動(dòng)物檢疫防疫“兩辦法”的立法評(píng)估

文│曹玲芝（河北省衡水市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

動(dòng)物檢疫防疫“兩辦法”的立法評(píng)估

文│曹玲芝（河北省衡水市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所）

《動(dòng)物檢疫管理辦法》《動(dòng)物防疫條件審查辦法》（以下簡(jiǎn)稱“兩辦法”）立法評(píng)估工作開展以來，筆者對(duì)“兩辦法”實(shí)際操作情況進(jìn)行了調(diào)研。現(xiàn)將發(fā)現(xiàn)問題及建議分述如下：

一、《動(dòng)物檢疫管理辦法》實(shí)際操作過程中遇到的問題

1.人員問題?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》第五條規(guī)定：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)指派官方獸醫(yī)按照《中華人民共和國動(dòng)物防疫法》和本辦法的規(guī)定對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施檢疫，出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以根據(jù)檢疫工作的需要，指定獸醫(yī)專業(yè)人員協(xié)助官方獸醫(yī)實(shí)施動(dòng)物檢疫。”但是實(shí)際工作中，由于官方獸醫(yī)人數(shù)太少，檢疫工作量大，絕大多數(shù)檢疫工作需要指定獸醫(yī)工作人員獨(dú)立完成，再由官方獸醫(yī)出具檢疫證明，檢疫與出證工作分離，檢疫出證存在一定風(fēng)險(xiǎn)，不能很好地保證畜產(chǎn)品質(zhì)量安全。

2.經(jīng)費(fèi)問題。2014年國家財(cái)政部、發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費(fèi)的通知》。取消小微企業(yè)檢疫收費(fèi)前，各縣市區(qū)檢疫收費(fèi)收入全部上交本級(jí)財(cái)政，其中部分財(cái)政返還，財(cái)政返還部分全部用于差額人員工資差補(bǔ)和自收自支人員工資支出以及動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作經(jīng)費(fèi)支出。免征小微企業(yè)收費(fèi)后，部分縣檢疫人員工資得不到落實(shí)，工作積極性降低，工作經(jīng)費(fèi)得不到保障，嚴(yán)重影響了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作正常開展?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》第五條第二款規(guī)定動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以根據(jù)檢疫工作需要，指定獸醫(yī)專業(yè)人員協(xié)助官方獸醫(yī)實(shí)施動(dòng)物檢疫，但是卻未涉及指定獸醫(yī)專業(yè)人員經(jīng)費(fèi)來源問題，由于報(bào)酬等相關(guān)問題得不到解決，實(shí)際工作中難以落實(shí)。

3.檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)問題?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》第七條規(guī)定：國家實(shí)行動(dòng)物檢疫申報(bào)制度。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢疫工作的需要，合理設(shè)置動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)，并向社會(huì)公布動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)、檢疫范圍和檢疫對(duì)象。縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)的建設(shè)和管理。其中，檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源未涉及，按照《動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)管理規(guī)范》要求每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不低于2個(gè)檢疫申報(bào)點(diǎn)，實(shí)行官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)制，配備與實(shí)際工作量相符的指定獸醫(yī)專業(yè)人員，但實(shí)際操作過程中，由于受當(dāng)?shù)厝肆?、物力、?cái)力等因素的限制，檢疫申報(bào)點(diǎn)數(shù)量、辦公場(chǎng)所、人員、設(shè)備等均難以達(dá)到相應(yīng)要求，檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)得不到很好的落實(shí)。

4.跨省調(diào)運(yùn)檢疫申報(bào)審批手續(xù)問題?！秳?dòng)物檢疫管理辦法》第七章對(duì)跨省、自治區(qū)、直轄市引進(jìn)乳用動(dòng)物、種用動(dòng)物及其精液、胚胎、種蛋申報(bào)審批作出了具體的規(guī)定。實(shí)際操作過程中，相關(guān)申報(bào)材料要送到省級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所進(jìn)行審批，由于路途較遠(yuǎn)，時(shí)間較長(zhǎng)，成本較高，加大了跨省調(diào)運(yùn)檢疫申報(bào)審批難度。

5.貯藏環(huán)節(jié)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢問題。監(jiān)督執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)貯藏環(huán)節(jié)動(dòng)物產(chǎn)品存在依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫的違法行為，應(yīng)根據(jù)《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十一條、第四十二條、第四十三條之規(guī)定進(jìn)行處置。但實(shí)際情況中這些動(dòng)物產(chǎn)品根本無法達(dá)到補(bǔ)檢條件，一方面，動(dòng)物產(chǎn)品來源不確定，動(dòng)物在屠宰前的健康狀況無從了解，輸出地?zé)o從考證，故由輸出地動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具非封鎖區(qū)證明本身毫無意義；另一方面，貯藏后的動(dòng)物產(chǎn)品大多為冷凍產(chǎn)品且胴體和內(nèi)臟大多屬于分離狀態(tài)，特征性病變難以辨別，必檢淋巴結(jié)也難以辨認(rèn)，進(jìn)行實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)項(xiàng)目不確定，檢查程序復(fù)雜，貯藏環(huán)節(jié)依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物產(chǎn)品的補(bǔ)檢問題難度太大。

6.畜禽標(biāo)識(shí)問題。產(chǎn)地檢疫環(huán)節(jié)，出售和運(yùn)輸?shù)膭?dòng)物必須符合《動(dòng)物檢疫管理辦法》第十四條的規(guī)定官方獸醫(yī)才能出具動(dòng)物檢疫合格證明，實(shí)際工作過程中，對(duì)于未加施畜禽標(biāo)識(shí)的，按照《動(dòng)物檢疫管理辦法》第四十條和《畜牧法》的規(guī)定對(duì)此違法行為進(jìn)行了處罰，但是對(duì)未加施畜禽標(biāo)識(shí)的動(dòng)物的處理情況并沒有涉及，由于畜禽標(biāo)識(shí)不符合規(guī)定而不具備補(bǔ)檢條件，處罰后，違法行為依然存在，未檢疫動(dòng)物如何處理成為難題。

二、《動(dòng)物防疫條件審查辦法》實(shí)際操作過程中遇到的問題

1.新建養(yǎng)殖場(chǎng)防疫條件審查問題?！秳?dòng)物防疫條件審查辦法》第二十七條規(guī)定，興辦動(dòng)物飼養(yǎng)場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)、動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)所、動(dòng)物隔離場(chǎng)所、動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品無害化處理場(chǎng)所建設(shè)竣工后，應(yīng)當(dāng)向所在地縣級(jí)人民政府獸醫(yī)主管部門提出申請(qǐng)，并提交相應(yīng)材料。新建養(yǎng)殖場(chǎng)建成后再進(jìn)行條件審查，養(yǎng)殖場(chǎng)在選址、布局、設(shè)施設(shè)備等方面均有可能達(dá)不到要求。例如：選址方面，農(nóng)村養(yǎng)殖一部分使用的是住宅用地，距離村民居住區(qū)太近，或者部分地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)，飼養(yǎng)密度大，養(yǎng)殖場(chǎng)之間的距離太小等；布局方面，畜舍的距離太近，生活區(qū)與生產(chǎn)區(qū)未分開等。硬件設(shè)施不達(dá)標(biāo)后期整改難度較大，給養(yǎng)殖者造成較大的經(jīng)濟(jì)損失。

2.老養(yǎng)殖場(chǎng)防疫條件不達(dá)標(biāo)問題。監(jiān)督檢查過程中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一些老的養(yǎng)殖場(chǎng)不符合防疫條件的要求，主要包括兩方面的原因，一方面，建場(chǎng)初期，符合選址的要求，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，養(yǎng)殖場(chǎng)周圍建起了一些住房，防疫條件不達(dá)標(biāo)；另一方面，道路規(guī)劃導(dǎo)致養(yǎng)殖場(chǎng)距離公路太近，防疫條件不達(dá)標(biāo)。這些老的養(yǎng)殖場(chǎng)雖已取得動(dòng)物防疫條件合格證，但目前明顯不符合動(dòng)物防疫條件的要求，遷址或整改均存在難度。

3.養(yǎng)殖專業(yè)合作社疫病防控風(fēng)險(xiǎn)問題。近幾年，養(yǎng)殖專業(yè)合作社或養(yǎng)殖小區(qū)日漸增多，飼養(yǎng)模式為在指定區(qū)域內(nèi)多個(gè)養(yǎng)殖戶非單一動(dòng)物種類集中養(yǎng)殖，這種養(yǎng)殖方式在疫病防控方面存在較大安全隱患，很有可能導(dǎo)致一種疾病不同種動(dòng)物間的相互傳播，這對(duì)養(yǎng)殖專業(yè)合作社或養(yǎng)殖小區(qū)的選址、布局提出了更高的要求。但是，實(shí)際審查過程中這些養(yǎng)殖專業(yè)合作社的防疫條件很難達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致長(zhǎng)時(shí)間無法發(fā)證。

4.不按時(shí)提交年度報(bào)告處罰問題。《動(dòng)物防疫條件審查辦法》第九章罰則中未寫明關(guān)于動(dòng)物防疫條件合格證沒有按時(shí)提交年度報(bào)告的處罰措施，養(yǎng)殖場(chǎng)如不提交年度報(bào)告，監(jiān)督部門對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)無法進(jìn)行年審，對(duì)出現(xiàn)的異常情況不能及時(shí)了解，給監(jiān)管造成一定難度。

三、建議

1.落實(shí)人員編制。建議政府部門按照轄區(qū)工作實(shí)際需要，合理核定編制，以便于動(dòng)物檢疫監(jiān)督工作的正常開展。由于在屠宰場(chǎng)（廠、點(diǎn)）至少要派駐2～3名官方獸醫(yī)才能滿足工作需要，人員缺口較大，而且與屠宰企業(yè)品質(zhì)檢驗(yàn)存在交叉項(xiàng)目，建議：由屠宰企業(yè)協(xié)助實(shí)施屠宰檢疫，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)派駐官方獸醫(yī)實(shí)施監(jiān)督監(jiān)管。

2.經(jīng)費(fèi)保障措施。一方面，積極爭(zhēng)取國家政策支持，切實(shí)解決動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員待遇問題；另一方面，建議將《動(dòng)物檢疫管理辦法》第五條第二款修改為“聘用獸醫(yī)專業(yè)人員協(xié)助官方獸醫(yī)實(shí)施動(dòng)物檢疫，所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算?！北ＷC指定獸醫(yī)專業(yè)人員工資得到落實(shí)，確保檢疫監(jiān)督工作順利開展，明確動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)來源。

3.其他。簡(jiǎn)化跨省調(diào)運(yùn)檢疫申報(bào)審批申報(bào)程序，縮短審批時(shí)間，建議實(shí)行網(wǎng)上申報(bào)審批。制定切實(shí)可行的對(duì)“依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動(dòng)物產(chǎn)品”的補(bǔ)檢條件。進(jìn)一步明確產(chǎn)地檢疫環(huán)節(jié)無畜禽標(biāo)識(shí)動(dòng)物的處理措施。新建動(dòng)物養(yǎng)殖場(chǎng)應(yīng)在建設(shè)前，向當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)主管部門提交有關(guān)選址、布局等方面的設(shè)計(jì)材料，審核通過后，再進(jìn)行施工，竣工后再行驗(yàn)收。建議對(duì)已發(fā)證卻又不符合動(dòng)物防疫條件的老養(yǎng)殖場(chǎng)防疫條件的要求與新建場(chǎng)區(qū)別對(duì)待。建議將養(yǎng)殖專業(yè)合作社、養(yǎng)殖小區(qū)添加到《動(dòng)物防疫條件審查辦法》中，明確防疫審核條件。第九章“罰則”中，建議添加關(guān)于動(dòng)物防疫條件合格證沒有按時(shí)提交年度報(bào)告的處罰依據(jù)。