淺析臨時(shí)查封與責(zé)令三停的不同

牛玉嬋+張穎

摘 要：本文從法理上對(duì)臨時(shí)查封與責(zé)令三停的概念、特點(diǎn)、適用情形與法律后果幾個(gè)方面對(duì)二者的不同進(jìn)行了分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)二者進(jìn)行了實(shí)踐中的辨析。

關(guān)鍵詞：臨時(shí)查封；責(zé)令三停；不同

中圖分類號(hào)：D631.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-2064（2017）21-0178-02

臨時(shí)查封作為《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）明確規(guī)定的一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施，與作為行政處罰手段之一的責(zé)令停止施工、停止使用或停產(chǎn)停業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“責(zé)令三?！保┚哂忻黠@的不同，但是在實(shí)際后果上又有著相似之處，在某種程度上易混淆。本文從概念、特點(diǎn)、適用情形與法律后果幾個(gè)方面對(duì)兩者的不同之處進(jìn)行分析，希望能對(duì)消防執(zhí)法實(shí)踐中的運(yùn)用帶來(lái)一定幫助。

1 臨時(shí)查封與責(zé)令三停的概念

臨時(shí)查封是行政強(qiáng)制措施的一種，指消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違反消防安全管理規(guī)定的危險(xiǎn)部位、場(chǎng)所，貼封條，就地封存，不準(zhǔn)持有人或所有人使用、處分。

責(zé)令三停是消防行政處罰的一種手段，指消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)做出某些消防違法行為的單位，命令其停止施工、停止使用或者停產(chǎn)停業(yè)。

2 臨時(shí)查封與責(zé)令三停的特點(diǎn)

2.1 臨時(shí)查封的特點(diǎn)

2.1.1 臨時(shí)性

行政強(qiáng)制措施是一種中間行為，不是最終行為。臨時(shí)查封的目的是防止可能嚴(yán)重威脅公共安全的隱患威脅到公民、法人的合法權(quán)益，一旦隱患消除，當(dāng)事人就可以申請(qǐng)解除臨時(shí)查封?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》規(guī)定，臨時(shí)查封期限不得超過(guò)三十日，臨時(shí)查封期限屆滿后，當(dāng)事人仍未消除火災(zāi)隱患的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)可以再次依法予以臨時(shí)查封。筆者認(rèn)為，臨時(shí)查封作為行政強(qiáng)制措施的一類，其期限應(yīng)參照《行政強(qiáng)制法》“查封期限不得超過(guò)三十日；情況復(fù)雜的，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)，但是延長(zhǎng)期限不得超過(guò)三十日。法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”的規(guī)定執(zhí)行，即對(duì)未及時(shí)消除的同一火災(zāi)隱患的臨時(shí)查封最長(zhǎng)不超過(guò)六十日。

2.1.2 即時(shí)性

臨時(shí)查封是一種即時(shí)性行政強(qiáng)制措施，即消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在事態(tài)緊急的情況下，為排除緊急妨礙、消除緊急危險(xiǎn)，來(lái)不及先行作出具體行政行為，而直接對(duì)相對(duì)人的人身、財(cái)產(chǎn)或行為采取的斷然行動(dòng)?！断辣O(jiān)督檢查規(guī)定》規(guī)定了緊急情況下的當(dāng)場(chǎng)臨時(shí)查封，此時(shí)臨時(shí)查封的決定與實(shí)施往往同時(shí)作出，二者之間一般沒(méi)有時(shí)間間隔，也很難作先后之分。

2.1.3 預(yù)防性

預(yù)防指預(yù)先做好事物發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)偏離主觀預(yù)期軌道或客觀普遍規(guī)律的應(yīng)對(duì)措施。臨時(shí)查封的預(yù)防性指不是對(duì)已發(fā)生的危險(xiǎn)情況的懲處，而是消防行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)可能發(fā)生火災(zāi)隱患的某些情形的危險(xiǎn)狀態(tài)做出預(yù)先防范，以免造成嚴(yán)重后果。

2.1.4 強(qiáng)制性

行政強(qiáng)制措施是國(guó)家行政權(quán)力有效運(yùn)作的必然要求和直接體現(xiàn)，具有明顯的國(guó)家意志。臨時(shí)查封不以行政相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移，需要查封、扣押時(shí)，行政機(jī)關(guān)按法定程序采取強(qiáng)制措施。不僅對(duì)相對(duì)人的心理造成一種威懾，而且往往在不借外力的情況下更直接地對(duì)行政相對(duì)人構(gòu)成客觀強(qiáng)迫。

2.1.5 非處分性

臨時(shí)查封的標(biāo)的物比較簡(jiǎn)單、直觀，是在不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的危險(xiǎn)部位、場(chǎng)所，屬于財(cái)產(chǎn)限制。無(wú)論臨時(shí)查封的決定還是執(zhí)行，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利都僅是“限制”而非“處分”。在確認(rèn)火災(zāi)隱患已消除，解除臨時(shí)查封后，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制也就隨之消除。

2.2 責(zé)令三停的特點(diǎn)

2.2.1 實(shí)施法定性

責(zé)令三停只能由擁有消防行政職權(quán)的行政主體決定并實(shí)施，其他任何組織、個(gè)人不能決定并實(shí)施。適用于違反消防行政法律規(guī)范的行為，即違反消防行政管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章的行為。處罰的對(duì)象一般為被認(rèn)為實(shí)施了消防行政違法行為的公民、法人和其他組織。

2.2.2 制裁性

責(zé)令三停是一種以制裁為內(nèi)容的具體行政行為。它以直接限制或剝奪相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)為內(nèi)容，是由國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章確定的、并由特定的行政主體實(shí)施的帶有強(qiáng)制性的國(guó)家制裁措施，體現(xiàn)著明顯的國(guó)家意志，是一種具有懲戒性、科以義務(wù)的行政處理決定。

2.2.3 法律責(zé)任承擔(dān)性

責(zé)令三停作為行政處罰的一種表現(xiàn)手段，是違法者承擔(dān)行政法律責(zé)任的一種表現(xiàn)形式。行政法律責(zé)任是行政法律關(guān)系主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，在這里指行政相對(duì)人違反消防行政法律規(guī)范而因承擔(dān)的責(zé)任。

3 臨時(shí)查封與責(zé)令三停的適用情形

3.1 臨時(shí)查封的適用情形

《消防法》第五十四條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)單位或者個(gè)人立即采取措施消除隱患；不及時(shí)消除隱患可能嚴(yán)重威脅公共安全的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定對(duì)危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所采取臨時(shí)查封措施。

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第一款規(guī)定了臨時(shí)查封措施的具體五種適用情形。其第五項(xiàng)的兜底條款在實(shí)踐中容易標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、使用擴(kuò)大化，筆者認(rèn)為在實(shí)踐中要發(fā)揮主觀能動(dòng)性和自由裁量權(quán)，嚴(yán)格界定其標(biāo)準(zhǔn)，即火災(zāi)隱患達(dá)到“無(wú)法立即改正”、“整改難度較大”、“嚴(yán)重威脅公共安全”可能性方可進(jìn)行臨時(shí)查封，三者缺一不可。

3.2 責(zé)令三停的適用情形

責(zé)令三停的適用，主要體現(xiàn)在《消防法》第五十八條、五十九條、六十一條、六十五條第二款和第六十六條之規(guī)定。

貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的消防工作方針，首當(dāng)其沖的預(yù)防工作即做好建設(shè)工程和有關(guān)場(chǎng)所的消防設(shè)計(jì)和施工，因此《消防法》第五十八、五十九條針對(duì)這些前期的消防違法行為，規(guī)定了責(zé)令三停的處罰措施，有利于從源頭上消除火災(zāi)隱患。第六十一條在實(shí)踐中很常見(jiàn)，易燃易爆危險(xiǎn)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存與經(jīng)營(yíng)有明確的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)定，但有些企業(yè)為了商業(yè)利益最大化，常常罔顧標(biāo)準(zhǔn)，在生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)易燃易爆危險(xiǎn)品的場(chǎng)所附近設(shè)置員工集體宿舍或值班室，危險(xiǎn)性極大。第六十五條是督促人員密集場(chǎng)所使用合格消防產(chǎn)品的一種手段，人員密集場(chǎng)所一旦發(fā)生火災(zāi)，往往造成嚴(yán)重后果，撲滅初起火災(zāi)很大程度上要依靠場(chǎng)所設(shè)置的消防產(chǎn)品，因此消防產(chǎn)品在發(fā)生火災(zāi)的關(guān)鍵時(shí)刻能否正常發(fā)揮作用，至關(guān)重要。用電用氣安全眾所周知，但是往往普遍而細(xì)微之處容易被忽視以致釀成火災(zāi)，因此第六十六條規(guī)定對(duì)逾期不改的此類行為責(zé)令停止使用。

4 臨時(shí)查封與責(zé)令三停的法律后果

4.1 臨時(shí)查封的法律后果

臨時(shí)查封是對(duì)場(chǎng)所、部位的一種臨時(shí)性限制使用，在火災(zāi)危險(xiǎn)消除之后，單位可以申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)解除臨時(shí)查封，對(duì)單位而言只是暫時(shí)性的影響營(yíng)業(yè)，其并沒(méi)有承擔(dān)法律責(zé)任。

4.2 責(zé)令三停的法律后果

作為行政處罰的一種手段，責(zé)令三停是行政相對(duì)人承擔(dān)法律責(zé)任的方式。公民、法人或者其他組織對(duì)責(zé)令三停享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；若對(duì)責(zé)令三停不服，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；若因消防行政機(jī)關(guān)違法責(zé)令三停的，有權(quán)依法提出賠償要求。

5 臨時(shí)查封與責(zé)令三停的實(shí)踐辨析

臨時(shí)查封與責(zé)令三停作為強(qiáng)制性國(guó)家意志的體現(xiàn)，在消防執(zhí)法中運(yùn)用廣泛。二者現(xiàn)實(shí)后果相似，都是使違法行為人停止了現(xiàn)行的違法狀態(tài)（施工、生產(chǎn)或使用）。然而在實(shí)踐中，臨時(shí)查封是處于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)監(jiān)督之下的“?！?，在危險(xiǎn)狀態(tài)消除后可以申請(qǐng)解除查封，《消防法》第六十四條第六款亦明確規(guī)定了擅自拆除封條或者使用被查封的場(chǎng)所、部位需要負(fù)的法律責(zé)任；責(zé)令三停則更多依靠單位本身的自覺(jué)性來(lái)“?！保罊C(jī)構(gòu)事后監(jiān)督存在一定難度。雖然《消防監(jiān)督管理規(guī)定》明確規(guī)定，當(dāng)事人不執(zhí)行三停決定，經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)催告后無(wú)正當(dāng)理由仍不履行義務(wù)的，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行，但在實(shí)踐中強(qiáng)制執(zhí)行的難度較大，處理不好容易引發(fā)社會(huì)矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。因此很多時(shí)候，為了提高效率，切實(shí)消除消防違法行為，消防機(jī)構(gòu)容易將臨時(shí)查封擴(kuò)大化、隨意化，為了查封而查封，甚至連續(xù)查封以達(dá)到責(zé)令三停的現(xiàn)實(shí)效果。

因此消防機(jī)構(gòu)在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，除了從法理上厘清兩者的區(qū)別、牢記法條規(guī)定外，還應(yīng)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)慎使用臨時(shí)查封，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)責(zé)令三停的事后監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，使臨時(shí)查封與責(zé)令三?！案魉酒渎殹保瑸橄缊?zhí)法發(fā)揮更大的效用。

參考文獻(xiàn)

[1]中華人民共和國(guó)消防法釋義[M].北京：人民出版社，2009.endprint