黨組織參與國(guó)企公司治理的路徑與法律保障研究——以國(guó)企分類改革為視角

劉大洪，許丹琳

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黨組織參與國(guó)企公司治理的路徑與法律保障研究——以國(guó)企分類改革為視角

劉大洪，許丹琳

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430073)

在當(dāng)前我國(guó)的國(guó)企改革中，黨組織如何參與到公司治理之中，為其參與提供什么樣的保障機(jī)制，是加強(qiáng)國(guó)企黨的領(lǐng)導(dǎo)的研究重點(diǎn)之一。以國(guó)企分類改革的提出為契機(jī)，分類參與成為黨組織參與國(guó)企公司治理的有效路徑。沿此邏輯，黨組織可以通過(guò)間接引導(dǎo)型與直接干預(yù)型兩種方式參與到不同類型的國(guó)企公司治理之中。為實(shí)現(xiàn)黨組織參與的“收放自如”，避免走入以黨代企的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行完善與整合，構(gòu)建起系統(tǒng)性的國(guó)有企業(yè)法律制度體系，使黨組織參與有據(jù)，有法可依。

黨組織；國(guó)企公司治理；分類改革；分類參與；制度保障

一、問(wèn)題與思路

(一) 問(wèn)題的提出

黨組織參與國(guó)企公司治理在我國(guó)由來(lái)已久。正如習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上所指出的，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)①。但在實(shí)踐中，黨組織在國(guó)有企業(yè)公司治理之中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用，如何發(fā)揮作用，則是一直以來(lái)難以定論的問(wèn)題。

自改革以來(lái)，我國(guó)國(guó)企秉承政企分開(kāi)、政資分離、兩權(quán)分離的原則，經(jīng)過(guò)放權(quán)讓利與制度化改革之后，初步建立起現(xiàn)代企業(yè)制度。黨組織在改革中始終起著關(guān)鍵性作用，其參與公司治理的方式也隨之歷經(jīng)了重要的制度更迭。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，黨組織參與企業(yè)治理主要是通過(guò)直接干預(yù)國(guó)企經(jīng)營(yíng)的方式。這一時(shí)期的國(guó)企黨組織具有高度集權(quán)性特征，并擁有最終決策權(quán)，但同時(shí)也產(chǎn)生了黨、政、企不分的問(wèn)題。至改革開(kāi)放初期，經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入起步階段，這一時(shí)期的改革試圖使國(guó)有企業(yè)成為適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者[1]。以此為起點(diǎn)，改革的基本傾向是淡化黨政對(duì)國(guó)企的干預(yù)，不斷強(qiáng)化企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)由黨委領(lǐng)導(dǎo)下的廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制向廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的過(guò)渡。但應(yīng)當(dāng)明確的是，廠長(zhǎng)負(fù)責(zé)制仍是行政體制中首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的延伸，因此，黨、政、企不分的問(wèn)題在這一階段仍未得到實(shí)質(zhì)上的解決。以1992年為分水嶺，隨著“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的確立②，國(guó)企黨組織的發(fā)展方向也發(fā)生了轉(zhuǎn)折。1993年以后，國(guó)有企業(yè)逐漸以公司制法人治理結(jié)構(gòu)為主，但在此結(jié)構(gòu)中，黨組織是缺位的。由于公司制法人通常是營(yíng)利性的企業(yè)法人，在這一領(lǐng)域即淡化了黨組織的直接干預(yù)，黨組織僅負(fù)責(zé)與黨員管理相關(guān)的非公司經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)。

隨著國(guó)企分類改革的提出，黨組織參與國(guó)企公司治理迎來(lái)了發(fā)展新時(shí)期。這一階段的改革是從功能主義視角出發(fā)，實(shí)現(xiàn)營(yíng)利型國(guó)企和公益型國(guó)企的剝離。面對(duì)不同功能類型的國(guó)企，黨組織參與其中的內(nèi)容與方式也必定會(huì)有程度上的差異。在此制度背景之下，本文試圖進(jìn)一步厘清黨組織參與國(guó)企公司治理的基礎(chǔ)與邏輯，明確黨組織實(shí)現(xiàn)有效參與國(guó)企公司治理的路徑，探尋能夠保障黨組織切實(shí)發(fā)揮作用的同時(shí)實(shí)現(xiàn)干預(yù)有度的機(jī)制，以期能夠真正發(fā)揮黨組織參與國(guó)企公司治理的作用。

(二) 分析思路

本文的思路是通過(guò)對(duì)黨組織參與國(guó)企公司治理的可行性予以分析。一方面，黨組織以獨(dú)特干預(yù)優(yōu)勢(shì)為依托，以其參與的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，能夠充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能。另一方面，在國(guó)企未來(lái)改革進(jìn)程之中，經(jīng)濟(jì)效益與公共利益雙重目標(biāo)不可偏廢，黨組織的參與能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)此兩類目標(biāo)的充分考量，使國(guó)有企業(yè)既能滿足經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)也不忽視公共利益目標(biāo)。在此基礎(chǔ)之上，結(jié)合國(guó)企分類改革的制度背景，筆者認(rèn)為分類參與是實(shí)現(xiàn)黨組織有效參與的基本路徑，針對(duì)不同功能與目標(biāo)的國(guó)有企業(yè)，黨組織參與其中的程度與方式也必然有所區(qū)別。在現(xiàn)行分類改革的視域下，商業(yè)類國(guó)企與公益類國(guó)企中黨組織參與的事項(xiàng)范圍、參與的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)各有偏重，分別采用間接引導(dǎo)型與直接干預(yù)型兩種不同程度的參與方式。沿此邏輯，完善與整合各項(xiàng)法律制度使之成體系化，能夠?yàn)辄h組織有效參與公司治理提供制度保障。在保障性框架的構(gòu)建方面，通過(guò)出臺(tái)《國(guó)有公益企業(yè)法》，明確科學(xué)合理的分類標(biāo)準(zhǔn)、解決公司制法人治理結(jié)構(gòu)日益凸顯出的與公益類國(guó)企不適配的問(wèn)題等都是未來(lái)改進(jìn)的方向。再通過(guò)加強(qiáng)各項(xiàng)法律法規(guī)之間的聯(lián)動(dòng)與整合，以構(gòu)建起系統(tǒng)性的國(guó)有企業(yè)法律制度體系。此外，以法治思維為指導(dǎo)加強(qiáng)黨的法治化建設(shè)，建立利益平衡機(jī)制，能夠使得黨組織在參與公司治理過(guò)程中不僅有規(guī)可依，同時(shí)也有法可依，加之以黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，能夠確保實(shí)現(xiàn)黨組織在國(guó)企公司治理之中的“參與 有度”。

二、我國(guó)黨組織參與國(guó)企公司治理的可行性分析

在以市場(chǎng)化改革為導(dǎo)向的國(guó)企改革中，現(xiàn)代企業(yè)制度逐步建立，國(guó)企的經(jīng)營(yíng)效率不斷提升，其取得的發(fā)展亦有目共睹。國(guó)有企業(yè)作為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈等市場(chǎng)機(jī)制缺陷的存在，能夠幫助政府完成經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共職能，而“一刀切”式的改革方式卻使得此項(xiàng)職能日益弱化。黨組織以獨(dú)特干預(yù)優(yōu)勢(shì)為依托，通過(guò)從企業(yè)內(nèi)部對(duì)公司的治理予以調(diào)適，以實(shí)現(xiàn)多重功能目標(biāo)的兼顧，突破發(fā)展的局限性。

(一) 黨組織以其獨(dú)特干預(yù)優(yōu)勢(shì)為依托

2015年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》③與2016年全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上習(xí)近平總書(shū)記的講話之中，都提出了“黨的領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)有企業(yè)所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”。其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)首先來(lái)源于共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心，對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、政府、政協(xié)以及各領(lǐng)域、各部門實(shí)行全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。因此，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，就為企業(yè)改革提供了正確的方針政策和方法路徑，也為企業(yè)發(fā)展指明了正確方向，提供了堅(jiān)強(qiáng)保障[2]。這一主要優(yōu)勢(shì)是其他性質(zhì)的企業(yè)所不具備的，而以此為依托，能夠有效提高國(guó)企的核心競(jìng)爭(zhēng)力。其次，黨組織參與國(guó)企公司治理也有其依據(jù)與實(shí)踐基礎(chǔ)。第一，我國(guó)《憲法》《公司法》及《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中的相關(guān)規(guī)定明確了黨組織具有參與國(guó)企公司治理的主體資格。第二，利益相關(guān)者理論認(rèn)為“利益相關(guān)者是那些能夠影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，或者能夠被企業(yè)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程影響的任何個(gè)人和群體”，黨組織也應(yīng)當(dāng)納入到利益相關(guān)者的范疇之中。這就為黨組織參與國(guó)企公司治理提供了參與的理論基礎(chǔ)。第三，黨組織參與公司治理由來(lái)已久，通過(guò)汲取過(guò)往工作經(jīng)驗(yàn)，能夠保證黨的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)得以發(fā)揮。例如，“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)制度即是在總結(jié)過(guò)去的參與經(jīng)驗(yàn)之后不斷完善的，它使黨組織能夠通過(guò)制度滲透的方式參與到國(guó)企公司治理之中，國(guó)企黨委會(huì)成員可以通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及高管層，而董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)及高管層的人員也同樣可以通過(guò)法定程序進(jìn)入黨委會(huì)。有研究指出，在此制度之下，公司治理水平會(huì)隨著黨委會(huì)參與公司治理的程度與所任職務(wù)的改變而產(chǎn)生相應(yīng)的波動(dòng)?！半p向進(jìn)入”能夠使公司治理水平隨著黨委會(huì)“雙向進(jìn)入”的程度而改變，黨委會(huì)在一定程度上可以抑制內(nèi)部人控制產(chǎn)生的代理問(wèn)題，提高公司治理水平；“交叉任職”分不同情況也會(huì)對(duì)公司治理水平產(chǎn)生顯著的不同影響[3]。因此，通過(guò)不斷總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，不斷調(diào)整“雙向進(jìn)入、交叉任職”制度的適用，就能夠推動(dòng)黨組織有效參與到國(guó)企公司治理中去，使其調(diào)節(jié)功能得以發(fā)揮，最終起到“把方向、管大局、保落實(shí)”④的作用。

(二) 統(tǒng)籌兼顧：黨組織對(duì)國(guó)企不同目標(biāo)定位的考量

一直以來(lái)，國(guó)有企業(yè)作為政府職能的延伸承載著經(jīng)濟(jì)效益與公共利益雙重目標(biāo)，將企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)公共利益相統(tǒng)一也是道德倫理的指引和社會(huì)發(fā)展的期望。但在國(guó)企改革進(jìn)程中，“營(yíng)利”與“公益”目標(biāo)呈現(xiàn)出嚴(yán)重失衡的狀態(tài)。一方面，隨著國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化意識(shí)的增強(qiáng)，國(guó)企更多表現(xiàn)出其“經(jīng)濟(jì)人”的一面，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)效益，使得國(guó)有企業(yè)存在大量短期投資行為和重復(fù)建設(shè)行為，不利于社會(huì)資源的整體優(yōu)化配置。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)在公共事業(yè)領(lǐng)域的高利潤(rùn)、低服務(wù)，不斷引起民眾對(duì)國(guó)有企業(yè)行為正當(dāng)性的質(zhì)疑[4]。另一方面，目前我國(guó)很多公益性較強(qiáng)的國(guó)企與營(yíng)利性較強(qiáng)的國(guó)企相同，都是以公司制法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行的，從而淡化了公益性目標(biāo)的干預(yù)，比如“兩桶油”；而很多已經(jīng)具有部分營(yíng)利性特征的領(lǐng)域，卻仍帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，比如中國(guó)鐵路總公司。此外，為了深化國(guó)企改革，我國(guó)出臺(tái)了一系列政策性文件與頂層設(shè)計(jì)方案，卻仍未能很好地回應(yīng)改革中政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。目前，我國(guó)仍處于政企分離改革的過(guò)渡期，政府也尚在探尋國(guó)有企業(yè)“放”與“管”之間的度，因而會(huì)出現(xiàn)調(diào)適能力不足或者滯后的情形。

面對(duì)兩類目標(biāo)失衡與政府顯現(xiàn)出的調(diào)適能力不足的問(wèn)題，國(guó)企公司治理中黨組織的參與優(yōu)勢(shì)得以彰顯。首先，黨組織及其成員具有較強(qiáng)的統(tǒng)籌意識(shí)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌思維，強(qiáng)調(diào)大局觀念與辯證思維的強(qiáng)化。正是因?yàn)榫哂羞@種立足全局的執(zhí)政智慧，在處理國(guó)企營(yíng)利性目標(biāo)與公益性目標(biāo)時(shí)，黨組織的參與能夠確保國(guó)企發(fā)展保持正確方向，能夠從內(nèi)部強(qiáng)化國(guó)企“營(yíng)利”與“公益”雙重目標(biāo)兼顧的意識(shí)，減緩國(guó)企對(duì)經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)的過(guò)度追求。其次，黨始終以最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)。以此為出發(fā)點(diǎn)，黨組織參與國(guó)企公司治理能夠?qū)⒎稚⒌睦嬲掀饋?lái)，并著眼于整體利益，有效引導(dǎo)國(guó)有企業(yè)自覺(jué)承擔(dān)保障社會(huì)公共利益的職能，使國(guó)企追求經(jīng)濟(jì)效益與保障公共利益兩類目標(biāo)能夠得以調(diào)和，不會(huì)有所偏廢。

三、分類參與：黨組織有效參與國(guó)企公司治理的路徑

如前所述，伴隨國(guó)企公司股份制改革的推進(jìn)，黨組織對(duì)國(guó)企公司治理的干預(yù)整體呈遞減趨勢(shì)，由此帶來(lái)了一系列問(wèn)題。在國(guó)企分類改革的新視域之下，考量不同類型國(guó)企的功能與目標(biāo)定位差異，有針對(duì)性地適用間接引導(dǎo)型和直接干預(yù)型兩類不同的參與模式，為黨組織參與國(guó)企公司治理提供有效的參與路徑。

(一) 國(guó)企分類改革背景下黨組織參與國(guó)企公司治理的路徑規(guī)劃

自我國(guó)國(guó)企改革以來(lái)，國(guó)企分類即以資本結(jié)構(gòu)為主，無(wú)論是理論研究亦或是立法實(shí)踐都以資本結(jié)構(gòu)為依據(jù)對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類。例如，將公司化的國(guó)有企業(yè)分為國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司，甚至國(guó)有參股公司，并進(jìn)而予以制度設(shè)計(jì)，而鮮有從國(guó)有企業(yè)的所處領(lǐng)域及其功能視角出發(fā)進(jìn)行的研究[4]。在此分類之下，缺乏對(duì)營(yíng)利型與公益型兩種不同類型的國(guó)企所承載的不同職能及其本質(zhì)區(qū)別的考量，并且也在國(guó)企發(fā)展過(guò)程中逐漸顯露出不適應(yīng)性。因此，功能主義視角下的國(guó)企類型化研究開(kāi)始步入人們的視野。“十二五”規(guī)劃正式提出國(guó)企分類改革方向之后，國(guó)企功能類型化的研究更如雨后春筍般涌現(xiàn)，學(xué)者們從不同角度提出對(duì)國(guó)企分類的獨(dú)到見(jiàn)解。如有從目標(biāo)維度與經(jīng)營(yíng)維度將國(guó)有企業(yè)分為公益性國(guó)有企業(yè)、“合理”壟斷性國(guó)有企業(yè)及競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)有企業(yè)的三分法[5]，有將國(guó)有企業(yè)劃分為公共政策性、特定功能性與一般商業(yè)性的三分法[6]，有將國(guó)有企業(yè)分為商事企業(yè)(以營(yíng)利為目的)與公共企業(yè)(以執(zhí)行公共政策、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為目的)，以及介于商事企業(yè)和公共企業(yè)兩者之間，或兼具商事企業(yè)與公共企業(yè)兩重屬性的“準(zhǔn)公共企業(yè)”的三分法[7]，以及將國(guó)有企業(yè)分為公益性和營(yíng)利性的兩分法[4,8]等，為展開(kāi)國(guó)企功能類型化的進(jìn)一步研究提供了有益基礎(chǔ)。其后，2015年出臺(tái)的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，應(yīng)當(dāng)“劃分國(guó)有企業(yè)不同類別”，將國(guó)有企業(yè)分類為公益類和商業(yè)類，并對(duì)如何推進(jìn)公益類與商業(yè)類國(guó)有企業(yè)改革作出概括性說(shuō)明⑤。雖然學(xué)界對(duì)目前提出的分類標(biāo)準(zhǔn)、分類原則等仍存在質(zhì)疑，但功能視角下的國(guó)企分類改革框架已經(jīng)基本形成。這一新視角為黨組織實(shí)現(xiàn)有效參與國(guó)企公司治理提供了新路徑。

對(duì)于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，營(yíng)利性并非其全部功能定位，同時(shí)還肩負(fù)著提供公共物品、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)公共福祉的重要責(zé)任，這也正是經(jīng)濟(jì)法研究一直強(qiáng)調(diào)關(guān)注國(guó)家投資經(jīng)營(yíng)法研究的原因所在。而面對(duì)目前我國(guó)兩種功能定位失衡的問(wèn)題，未來(lái)國(guó)企黨組織的改進(jìn)邏輯應(yīng)該是：在分類改革的視域背景之下，通過(guò)分類參與的形式，實(shí)現(xiàn)黨組織干預(yù)國(guó)企治理的“收放自如”，一改過(guò)去不加區(qū)分的治理模式所遺留的弊病，能夠解決商業(yè)類國(guó)企黨組織缺位問(wèn)題，也讓公益類國(guó)企回歸公益性目標(biāo)。但是在干預(yù)程度上，相較于公益類國(guó)企，商業(yè)類國(guó)企的干預(yù)應(yīng)當(dāng)有所謙抑，并且充分尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)沿著分類參與的路徑，根據(jù)兩類國(guó)有企業(yè)的功能及目標(biāo)定位給予差別性的引導(dǎo)，將黨組織參與公司治理的程度與方式予以區(qū)分，其參與路徑如圖1。

圖1 分類改革背景下黨組織參與國(guó)企公司治理的路徑

(二) 商業(yè)類國(guó)企公司治理中黨組織的間接引導(dǎo)型參與

顧名思義，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)即是多以經(jīng)濟(jì)效益為主、社會(huì)效益次之的國(guó)有企業(yè)。這類國(guó)有企業(yè)通常以營(yíng)利為首要目標(biāo)，致力于建立現(xiàn)代企業(yè)制度以提高國(guó)企經(jīng)營(yíng)效率，使之成為參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立主體?，F(xiàn)階段，我國(guó)商業(yè)類國(guó)企已經(jīng)基本采用公司制法人治理結(jié)構(gòu)，但伴隨的黨組織缺位所帶來(lái)的負(fù)面影響也逐漸凸顯，阻礙了國(guó)企改革前進(jìn)的步伐。例如，商業(yè)類國(guó)企雖然更多體現(xiàn)出理性“經(jīng)濟(jì)人”追求經(jīng)濟(jì)效益的一面，但仍承擔(dān)著公共利益目標(biāo)，在目前的發(fā)展中這些公共利益目標(biāo)卻日漸被弱化。此外，盡管與非公經(jīng)濟(jì)相比，國(guó)有經(jīng)濟(jì)更容易承擔(dān)一定的社會(huì)公益性職能，有利于自然壟斷業(yè)務(wù)中普遍可獲得性的實(shí)現(xiàn)。但另一方面，國(guó)有資本的過(guò)度投資也容易導(dǎo)致行政權(quán)力對(duì)正常經(jīng)營(yíng)的干涉，反而有可能降低社會(huì)福利[9]，股權(quán)多元化的推行雖然緩解了行政權(quán)力的過(guò)度干涉，但在此過(guò)程中也容易出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。為緩解此類負(fù)面效應(yīng)，在今后的改革中，加強(qiáng)黨組織對(duì)商業(yè)類國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)加強(qiáng)此類國(guó)企中黨的建設(shè)是必然選擇。應(yīng)當(dāng)指出的是，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)絕不意味著黨組織可以隨意干預(yù)國(guó)企經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。在商業(yè)類國(guó)企中，黨組織以間接引導(dǎo)為主要參與方式，其應(yīng)當(dāng)秉承謙抑干預(yù)理念⑥，在不影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性的范圍之內(nèi)進(jìn)行干預(yù)。具體來(lái)說(shuō)，黨組織應(yīng)當(dāng)做到參與有度，即應(yīng)當(dāng)充分尊重企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，在可以進(jìn)行自主決策的情況下不輕易參與企業(yè)決策，僅在涉及公共利益類問(wèn)題時(shí)可以參與決策。此外，為避免黨組織及其成員可能出現(xiàn)的“越權(quán)”等行為，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律形式予以規(guī)制，使黨組織始終在法律的框架之內(nèi)參與公司治理。

黨組織以間接引導(dǎo)方式參與國(guó)企公司治理的有效途徑之一，即是作為指導(dǎo)者將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的各個(gè)環(huán)節(jié)之中，作為監(jiān)督者把企業(yè)黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中。明確和落實(shí)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，做到組織落實(shí)、干部到位、職責(zé)明確、監(jiān)督嚴(yán)格，這就要求黨組織同時(shí)扮演好指導(dǎo)者與監(jiān)督者角色。作為指導(dǎo)者，黨組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其對(duì)商業(yè)類國(guó)企“把方向、管大局”的宏觀引導(dǎo)作用，將思想政治工作與企業(yè)文化建設(shè)相結(jié)合，提升商業(yè)類國(guó)企的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，改善此類國(guó)企公共利益目標(biāo)被弱化的現(xiàn)象。作為監(jiān)督者，黨組織應(yīng)當(dāng)充分履行其“保落實(shí)”的監(jiān)督職能，同時(shí)充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)功能，加強(qiáng)對(duì)商業(yè)類國(guó)企經(jīng)營(yíng)決策作出與執(zhí)行的監(jiān)督，確保公共利益得以實(shí)現(xiàn)，黨和國(guó)家的方針政策得以良好貫徹。尤其在股權(quán)多元化改革的浪潮之中，對(duì)資產(chǎn)評(píng)估不實(shí)與國(guó)有資本喪失控股地位而引發(fā)國(guó)有資產(chǎn)被侵吞等問(wèn)題應(yīng)予充分重視。在此定位之下，商業(yè)類國(guó)企中黨組織與其他組織和人員呈現(xiàn)出引導(dǎo)與被引導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督以及相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。例如，通過(guò)“雙向進(jìn)入、交叉任職”，黨組織與董事會(huì)之間即表現(xiàn)為這樣一種引導(dǎo)、監(jiān)督與協(xié)調(diào)關(guān)系。而“雙向進(jìn)入，交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)制度也能夠?yàn)辄h組織行使監(jiān)督職能與發(fā)揮協(xié)調(diào)功能提供保障，緩解信息不對(duì)稱帶來(lái)的監(jiān)督缺位問(wèn)題，在下一步改革之中應(yīng)作為重點(diǎn)進(jìn)一步完善。

除此之外，經(jīng)營(yíng)者是企業(yè)良性發(fā)展的重要要件，將黨管干部原則與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)者選聘制度相結(jié)合是黨組織參與國(guó)企公司治理的重要內(nèi)容。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)者選拔制度，規(guī)范選拔程序，建立對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的任前考察、任中監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制，改善過(guò)去國(guó)企中董事會(huì)任人唯親的現(xiàn)象，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)化與職業(yè)化，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平與競(jìng)爭(zhēng)能力，同時(shí)協(xié)調(diào)企業(yè)內(nèi)各級(jí)人員之間的關(guān)系。值得一提的是，隨著十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》的通過(guò)，醞釀多時(shí)的國(guó)有資產(chǎn)三層管理模式(即國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)——國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè))得以明確⑦。新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制確立之后，國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司逐步進(jìn)入大眾視野，作為政府與國(guó)有企業(yè)之間的“隔離層”發(fā)揮著關(guān)鍵作用。國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司作為特設(shè)國(guó)有獨(dú)資公司，其設(shè)立程序與治理機(jī)制都具有特殊性[10]，并且具有動(dòng)態(tài)性特征，其經(jīng)營(yíng)者、領(lǐng)導(dǎo)層人員組成的復(fù)雜性較之一般商業(yè)類國(guó)企更甚。因此，未來(lái)國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)公司中黨的建設(shè)工作重點(diǎn)不僅包括一般商業(yè)類國(guó)企的工作重點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)其特性尤其注重企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的作出與執(zhí)行監(jiān)督，以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、領(lǐng)導(dǎo)層的人員選任及考察。綜上所述，根據(jù)商業(yè)類國(guó)企的功能及定位調(diào)整黨建工作重點(diǎn)，更有利于黨組織與公司制法人治理機(jī)制的融合，既能實(shí)現(xiàn)商業(yè)類國(guó)企的營(yíng)利性目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，同時(shí)也能兼顧社會(huì)利益，惠及民生。

(三) 公益類國(guó)企公司治理中黨組織的直接干預(yù)型參與

公益類國(guó)有企業(yè)作為政府職能的延伸有其特殊性，所涉領(lǐng)域多為私人企業(yè)不愿進(jìn)入的領(lǐng)域。這類國(guó)企以社會(huì)效益為先，主要提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，以公共利益與社會(huì)福利為首要目標(biāo)，并且有著經(jīng)營(yíng)決策集權(quán)性的特征?；诠δ芘c目標(biāo)定位的不同，黨組織參與公益類國(guó)企的程度與方式必然異于商業(yè)類國(guó)企。筆者認(rèn)為，公益類國(guó)企中的黨組織更宜采用直接干預(yù)的方式參與到企業(yè)治理之中去。針對(duì)不同功能定位的國(guó)企分別施以不同程度的干預(yù)并不只存在于我國(guó)，如德國(guó)法人可分為公法人與私法人：私法人強(qiáng)調(diào)“意思自治”，其產(chǎn)生基于自發(fā)性；而公法人則是基于行政目的，直接由國(guó)家所創(chuàng)設(shè)。公部門建立公營(yíng)事業(yè)時(shí)可選擇公法組織形式或私法組織形式，公法組織形式的公營(yíng)事業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍、活動(dòng)方式均由特定公法規(guī)范予以規(guī)定，而私法組織形式的公營(yíng)事業(yè)則較少受公法約束。此外，涉及“生存照顧”的領(lǐng)域中，國(guó)家還可超越傳統(tǒng)的干預(yù)行政范圍，并且允許存在國(guó)家壟斷[11]?？梢?jiàn)，在德國(guó)，對(duì)公法組織形式或“公共目標(biāo)”較強(qiáng)的公營(yíng)事業(yè)干預(yù)性顯然更強(qiáng)。而域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)于黨組織參與我國(guó)商業(yè)類與公益類國(guó)企的制度設(shè)計(jì)也有其借鑒意義。

從目標(biāo)維度出發(fā)，公益類國(guó)企以社會(huì)公共利益與公共福利為首要目標(biāo)，承擔(dān)著與人民生活息息相關(guān)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等的提供職能。因此，為保證公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，此類國(guó)企中，黨組織可以直接參與到經(jīng)營(yíng)決策之中去，從而使公共利益目標(biāo)得以更好的達(dá)成。賦予黨組織直接干預(yù)權(quán)，使其作為決策者直接行使重大決策權(quán)，能夠更好地貫徹特定的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)意圖，讓公益類國(guó)企回歸提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等公共利益目標(biāo)上來(lái)。除此之外，雖然公益類國(guó)企并不以利潤(rùn)最大化作為主要目標(biāo)，但這并不會(huì)改變公益類國(guó)企作為企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性特征，因此營(yíng)利性也是公益類國(guó)企的應(yīng)有之義。黨組織以直接干預(yù)的方式參與到公司治理之中，能夠同時(shí)充當(dāng)協(xié)調(diào)者，以協(xié)調(diào)公共利益目標(biāo)與營(yíng)利性目標(biāo)的沖突。在一些發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，國(guó)有企業(yè)主要存在于提供公共物品的行業(yè)，并且為了達(dá)到其社會(huì)利益目標(biāo)，還可能會(huì)采取“策略性虧損”的方式發(fā)揮其促進(jìn)就業(yè)與產(chǎn)業(yè)政策方面的作用。由此可見(jiàn)，黨組織以直接干預(yù)的方式參與公益類國(guó)企公司治理，有利于明確權(quán)責(zé)邊界，能夠保證在企業(yè)公共利益與社會(huì)福利目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提之下，兼顧經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公益類國(guó)企的成本控制與國(guó)有資產(chǎn)的保值，也減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。是故，在公益類國(guó)企中，黨組織與其他組織及人員體現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，并發(fā)揮著“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心作用，有效實(shí)施著黨組織在國(guó)企中的多方位領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)效益與公共利益等不同目標(biāo)，使之能夠兼顧，并共同發(fā)揮作用。

四、保障機(jī)制：立法的改進(jìn)與整合

無(wú)論是國(guó)企未來(lái)的改革亦或是發(fā)展，法律都是其賴以推進(jìn)的依據(jù)，同時(shí)法律也是實(shí)現(xiàn)黨組織有效參與國(guó)企公司治理的制度保障。一方面，通過(guò)立新法以填補(bǔ)法律法規(guī)存在的空缺，廢舊法以節(jié)約法律資源并減少法律適用中的沖突，最后與現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行整合，形成系統(tǒng)性的國(guó)有企業(yè)法律體系。另一方面，為防止黨組織參與無(wú)度，必須加強(qiáng)對(duì)黨組織的法律規(guī)制，同時(shí)構(gòu)建起利益平衡機(jī)制，使得黨組織在參與國(guó)企公司治理之中有規(guī)可依、有法可依，最終實(shí)現(xiàn)參與有效、參與有度。

(一) 延續(xù)與重構(gòu)：系統(tǒng)性國(guó)有企業(yè)法律體系的完善

雖然各國(guó)國(guó)有企業(yè)的形式與規(guī)制方式不同，但在以法律為依托這一點(diǎn)上，卻基本相同。例如在日本，為保障國(guó)企改革順利進(jìn)行，改革之初日本政府即針對(duì)各類企業(yè)的不同情況頒布了相應(yīng)的法律，對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的基本事項(xiàng)進(jìn)行了具體規(guī)定，使改革每一步都有法可依。如針對(duì)國(guó)有鐵路改革頒布了《國(guó)鐵改革關(guān)聯(lián)法》《關(guān)于部分修訂旅客鐵路股份有限公司及日本貨運(yùn)鐵路股份有限公司法的法律》，針對(duì)電信電話公社民營(yíng)化改革又通過(guò)了《日本電信電話股份公司法》《電信通訊事業(yè)法》《相關(guān)法律整備法》及《關(guān)于日本電信電話股份公司等的法律》，以此為鐵路與電信改革提供了法律依據(jù)和保障[12]。在德國(guó)，為保證對(duì)公營(yíng)公司的有效約束，則是從憲法、聯(lián)邦法及州法三個(gè)層面出發(fā)予以規(guī)制。而目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的改革與發(fā)展均以政策為主要依據(jù)，相關(guān)法律規(guī)范呈碎片化，缺乏系統(tǒng)性，在實(shí)踐中往往難以得到很好的執(zhí)行。因此，我國(guó)國(guó)企未來(lái)改革可以借鑒上述域外經(jīng)驗(yàn)，增加立法供給，廢止過(guò)時(shí)法律，并將現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行整合，為黨組織參與國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理提供制度保障與依據(jù)。

首先，商業(yè)類國(guó)企是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)適用《公司法》是需要解決的首要問(wèn)題。由于歷史原因，我國(guó)較之其他國(guó)家，國(guó)有企業(yè)具有數(shù)量多、涉及領(lǐng)域廣的特點(diǎn)。其中，商業(yè)類國(guó)企多處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，并以《公司法》為主要法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，以營(yíng)利性為目標(biāo)的商業(yè)類國(guó)企由《公司法》調(diào)整即可，無(wú)需再進(jìn)行立法規(guī)范。一方面，這樣有利于其遵循市場(chǎng)規(guī)律，作為與私人企業(yè)平等的商事主體參與到競(jìng)爭(zhēng)之中去。另一方面，《公司法》為黨組織的參與提供了法律依據(jù)⑧，其公共利益目標(biāo)弱化的問(wèn)題則可以通過(guò)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)予以解決。如此一來(lái)，既保證了黨組織的參與有據(jù)，又有益于商業(yè)類國(guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度，既不會(huì)造成法律資源的浪費(fèi)，同時(shí)也避免了由多部法律調(diào)整時(shí)可能出現(xiàn)的法律沖突。

其次，通過(guò)立新法、廢舊法以進(jìn)一步構(gòu)建起系統(tǒng)性的國(guó)有企業(yè)法律體系。在立新法方面，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)《國(guó)有公益企業(yè)法》以彌補(bǔ)當(dāng)前國(guó)企法律體系的缺口。公益類國(guó)企因其特殊性，而需要特別立法。通過(guò)過(guò)往的改革經(jīng)驗(yàn)可以看出，公司制法人治理結(jié)構(gòu)并不適合我國(guó)公益類國(guó)企，并且，公益類國(guó)企具有法律調(diào)整的特殊性特征。為了實(shí)現(xiàn)特定的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)，在對(duì)公益類國(guó)企施以強(qiáng)于商業(yè)類國(guó)企的控制的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)賦予此類國(guó)有企業(yè)一些特權(quán)或優(yōu)惠待遇。然而，要實(shí)現(xiàn)公益類國(guó)企特殊權(quán)利的行使，充分發(fā)揮黨組織在其中的作用，僅靠但書(shū)條款是無(wú)法完成的。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)有效治理，加強(qiáng)公益類國(guó)企立法是必然選擇。《國(guó)有公益企業(yè)法》應(yīng)當(dāng)著重解決以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，明確國(guó)企分類標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)國(guó)企的管理與黨組織的參與都因此無(wú)法發(fā)揮其最大效用，更有處于競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企利用分類標(biāo)準(zhǔn)不明而長(zhǎng)期獲得壟斷利益的情況。因此，充分考慮國(guó)有企業(yè)的復(fù)雜性與動(dòng)態(tài)性，制定科學(xué)、合理的分類標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑是立法應(yīng)當(dāng)首要解決的問(wèn)題。第二，應(yīng)當(dāng)重構(gòu)公益類國(guó)企的法人治理結(jié)構(gòu)。如前文所述，公益類國(guó)企由于其承擔(dān)職能的特殊性，并不適合以公司制法人來(lái)運(yùn)行，因而需要就此類國(guó)企專門制定科學(xué)、合理的特殊法人治理結(jié)構(gòu)。其具體的法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，根據(jù)公益類國(guó)企的特性，可以借鑒《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》的法人治理結(jié)構(gòu)，采用與“廠長(zhǎng)(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制”類似的結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高決策效率，更有助于實(shí)現(xiàn)公益類國(guó)企的公益目標(biāo)。第三，立法應(yīng)當(dāng)為黨組織參與公益類國(guó)企公司治理提供法律依據(jù)。在公益類國(guó)企中，黨組織以直接干預(yù)的形式參與企業(yè)治理，因而可以通過(guò)在立法中規(guī)定黨組織的設(shè)立，賦予其直接干預(yù)權(quán)。在廢舊法方面，如《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》等法律法規(guī)至今仍有不少，雖然尚未失效，但其與現(xiàn)今企業(yè)發(fā)展已經(jīng)有諸多的不適應(yīng)性。因此，應(yīng)當(dāng)廢止這部分已經(jīng)過(guò)時(shí)的法律法規(guī)，完成對(duì)現(xiàn)有國(guó)企相關(guān)法律法規(guī)的清理。

最后，應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)有企業(yè)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行整合。目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)相關(guān)立法呈現(xiàn)出碎片化特點(diǎn)，這些法律法規(guī)有的在實(shí)踐中難以得到很好的執(zhí)行，有的執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期的效果，有的則顯露出重大缺陷。因此，通過(guò)修正具有缺陷的法律，改進(jìn)存在執(zhí)行困難的法律，再對(duì)各項(xiàng)法律法規(guī)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)《國(guó)有公益企業(yè)法》《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)之間的聯(lián)動(dòng)，最終形成系統(tǒng)性的國(guó)有企業(yè)法律體系，成為黨組織參與國(guó)企公司治理的制度保障。

(二) 加強(qiáng)黨的法律規(guī)范與監(jiān)督體系建設(shè)

國(guó)企改革與發(fā)展都離不開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)，但黨組織如何把握參與國(guó)企公司治理的“度”，做到既保證其權(quán)威性，發(fā)揮其積極作用，同時(shí)又不會(huì)超越規(guī)則界限，筆者認(rèn)為可以從以下兩個(gè)方面出發(fā)。

一方面，始終堅(jiān)持黨組織應(yīng)當(dāng)在法律這個(gè)基本框架之內(nèi)參與國(guó)企公司治理。法律能夠?yàn)辄h組織提供參與國(guó)企公司治理的依據(jù)與制度保障，能規(guī)范其參與方式，防止其權(quán)力越界，有助于建立起良好的法治秩序。正如黨的十八大報(bào)告所指出的：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”黨要在法律框架之內(nèi)活動(dòng)這一準(zhǔn)則也在憲法與黨章之中有所體現(xiàn)。在未來(lái)改進(jìn)之中，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)黨組織依法執(zhí)政的能力，二者相輔相成。例如，黨的領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)重要渠道，是通過(guò)立法將黨的政策轉(zhuǎn)換、固化為國(guó)家法律，而依法執(zhí)政所依之“法”，正是通過(guò)穩(wěn)定、嚴(yán)密、正式的程序轉(zhuǎn)化為法律的黨的意志。因此，當(dāng)任何政治組織或個(gè)人試圖以黨的領(lǐng)導(dǎo)的名義擱置、僭越法律時(shí)，其正是違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，實(shí)質(zhì)上是以地方、部門或個(gè)人利益超越黨的意志[13]。因此，通過(guò)法律法規(guī)從外部對(duì)黨組織的參與活動(dòng)予以規(guī)制，再結(jié)合黨規(guī)黨紀(jì)從內(nèi)部進(jìn)行自我規(guī)范，實(shí)現(xiàn)二者的有效對(duì)接，使黨組織的參與既有規(guī)可依也有法可依，是黨組織有效參與治理的基礎(chǔ)。

此外，正如前文所言，當(dāng)不同利益出現(xiàn)沖突時(shí)，黨組織能夠起到統(tǒng)籌兼顧的協(xié)調(diào)作用，而將此種統(tǒng)籌兼顧置于法律框架之下，構(gòu)建起利益平衡機(jī)制，更有利于黨組織在面對(duì)利益沖突時(shí)進(jìn)行全面的考量與把握。德國(guó)的法學(xué)理論創(chuàng)立了一種處理利益沖突的“實(shí)踐調(diào)和原則”，也就是對(duì)于相互沖突的利益，要在具體的案件情形下謹(jǐn)慎地處理，盡可能使得不同利益都能夠得到實(shí)現(xiàn)，而不能基于認(rèn)定某一利益處于高的位階而完全壓制和排除其他的利益，從而實(shí)現(xiàn)相互沖突利益在總體上的最大化[14]。以此為借鑒，我國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起這樣一種利益平衡機(jī)制，即在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與公共利益等其他利益沖突時(shí)，黨組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)性質(zhì)、目標(biāo)等進(jìn)行具體分析，并最終進(jìn)行價(jià)值取舍，決定優(yōu)先實(shí)現(xiàn)何種利益。例如，根據(jù)兩類國(guó)企的不同性質(zhì)與目標(biāo)，在公益類國(guó)企中可能優(yōu)先考慮公共利益，而在商業(yè)類國(guó)企中，以不損害公共利益為前提則可能會(huì)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)效益。

另一方面，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系構(gòu)建。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，即是通過(guò)加強(qiáng)各級(jí)黨委和紀(jì)委的監(jiān)督，從內(nèi)部對(duì)黨組織的團(tuán)體與個(gè)人行為進(jìn)行監(jiān)督。加強(qiáng)黨外監(jiān)督，即是由其他政治組織、社會(huì)團(tuán)體與群體充當(dāng)監(jiān)督主體，發(fā)揮其與黨組織之間的相互制約關(guān)系，給予黨組織的參與活動(dòng)以充分的、客觀的監(jiān)督。將黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結(jié)合，保證使黨內(nèi)部分人員的特權(quán)與權(quán)力濫用意識(shí)逐步消除，并提升黨員干部等的守法意識(shí)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)責(zé)任追究機(jī)制的建立，使黨組織的團(tuán)體或個(gè)人成為可訴主體，將黨組織參與公司治理的活動(dòng)納入法治軌道之中。

五、結(jié)語(yǔ)

伴隨我國(guó)國(guó)企改革新時(shí)期的到來(lái)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則得以重申，過(guò)去改革中黨組織缺位的問(wèn)題得到重視。在未來(lái)改革中，我們既面臨著機(jī)遇也面臨著挑戰(zhàn)。機(jī)遇在于，國(guó)企分類改革為我們提供了嶄新的視角，使黨組織能夠通過(guò)間接引導(dǎo)與直接干預(yù)兩種不同類型的參與模式參與到兩類國(guó)企的治理之中。挑戰(zhàn)在于，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是以黨代企，為避免出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，在此后的研究中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探究對(duì)黨組織參與有度的把握，明確商業(yè)類國(guó)企中黨組織參與公司治理的具體界限，并繼續(xù)完善國(guó)有企業(yè)相關(guān)立法，為黨組織的參與提供更加系統(tǒng)性的制度保障。

注釋：

① 在2016年11月11日召開(kāi)的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的光榮傳統(tǒng)，是國(guó)有企業(yè)的‘根’和‘魂’，是我國(guó)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”。

② 黨的十四大報(bào)告指出，實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的深化要求我們明確提出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以利于進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力。

③ 《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，也是國(guó)有企業(yè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

④ 在2016年11月11日召開(kāi)的全國(guó)國(guó)有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，國(guó)企黨組織要充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，把方向、管大局、保落實(shí)，以黨建統(tǒng)領(lǐng)推動(dòng)企業(yè)全面發(fā)展。

⑤ 《深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，劃分國(guó)有企業(yè)不同類別。根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。通過(guò)界定功能、劃分類別，實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一。按照誰(shuí)出資誰(shuí)分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。各地區(qū)可結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)國(guó)有企業(yè)功能類別。

⑥ 謙抑干預(yù)理念認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在明確市場(chǎng)優(yōu)于政府的前提下，將國(guó)家干預(yù)以一種克制和謙遜的方式嵌入市場(chǎng)失靈的邊界劃定當(dāng)中：在市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)生失靈的情勢(shì)中不應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家干預(yù)；在市場(chǎng)確實(shí)發(fā)生失靈的情勢(shì)中，國(guó)家干預(yù)要依附于市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用；在市場(chǎng)停止失靈或失靈程度降低的情勢(shì)中，國(guó)家干預(yù)應(yīng)及時(shí)退出或相應(yīng)限縮其強(qiáng)度；在既有經(jīng)驗(yàn)和理性無(wú)法判斷某一領(lǐng)域是否市場(chǎng)失靈時(shí)，應(yīng)假設(shè)市場(chǎng)未發(fā)生失靈，暫不進(jìn)行國(guó)家干預(yù)。參見(jiàn)劉大洪，段宏磊：《謙抑性視野中經(jīng)濟(jì)法理論體系的重構(gòu)》，載《法商研究》2014年第6期。

⑦ 《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。

⑧ 《公司法》第19條規(guī)定，在公司中，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨章程的規(guī)定，設(shè)立中國(guó)共產(chǎn)黨的組織，開(kāi)展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件。

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[編輯: 蘇慧]

The approaches and implementation mechanism of the Party's participation in administering the state-owned enterprises under the circumstances of classification reform

LIU Dahong, XU Danlin

(School of Law, Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan 430073, China)

In the current background of state-owned enterprises reform, attention has been fixed on how the Party participates in the corporate governance, and what guarantee mechanism should be provided for the Party. An effective approach for the Party to participate in the corporate governance may be classification participation by taking the opportunity of proposing classification reform of state-owned enterprises. With such logic, the Party can participate in corporate governance of different types of state-owned enterprises via two ways: indirect guidance and direct interference. In order to achieve the goal of valid participation, one solution to this problem is to improve and integrate the legislation as well as structuring the legal system of state-owned enterprises so that there are rules and laws to abide by when the Party participates.

the Party; state-owned enterprises governance; classification reform; classification administer; system guarantee

D922.29

A

1672-3104(2017)05?0031?08

2017?01?10；

2017?05?02

劉大洪(1963?)，男，湖南武岡人，法學(xué)博士，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法，法經(jīng)濟(jì)學(xué)；許丹琳(1988?)，女，貴州貴陽(yáng)人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法