縣鄉(xiāng)人大呈現(xiàn)新氣象

趙曉思

2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)中共全國人大常委會黨組《關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），為做好新形勢下縣鄉(xiāng)人大工作指明了方向，提供了遵循。

前不久，全國人大常委會在北京召開推進(jìn)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)經(jīng)驗交流會，總結(jié)各地貫徹《若干意見》的新進(jìn)展新成效。浙江縣鄉(xiāng)人大近年來的創(chuàng)新實踐受到廣泛關(guān)注?！懊裆鷮嵤马椖看砥睕Q制”“參與式預(yù)算”“特定問題調(diào)查”等眾多“浙江品牌”，為全國縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供了浙江實踐、素材和經(jīng)驗。

2015年6月，中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，成為新形勢下黨中央加強(qiáng)基層人大工作、推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)的重要舉措，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展注入了活力。之后，浙江省委下發(fā)了文件，提出了加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、要求和一攬子政策舉措，全方位推動和加強(qiáng)我省縣鄉(xiāng)人大工作。

以此為標(biāo)志，浙江縣鄉(xiāng)人大工作進(jìn)入了一個新的發(fā)展階段。文件發(fā)布兩年多來，浙江縣鄉(xiāng)人大進(jìn)一步走向生機(jī)勃勃，過去來自基層的生動實踐不斷完善提升，在全省推廣鋪開，成了浙江基層人大工作的閃光點，也為全國縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供了“樣板”。

特定問題調(diào)查淬煉監(jiān)督剛性

如何通過人大的監(jiān)督，督促政府更好地推進(jìn)各項工作？如何讓監(jiān)督更有力度？浙江縣鄉(xiāng)人大敢于監(jiān)督，喚醒“沉睡”的權(quán)力，讓監(jiān)督更有力度、更有效用。

2016年9月23日上午，海寧市十四屆人大常委會第四十次會議依法作出《關(guān)于組織農(nóng)戶剛需建房特定問題調(diào)查委員會并開展調(diào)查的決定》，由部分常委會組成人員和農(nóng)村基層人大代表組成特定問題調(diào)查委員會，并由與農(nóng)戶建房有關(guān)的規(guī)劃、土地、農(nóng)經(jīng)等方面專業(yè)人員和熟悉相關(guān)法律政策的律師等組成專家組。特定問題調(diào)查在海寧市首次被喚醒。

在海寧農(nóng)村，大部分農(nóng)房都建于上世紀(jì)80年代和90年代初，因為建造年份較久，一些房體都開始出現(xiàn)不同程度老化，同時隨著子女的相繼長大，房屋居住面積也捉襟見肘。2003年以來，海寧市各鎮(zhèn)相繼實施“撤小點、并大點”“兩新”工程等，對村莊布點規(guī)劃進(jìn)行了多輪調(diào)整，加上近十年來對農(nóng)戶建房實行限批限建，剛需建房的需求量逐年增大。2012年至2016年，海寧市人代會共收到涉及農(nóng)戶建房問題的代表建議17件。

農(nóng)戶剛需建房事關(guān)農(nóng)村群眾的切身利益，是一個特別重大的民生問題，引起了海寧市十四屆人大常委會的高度重視，也成了開啟特定問題調(diào)查的契機(jī)。

今年2月6日，海寧市十四屆人大常委會第四十六次會議專題聽取關(guān)于全市農(nóng)戶剛需建房的特定問題調(diào)查報告。經(jīng)過認(rèn)真審議，大家一致認(rèn)為，此次特定問題調(diào)查工作做得扎實，調(diào)查工作面廣量大，原因分析有理有據(jù)，也提出了合理的建議。當(dāng)下，如何執(zhí)行、落實這些建議才是關(guān)鍵。

然而，海寧市十四屆人大及其常委會已臨近屆末。“人”換屆，“監(jiān)督”不換屆。2月14日，海寧市十五屆人大一次會議開幕，除了審查法定的六項報告外，“審議市人大常委會關(guān)于農(nóng)戶剛需建房的報告”被列入大會議程。

2月18日，海寧市十五屆人大一次會議閉幕會上，全體代表一致通過了《關(guān)于農(nóng)戶剛需建房的決議》。這意味著，海寧市十四屆人大常委會就農(nóng)戶剛需建房開展特定問題調(diào)查的接力棒，順利地交到了新一屆人大常委會手中，監(jiān)督將繼續(xù)進(jìn)行。

在浙江，開展特定問題調(diào)查，海寧不是第一家，2014年，云和縣人大常委會針對存量資金開展特定問題調(diào)查，摸清了政府的家底、盤活了資金、理順了資金管理制度。2015年，云和縣人大常委會又啟動對土地、房屋等國有資產(chǎn)的特定問題調(diào)查。

“特定問題調(diào)查是監(jiān)督法賦予人大的監(jiān)督權(quán)力之一，是一種比較剛性的手段?！痹坪涂h人大常委會主任馬國華表示，“人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，必須要擔(dān)當(dāng)起助推區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的責(zé)任，擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督‘一府兩院工作的責(zé)任，該出手時就出手。”

隨著特定問題調(diào)查的解鎖，浙江縣鄉(xiāng)人大打出監(jiān)督“組合拳”，將各項監(jiān)督手段靈活運(yùn)用，帶著問題去監(jiān)督，不走過場，讓監(jiān)督工作更有抓手、更有力度。

票決制激活重大事項決定權(quán)

重大事項決定權(quán)是我國憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項法定職權(quán)。然而相較于立法、監(jiān)督、任免等幾項權(quán)力，這項職權(quán)的行使還不夠充分，基本停留在憲法法律的“紙面上”。在浙江，發(fā)源于寧海的“民生實事項目代表票決制”工作，讓決定權(quán)有了新的落點。

長久以來，杭州市濱江區(qū)居民來國標(biāo)每次出門都很頭疼，因為他家前面就是一條鐵路，而最近的一個供人穿行的道口，即使騎電動車也要半個小時才能到。該社區(qū)的居民從2008年就開始提意見，希望政府修一座天橋，但濱江作為新區(qū)，建設(shè)項目太多，這個項目一直排不上隊。

今年，濱江區(qū)被確定為杭州開展民生實事項目代表票決制工作的試點之后，天橋建設(shè)迎來了“加速”的機(jī)會：建議被生活在當(dāng)?shù)氐娜舜蟠韰墙s帶上了區(qū)人代會，列入了政府民生實事候選項目并票決通過。今年5月，項目正式破土動工。

“群眾想什么，我們就干什么?！睘I江區(qū)人大常委會主任韓建中說，“票決制就是暢通群眾表達(dá)訴求的渠道，尊重群眾作出選擇的權(quán)利，讓大家一起來做自己決定的事?！?/p>

民生實事項目代表票決制，是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎(chǔ)上提出民生實事候選項目，經(jīng)同級人大代表在本級人民代表大會會議期間，以差額投票方式選出正式項目，交由政府組織實施，并接受代表和人民群眾監(jiān)督的制度。簡單來說，就是民生實事項目“群眾提、代表點、政府辦、人大督”。

2008年，寧?？h力洋鎮(zhèn)開全國之先河，首先探索實施這一制度。今年3月，浙江省人大常委會在寧海召開現(xiàn)場會，決定在全省市縣鄉(xiāng)三級全面推行票決制。endprint

在浙江，各地推行票決制有一個鮮明的特點，就是融合了票決民主與協(xié)商民主各自的優(yōu)勢，把票決的剛性與協(xié)商過程的柔性很好地結(jié)合起來。過去，一些政府主導(dǎo)的民生項目會因部分民眾的個人利益糾葛一拖再拖，如今，由人大代表選出的項目，代表了民眾意愿，在推進(jìn)的過程中幾乎不會遇到阻礙。

人代會民生實事項目票決結(jié)果的出爐，意味著人大代表監(jiān)督的開始。

在桐廬縣舊縣村上峰居家養(yǎng)老服務(wù)站，兩位人大代表正在征詢老人的意見。原來，這個居家養(yǎng)老服務(wù)站是經(jīng)過代表票決的民生實事項目，專門解決子女外出工作時老年人日間照料的問題。像這樣的居家養(yǎng)老服務(wù)站在桐廬縣共有189座，覆蓋了181個行政村。

“這個點是我們兩位人大代表共同負(fù)責(zé)監(jiān)督的，一周要來這里看一次，問問老人們對項目有什么意見。”縣人大代表張志平說，桐廬縣建立了代表聯(lián)系項目責(zé)任制，將代表分成10個聯(lián)系監(jiān)督小組，每個小組跟蹤監(jiān)督一個實事項目，重點落在項目進(jìn)展情況、工程質(zhì)量把控、資金使用績效等方面。

“票決制讓基層人大行使決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有了一個新載體，人大代表履職更實在、更有動力。”桐廬縣人大常委會主任游宏說。

十年來，民生實事項目代表票決制從寧海打造的“盆景”，逐漸變?yōu)榫哂姓憬厣囊坏馈帮L(fēng)景”。據(jù)了解，目前浙江省共427個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展票決制，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的45%；49個縣（市、區(qū)）在2017年人代會上開展票決制，占全省縣（市、區(qū)）的55%。一大批有影響力的民生實事項目經(jīng)人大代表票決落地開花，惠及民眾的同時，也增強(qiáng)了人大代表的履職感。

參與式預(yù)算守護(hù)百姓錢袋

財政收入取之于民，用之于民，管好政府“錢袋子”是人大監(jiān)督的重中之重。2005 年，從溫嶺澤國、新河兩鎮(zhèn)起步的“參與式預(yù)算”，人民群眾以民主懇談為主要形式參與政府年度預(yù)算方案協(xié)商討論，人大審議政府預(yù)算并決定預(yù)算的修正和調(diào)整，實現(xiàn)實質(zhì)性參與的預(yù)算審查監(jiān)督。

十余年的實踐之路，“參與式預(yù)算”成了浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的一張金名片，其影響力和輻射面越來越大，越來越多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合本地實際對“參與式預(yù)算”進(jìn)行了探索實踐。面對越來越復(fù)雜的預(yù)算、越來越大的項目投資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對“錢袋子”的監(jiān)督由“預(yù)算懇談”逐漸向“預(yù)算績效”發(fā)展升級；由單一的“參與式預(yù)算”逐漸到與“民生實事項目票決制”相結(jié)合。過去，代表關(guān)心錢用在哪里、怎么用，現(xiàn)在，代表們則更關(guān)心錢用得怎么樣，“參與式預(yù)算”的內(nèi)涵不斷拓展延伸，監(jiān)督效果也更加明顯。

“澤國鎮(zhèn)城區(qū)污水管網(wǎng)建設(shè)項目評價綜合評定得分為85.26分，評價等次為良好；牧嶼沿河景觀綠化提升工程績效評價得分為73分，評價等次為合格；澤國鎮(zhèn)公共自行車系統(tǒng)建設(shè)項目，綜合評價得分為85.74分，評價等次為良好?！?/p>

2015年，澤國鎮(zhèn)對三個跨年度實施的民生項目進(jìn)行了績效測評。

2015年1月1日，新預(yù)算法實施，“績效”一詞被頻頻提及。為了補(bǔ)上預(yù)算執(zhí)行情況的評價和運(yùn)用這塊“短板”，澤國鎮(zhèn)人大從2013年開始探索引入預(yù)算績效評價，進(jìn)一步完善資金預(yù)算監(jiān)督體系，以全面監(jiān)督預(yù)算的分配、使用、產(chǎn)出和效益。經(jīng)過三年多的實踐，績效優(yōu)先，花錢要看效果已逐漸成為共識。

“現(xiàn)在不僅僅是把預(yù)算資金用完，更要用好、用出最佳效果?！睗蓢?zhèn)人大負(fù)責(zé)人認(rèn)為：“通過績效評價，既能促進(jìn)政府的項目管理，也能增進(jìn)項目管理者的責(zé)任感，有利于全鎮(zhèn)重點項目建設(shè)的推進(jìn)；能有效形成對財政預(yù)算執(zhí)行的約束，提高財政資金使用的效益與土地等資源的合理配置?！?/p>

“候選項目二，市級美麗鄉(xiāng)村精品村創(chuàng)建，該工程總投資700萬元，其中市區(qū)補(bǔ)助600萬元，鄉(xiāng)自籌100萬元，主要建設(shè)內(nèi)容為紅里山村美麗鄉(xiāng)村精品村創(chuàng)建……”

2016年12月24日，在湖州市吳興區(qū)道場鄉(xiāng)第十八屆人大一次會議上，時任鄉(xiāng)長葉惠虎向全體與會代表介紹了2017年政府民生實事候選項目概況，包括候選項目建設(shè)內(nèi)容、進(jìn)度和預(yù)算。隨后，代表們結(jié)合項目情況和預(yù)算安排，就新一年度的民生實事項目進(jìn)行討論、票決。

2015年，吳興區(qū)人大在前期試點的基礎(chǔ)上，大膽探索，將參與式預(yù)算與民生實事項目代表票決進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，并在全區(qū)六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步推進(jìn)。從單一討論“錢怎么用”“事怎么定”到將兩者結(jié)合同步推進(jìn)，吳興區(qū)人大在科學(xué)銜接項目安排與預(yù)算把控上邁出了重要的一步。

說起將兩者結(jié)合的初衷，吳興區(qū)八里店鎮(zhèn)原人大主席沈海明表示，從2014年在八里店鎮(zhèn)試點參與式預(yù)算以來，民主懇談會就主要以審查民生方面的預(yù)算為主，“預(yù)算有很多，而民生與百姓更緊密，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的一大重點。”

在沈海明看來，將全部預(yù)算都放到懇談會上討論，太過專業(yè)，也很難取得實效，先讓百姓參與討論他們最有話說的實事項目預(yù)算，循序漸進(jìn)地推進(jìn)參與式預(yù)算能取得更好的效果。

而在引入民生實事票決制后，民主協(xié)商的熱情得到了更大的釋放。“老百姓發(fā)現(xiàn)不僅可以討論做什么事，錢怎么花，最終還能由他們拍板做主。”沈海明對這種由下而上的方式非常認(rèn)同，“現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作也找到了新的著力點?！?/p>

參與式預(yù)算和實事項目代表票決制是我省基層人大工作的兩張“金名片”。將兩者有機(jī)結(jié)合，同步推進(jìn)，不僅能讓對話型的民主懇談向決策型轉(zhuǎn)變，也使民生實事項目的資金落實得到有效保障，為“百姓點菜、政府買單”的協(xié)商民主創(chuàng)造了新樣本。

縣鄉(xiāng)兩級人大是基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家政權(quán)的重要基礎(chǔ)。在全面加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的大背景下，今年，我省選舉產(chǎn)生新一屆縣鄉(xiāng)兩級人大代表已經(jīng)開始了履職工作。隨著若干意見要求的貫徹落實，隨著人大工作經(jīng)驗的不斷總結(jié)提升和推廣，我省基層人大工作必將不斷完善發(fā)展，基層民主建設(shè)也將更加充滿活力和生機(jī)。

文件發(fā)布兩年多來，浙江縣鄉(xiāng)人大進(jìn)一步走向生機(jī)勃勃，過去來自基層的生動實踐不斷完善提升，在全省推廣鋪開，成了浙江基層人大工作的閃光點，也為全國縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)提供了“樣板”。endprint