歉收之年為地方提供救濟(jì)糧,以補(bǔ)充政府用來儲(chǔ)藏以后使用的稅糧的五大糧倉之不足”。最初設(shè)置義倉,有“富貧相恤”的民間互助意義,漸漸地義倉在實(shí)施中歸地方政府管理,弱點(diǎn)也暴露出來,救濟(jì)面太小,地方官吏權(quán)力過大,導(dǎo)致真正的窮鄉(xiāng)僻壤、亟待賑濟(jì)的人反而是沒有份的。

    與常平倉和義倉屬于官倉不同,社倉屬于鄉(xiāng)倉,是由民間自營,谷本也多是由地方富豪或一般民家自動(dòng)輸送,地方官若挪用社倉中的糧食,就會(huì)以擾撓國政、貽誤民生治罪。與之類似的,民間富甲志士會(huì)在大災(zāi)之年將自己的倉儲(chǔ)開放,以施粥保一方平安,也是最接地氣、最簡單有效的方式。

    而義賑也是晚清非官方社會(huì)保障系統(tǒng)的重要組成部分,由民間自設(shè)機(jī)構(gòu)自行向?yàn)?zāi)民敞放救災(zāi)物資,在中國救荒史上具有極其重要的地位與作用。到了清光緒二年(1876年),義賑已經(jīng)發(fā)展到有組織有規(guī)模的程度。這一年,蘇北大旱,“官賑勿給,而民氣剛勁,饑則掠人食,旅行者往往失蹤,相戒裹足?!苯K常州紳士李金鏞在上海著名紳商胡光墉、徐潤、唐廷樞、江云泉等捐助下,“集十萬余金”,邀請金福曾、袁子鵬等數(shù)十人“慨然筏撫視,至則圖饑民流離狀,馳書江浙閩粵募義賑”,開東南義賑的先聲。

    次年三月,李金鏞等會(huì)合自揚(yáng)州而來的由紳商嚴(yán)作霖領(lǐng)導(dǎo)的助賑隊(duì)伍,在山東青州設(shè)立江廣助賑局,并在《申報(bào)》上發(fā)表“勸捐山東賑荒啟”,號(hào)召“紳商善信”“踴躍輸資”,大規(guī)模的義賑便開展了起來。義賑組織主要是由當(dāng)時(shí)具有愛國情懷與民族責(zé)任感的商界名流主持。每次發(fā)生重大災(zāi)荒時(shí),就以這些紳商的名義發(fā)表勸捐書,號(hào)召社會(huì)各階層人民關(guān)注災(zāi)區(qū),為災(zāi)區(qū)人民募捐災(zāi)款,并利用新聞報(bào)刊發(fā)布災(zāi)況,擴(kuò)大和加深人們對災(zāi)區(qū)的了解。例如,江蘇省對個(gè)道光十一年(1831年)的災(zāi)賑,賑濟(jì)共用帑金13萬兩,而通省捐款卻達(dá)142萬余兩。

    坐落在陜西省大荔縣的豐圖義倉建于清光緒八年(年),當(dāng)時(shí)被慈禧太后朱批為“天下第一倉”,是我國至今唯一還在使用的古代糧倉。圖為“豐圖義倉”全景。攝影 新華社記者 陶明

    官方賑災(zāi)的滋腐弊端

    盡管中國古代的賑濟(jì)源遠(yuǎn)流長,早在先秦就有了“以荒政十二收聚萬民”這一奠定了后世救災(zāi)制度基本格局的救荒措施,但是,由于后來興廢無常,直至明朝,仍未盡完善。唯有清代,才以措施全面、立法完備、執(zhí)行嚴(yán)格、效果顯著而迥異于歷代,形成流暢的賑濟(jì)程序,即報(bào)災(zāi)、勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑。

    形形色色的救災(zāi)舉措從一個(gè)方面體現(xiàn)了古人對災(zāi)害的重視,與救災(zāi)相對應(yīng)的是嚴(yán)厲處罰耽誤、妨礙救災(zāi)的官員,這從另一個(gè)方面則體現(xiàn)了救災(zāi)工作的重要性。以清朝為例,可以說救災(zāi)過程的每一個(gè)步驟都有相應(yīng)的處罰:在報(bào)災(zāi)階段,凡是出現(xiàn)隱瞞災(zāi)情不報(bào)的情況,該省督撫罰俸一年。不及時(shí)報(bào)告災(zāi)情的,晚半個(gè)月以內(nèi)要罰一個(gè)月工資,晚一至三個(gè)月的要降一級(jí),延誤上報(bào)超過三個(gè)月的就要被革職。

    但是制度并不能杜絕腐敗的滋生,尤其到了晚清。

    “治國之道,莫大于革弊政而恤民瘼”,一些地方官吏在賑濟(jì)過程中往往對人民淡漠于心,比如在清道光三年(1823年)的水災(zāi)中,松江府婁縣知縣李傳簪對鄉(xiāng)保報(bào)災(zāi)置之不理,遲不勘災(zāi),致使鄉(xiāng)民會(huì)集府城哄鬧府署。

    清道光十四年(1834年),有人在給昆山知縣的一封信中說:“往年胥吏每舞弊,有以熟作荒而規(guī)其利者,故有災(zāi)之歲,吏胥亦樂于辦荒?!敝詷酚谵k荒,是因?yàn)樗麄兡軓木然闹兄\利。比如勘災(zāi)時(shí)官吏與地方富豪相互勾結(jié),收受賄賂;在少數(shù)散放米谷之處,放賑人員摻和糠秕,缺斤短兩;在一些施粥廠,甚至摻入石灰,坑害災(zāi)民。

    另外,由于古代運(yùn)輸條件落后,經(jīng)常只能用馬匹馱運(yùn)或者水路運(yùn)輸,運(yùn)輸周期長,運(yùn)輸物資數(shù)量少,等到用于賑濟(jì)災(zāi)民的物資運(yùn)抵災(zāi)區(qū),廣大災(zāi)民很大可能由于過度饑餓早已死亡。

    相比之下,民間義賑源于自發(fā)并且自下而上,能在一定程度上彌補(bǔ)官方賑災(zāi)的不足。這也正是晚清時(shí)期民間義賑達(dá)到鼎盛的原因之一。

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