我國(guó)留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策分析

王舒+俞賀楠

近年來，我國(guó)高度重視留學(xué)人員回國(guó)服務(wù)工作。截至2016年年底，我國(guó)留學(xué)回國(guó)人員總數(shù)達(dá)265.11萬人，其中，2016年留學(xué)回國(guó)人員43.25萬人，出國(guó)留學(xué)完成學(xué)業(yè)后選擇回國(guó)發(fā)展的留學(xué)人員比率由2012年的72.38%增長(zhǎng)到2016年的82.23%；省部共建的留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園49家，全國(guó)留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園347家，入園企業(yè)超過2.7萬家，7.9萬名留學(xué)人員在園創(chuàng)業(yè)，形成了新中國(guó)成立以來最大規(guī)模的留學(xué)人才“歸國(guó)潮”，我國(guó)對(duì)海外人才吸引力顯示出強(qiáng)大的“人才磁鐵”效應(yīng)。

一、國(guó)家層面政策及特點(diǎn)

早在1986年，國(guó)務(wù)院就出臺(tái)了《批轉(zhuǎn)國(guó)家教育委員會(huì)〈關(guān)于出國(guó)留學(xué)人員工作的若干暫行規(guī)定〉的通知》（國(guó)發(fā)〔1986〕107號(hào)）。2000年，原人事部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于鼓勵(lì)海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作的意見〉的通知》（人發(fā)〔2000〕63號(hào)），明確提出，“有組織、有計(jì)劃地吸引海外高層次留學(xué)人才回國(guó)工作，對(duì)提高我國(guó)金融機(jī)構(gòu)、高等院校、科研院所、國(guó)有大型企業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，適應(yīng)加入世界貿(mào)易組織的需要，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，建設(shè)一支富有創(chuàng)新能力的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，具有十分重要的意義?！?/p>

2001年，原人事部等五部委出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以多種形式為國(guó)服務(wù)的若干意見〉的通知》（人發(fā)〔2001〕49號(hào)），指出：“鼓勵(lì)海外留學(xué)人員以專利、專有技術(shù)、科研成果等在國(guó)內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)化、入股，創(chuàng)辦企業(yè)；或以專有知識(shí)、技能、信息等開辦專業(yè)性咨詢公司；可以自有資金或引進(jìn)資金在國(guó)內(nèi)投資。”同年，原人事部出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園管理辦法〉》（人發(fā)〔2001〕7號(hào)），提出建立留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園的必備條件，并加強(qiáng)對(duì)留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園的領(lǐng)導(dǎo)和管理。

2005年，《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2005〕3號(hào)）指出：“進(jìn)一步落實(shí)國(guó)家就業(yè)和再就業(yè)政策，加大對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的政策扶持，鼓勵(lì)歸國(guó)留學(xué)生等各類人員創(chuàng)辦小企業(yè)，開發(fā)新崗位，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)?！?/p>

2008年，為貫徹落實(shí)《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實(shí)施海外高層次人才引進(jìn)計(jì)劃的意見》（中辦發(fā)〔2008〕25號(hào)），組織實(shí)施“千人計(jì)劃”，中組部制定實(shí)施《引進(jìn)海外高層次人才暫行辦法》（中組發(fā)〔2008〕28號(hào)），進(jìn)一步明確“千人計(jì)劃”圍繞國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，從2008年開始，用5～10年時(shí)間，引進(jìn)并有重點(diǎn)地支持2000名左右海外高層次人才回國(guó)（來華）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

2009年，《關(guān)于印發(fā)〈實(shí)施中國(guó)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)支持計(jì)劃意見〉的通知》（人社部發(fā)〔2009〕112號(hào)）明確：“對(duì)于經(jīng)人力資源社會(huì)保障部審批確定的重點(diǎn)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，一次性給予創(chuàng)業(yè)支持資金50萬元；對(duì)于確定的優(yōu)秀創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，一次性給予創(chuàng)業(yè)支持資金20萬元。相關(guān)地方應(yīng)給予相應(yīng)配套資金支持。”

2011年，人力資源社會(huì)保障部出臺(tái)《印發(fā)〈關(guān)于支持留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)意見〉的通知》（人社部發(fā)〔2011〕23號(hào)），積極貫徹落實(shí)《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，加大海外留學(xué)人才引進(jìn)工作力度，加強(qiáng)對(duì)留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)的支持，提出“積極為留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)提供政策支持”和“積極為留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)業(yè)營(yíng)造良好環(huán)境”。

2016年，《關(guān)于印發(fā)“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃的通知》（國(guó)發(fā)〔2016〕43號(hào)）指出：“鼓勵(lì)和支持來華留學(xué)生和在海外留學(xué)生以多種形式參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)”。同年，中共中央出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見〉的通知》（中發(fā)〔2016〕9號(hào)），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)外國(guó)人永久居留服務(wù)管理的意見》。

以上政策均表明我國(guó)對(duì)留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的高度重視。總體上，國(guó)家層面針對(duì)留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策可以總結(jié)歸納為四個(gè)特點(diǎn)：第一，國(guó)家在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)對(duì)海外留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)持支持鼓勵(lì)的態(tài)度，并出臺(tái)大量政策文件進(jìn)行引導(dǎo)。第二，為促進(jìn)海外留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，我國(guó)先后制定多項(xiàng)優(yōu)惠政策，從費(fèi)用減免、程序簡(jiǎn)化、門檻降低等多個(gè)方面給予政策優(yōu)惠。第三，對(duì)于海外留學(xué)人員回國(guó)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的方向和形式，國(guó)家明確鼓勵(lì)并支持在創(chuàng)新中創(chuàng)業(yè)，并鼓勵(lì)取得更好的創(chuàng)業(yè)發(fā)展。第四，在取得進(jìn)展的同時(shí)，還有許多亟待解決的問題。比如，引才政策開放度有待提高，服務(wù)體系需進(jìn)一步完善，“高精尖缺”創(chuàng)新人才依然匱乏等。下一步將會(huì)健全公共服務(wù)體系，營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境，進(jìn)一步降低門檻、落實(shí)待遇，增強(qiáng)留學(xué)回國(guó)人員的獲得感。

二、典型地區(qū)政策及特點(diǎn)

盡管國(guó)家層面出臺(tái)了很多關(guān)于留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策，但由于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，因此，多個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）、甚至地級(jí)市（區(qū)）根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地方特色，有針對(duì)性地制定了當(dāng)?shù)亓魧W(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的政策。

2000年，北京市人民政府出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈北京市鼓勵(lì)留學(xué)人員來京創(chuàng)業(yè)工作若干規(guī)定〉的通知》（京政發(fā)〔2000〕19號(hào)），提出給予留學(xué)歸國(guó)人員居住保障、子女家屬保障、經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠等政策。2009年，中共北京市委辦公廳出臺(tái)《印發(fā)〈關(guān)于實(shí)施北京海外人才聚集工程的意見〉的通知》（京辦發(fā)〔2009〕11號(hào)），計(jì)劃用5年至10年時(shí)間，引進(jìn)千名海外高層次人才來京創(chuàng)業(yè)。同年，北京市人民政府出臺(tái)《促進(jìn)留學(xué)人員來京創(chuàng)業(yè)和工作暫行辦法》（京政發(fā)〔2009〕14號(hào)），提出：“留學(xué)人員來京創(chuàng)辦企業(yè)，可憑護(hù)照直接注冊(cè)登記，注冊(cè)資本金可按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行?！本┱l(fā)〔2000〕19號(hào)同時(shí)廢止。

2005年，上海市人民政府出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈鼓勵(lì)留學(xué)人員來上海工作和創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定〉的通知》（滬府發(fā)〔2005〕34號(hào)），提到留學(xué)歸國(guó)人員創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)以及對(duì)留學(xué)歸國(guó)人員的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)相關(guān)問題。2016年，上海市人民政府對(duì)2005年的政策進(jìn)行了修訂，并出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)修訂后的〈鼓勵(lì)留學(xué)人員來上海工作和創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定〉的通知》（滬府發(fā)〔2016〕8號(hào)），在留學(xué)人員創(chuàng)辦企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體方面，明確“創(chuàng)業(yè)園區(qū)享受優(yōu)惠政策”；同時(shí)，留學(xué)人員及其家屬在滬生活也得到關(guān)注，明確“增設(shè)外籍人員子女學(xué)?！?，也為外籍留學(xué)人員提供居留和出入境便利。endprint

2012年，廣州市人民政府出臺(tái)《廣州市鼓勵(lì)留學(xué)人員來穗工作規(guī)定》（廣州市人民政府令第76號(hào)），明確“留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)園區(qū)、為留學(xué)人員企業(yè)提供服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)，可以向市科技和信息化部門申請(qǐng)留學(xué)人員服務(wù)支撐體系建設(shè)資助，用于改善留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)環(huán)境、提高為留學(xué)人員企業(yè)服務(wù)的質(zhì)量?！?015年，廣州市人力資源社會(huì)保障局、財(cái)政局、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈廣州市留學(xué)人員來穗工作資助管理辦法〉的通知》（穗人社發(fā)〔2015〕9號(hào)），明確“留學(xué)人員政府資助資金主要包括安家補(bǔ)助費(fèi)、留學(xué)人員短期活動(dòng)資助兩部分?！?/p>

2000年，深圳市人民政府出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)出國(guó)留學(xué)人員來深創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定》（深府〔2000〕70號(hào)），從2000年起，市財(cái)政每年安排1000萬元、科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)每年安排2000萬元，作為支持留學(xué)人員來深創(chuàng)業(yè)資金。該專項(xiàng)資金的主要用途：建立、完善市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園；對(duì)留學(xué)回國(guó)人員在科技開發(fā)、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化方面予以適當(dāng)資金支持；對(duì)留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)辦的高新技術(shù)企業(yè)給予貸款貼息。

由此可知，以“北上廣深”為代表的一線城市，對(duì)于留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策不僅制定得比較早，而且還對(duì)相關(guān)政策及時(shí)修訂并完善。此外，還有其他省市也較早出臺(tái)政策吸引和鼓勵(lì)留學(xué)回國(guó)人員到本地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。比如，2009年天津新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于發(fā)布〈天津新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)鼓勵(lì)海外高層次留學(xué)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)暫行辦法〉的通知》（津園區(qū)管發(fā)〔2009〕1號(hào)），提出享受最高100平方米的3年“零房租”的優(yōu)惠政策，即自入駐之日起3年內(nèi)全額免除房租費(fèi)用；享受稅收優(yōu)惠政策。再如，2000年哈爾濱市人民政府出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈哈爾濱市鼓勵(lì)留學(xué)人員入創(chuàng)業(yè)園創(chuàng)業(yè)的若干規(guī)定〉的通知》（哈政發(fā)〔2000〕24號(hào)），明確提出相應(yīng)的稅收減免政策，“創(chuàng)業(yè)園從事高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的海外留學(xué)生在我省取得的工薪收入可視同境外收入，在計(jì)算個(gè)人所得稅時(shí)，除減除規(guī)定費(fèi)用外，適用國(guó)家有關(guān)附加減除費(fèi)用的規(guī)定。” 又如，2003年廣西壯族自治區(qū)北海市人民政府出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈北海市鼓勵(lì)留學(xué)人員創(chuàng)業(yè)若干規(guī)定〉的通知》（北政發(fā)〔2003〕54號(hào)），明確留學(xué)歸國(guó)創(chuàng)業(yè)人員在創(chuàng)業(yè)中有關(guān)股份認(rèn)定的部分。

總體而言，全國(guó)范圍內(nèi)多個(gè)地區(qū)都先后出臺(tái)了關(guān)于留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面的地方性政策。很多?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）以及地級(jí)市（區(qū)）制定的政策僅僅停留在提出“建立留學(xué)生創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園”，但是如何建立產(chǎn)業(yè)園、產(chǎn)業(yè)園的內(nèi)部如何管理、資金保障具體如何落實(shí)等多方面尚未出臺(tái)具體的規(guī)章制度，導(dǎo)致操作性不強(qiáng)。總結(jié)和歸納各地在留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面政策的特點(diǎn)，包括以下五個(gè)方面：

第一，國(guó)內(nèi)較為詳細(xì)、完善的留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策多數(shù)集中在沿海省份，但并沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化，每個(gè)省甚至省內(nèi)不同市（區(qū)）都有各自的文件。而內(nèi)陸省份較少有明確、具體規(guī)定，相關(guān)政策更趨向于模板化，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)際緊密結(jié)合不夠。

第二，關(guān)于留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的細(xì)節(jié)內(nèi)容相對(duì)較少，在具體文件規(guī)定上也不盡相同。很多省份是在貫徹落實(shí)國(guó)家對(duì)于中小微企業(yè)的扶持政策時(shí)，僅僅提到了關(guān)于建立留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園的相關(guān)問題；很多地方的留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園掛牌較早，但是實(shí)際運(yùn)行中與其他群體的創(chuàng)業(yè)園合署辦公，掛多塊牌子，甚至園區(qū)內(nèi)留學(xué)回國(guó)人員寥寥無幾，失去了當(dāng)初建立留學(xué)生創(chuàng)業(yè)園的意義，對(duì)留學(xué)生歸國(guó)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和幫助不大。

第三，有些省份制定的優(yōu)惠政策已經(jīng)過時(shí)。我國(guó)近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，沿海地區(qū)更是日新月異，這也給留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策帶來了新的挑戰(zhàn)，只有跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐甚至有預(yù)測(cè)地看待未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，才能更好地應(yīng)對(duì)。而現(xiàn)實(shí)中，一些省市的相關(guān)優(yōu)惠政策仍停留在5年甚至10年以前，效果可想而知。以“北上廣深”為代表的一線城市，對(duì)于留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策不僅制定得比較早，而且還及時(shí)進(jìn)行修訂完善，值得其他地區(qū)借鑒。

第四，有些省份出臺(tái)的政策未考慮地區(qū)實(shí)際，缺乏地區(qū)特色。留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文件出臺(tái)時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)化參考很有必要，但是并不意味著全國(guó)各地統(tǒng)一為一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不盡相同，對(duì)于留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策也應(yīng)因地制宜。尤其是對(duì)于內(nèi)陸城市而言，如果盲目地追隨沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，只會(huì)導(dǎo)致相關(guān)政策不切實(shí)際、難以落地和流于形式。

第五，對(duì)于留學(xué)回國(guó)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策本身來說，各地還應(yīng)該進(jìn)一步探索。目前，各地更多地關(guān)注于資本、人才等方面，而對(duì)于如何積極引導(dǎo)留學(xué)回國(guó)人員更有效地創(chuàng)業(yè)和選擇更好的方向進(jìn)行創(chuàng)業(yè)等這類軟性服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。留學(xué)回國(guó)人員反映的問題大多集中在對(duì)國(guó)內(nèi)的情況還不夠熟悉，如何幫助他們迅速熟悉國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、以環(huán)境為依托更好地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)都是各地政府在制定政策時(shí)需要重點(diǎn)關(guān)注的。

（作者簡(jiǎn)介：王舒，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院，社會(huì)保障專業(yè)研究生；俞賀楠，中國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障科學(xué)研究院，副研究員、博士）endprint