新加坡城市海岸帶綜合管理制度及其對廣東的啟示

鄒 婧 / 廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心

新加坡城市海岸帶綜合管理制度及其對廣東的啟示

鄒 婧 / 廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心

本文通過系統(tǒng)梳理和歸納總結(jié)鑒新加坡城市海岸帶管理的主要特點和具體措施，研究新加坡在實施海岸帶管理方面的經(jīng)驗做法，在此基礎(chǔ)上，分析當(dāng)前廣東省海岸帶開發(fā)存在的問題，并對廣東省海岸帶開發(fā)管理提出若干思考建議。

新加坡；城市；海岸帶；管理；廣東

海岸帶綜合管理被認(rèn)為是解決海岸帶地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題、實現(xiàn)海岸帶資源可持續(xù)利用的有效方式。新加坡自2009年起實施從海岸帶綜合管理演變而來的城市海岸帶綜合管理，通過采用行政手段、立法支持、機構(gòu)協(xié)同合作，做到資源的合理配置[1]。在應(yīng)對海洋和海岸帶環(huán)境問題上，城市海岸帶綜合管理體現(xiàn)出較強的靈活性和應(yīng)對問題的能力。

一、新加坡城市海岸帶綜合管理的主要特點

新加坡城市海岸帶綜合管理借鑒了東亞海計劃中關(guān)于海岸帶綜合管理的原則，用于其獨特地理、政治和社會經(jīng)濟環(huán)境下的城市海岸帶綜合管理，主要可以概括有以下4個特點。

1.積極主動規(guī)劃。為最大限度地利用新加坡有限的自然資源并防止對資源的過度開發(fā)，新加坡政府定期對土地的使用、管理和行動計劃進行審查，并將當(dāng)下需求納入全面考慮，開展具有適應(yīng)能力和前瞻性的規(guī)劃行動。

2.政府協(xié)調(diào)機制。該原則被廣泛用于解決復(fù)雜、涉及多方合作的公共問題。各公共管理部門通過參與規(guī)劃、建設(shè)共同合作平臺，并配合行政手段的運用，做到互相協(xié)作。

3.積極的伙伴關(guān)系。通過開展與學(xué)術(shù)機構(gòu)、社團組織、私營部門、區(qū)域和國際組織（如東亞海計劃，生物多樣性公約，國家海事組織）等的合作，形成強大合力，推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.科學(xué)管理支撐。通過開展大范圍的海岸帶數(shù)據(jù)收集、建立專項數(shù)據(jù)庫、反復(fù)審查、長期監(jiān)控、開展能力建設(shè)等工作，全面支撐新加坡海岸帶空間的科學(xué)規(guī)劃和管理。

二、新加坡城市海岸帶綜合管理的主要措施

新加坡主要采用強有力的管理手段和完善靈活的協(xié)調(diào)機制，貫穿城市海岸帶開發(fā)利用的全過程，實現(xiàn)城市海岸帶綜合管理的目標(biāo)。

（一）管理手段

在新加坡海洋與海岸帶環(huán)境管理中，行政手段常常與立法相結(jié)合，形成管理合力。在個別情況下，行政手段甚至可以代替立法權(quán)發(fā)揮作用。

1.行政手段。

（1）總體規(guī)劃

總體規(guī)劃是引導(dǎo)新加坡未來10到15年發(fā)展的法定土地使用規(guī)劃。總體規(guī)劃每五年進行一次評估和修編，明確新加坡海岸帶可用土地的使用范圍和使用密度?？傮w規(guī)劃的實施需要各有關(guān)機構(gòu)共同協(xié)作，以確保滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求，并兼顧維持一個良好、健康的生態(tài)環(huán)境。

（2）環(huán)境影響評估

相關(guān)技術(shù)機構(gòu)在海洋發(fā)展項目的開展前，對其潛在影響進行評估。從20世紀(jì)90年代的后半段開始，海洋與海岸帶主要發(fā)展項目都必須經(jīng)過環(huán)境影響評估。若環(huán)評結(jié)果顯示項目實施會對環(huán)境造成不良影響，相關(guān)部門則需提出降低其不良影響的解決方案。

（3）海洋項目專項委員會

新加坡成立了由多部門組成的海洋項目專項委員會，凡涉海項目、提案的實施都必須征得其同意，從而保證海洋發(fā)展項目不會妨礙船只在航道、船塢、碼頭內(nèi)的航行安全。

（4）海洋應(yīng)急處理程序

新加坡海事與港務(wù)管理局開發(fā)了一套海洋應(yīng)急處理程序。該程序可在發(fā)生船舶碰撞、留港停航、火災(zāi)、原油和化學(xué)物品泄露等海洋事故時，從報告、控制、協(xié)調(diào)和營救等環(huán)節(jié)提供具體處理辦法。

2.法律體系。

新加坡涉及城市海岸帶綜合管理的法令共有25部，如“新加坡海事和港務(wù)管理規(guī)定”“歷史遺跡保護法令”和“圣淘沙發(fā)展合作條令”等。這些法令涵蓋了海洋事務(wù)、海洋與海岸帶生物多樣性保全與保護、海岸帶災(zāi)害管理、污染控制和垃圾管理、資源管理、遺跡保護等方面。新加坡國家環(huán)境局、新加坡公共事業(yè)局、新加坡城市改造局和新加坡海事與港務(wù)管理局等部門依據(jù)上述法令開展城市海岸帶綜合管理。

（二）協(xié)調(diào)機制

新加坡通過運用整體政府的工作方法，發(fā)展積極社會共商共治機制，對總體規(guī)劃進行定期咨詢、評估、修改，制定協(xié)調(diào)的政策措施等方法，構(gòu)建完善的城市海岸帶綜合管理協(xié)調(diào)機制。

1.支撐結(jié)構(gòu)。

（1）海洋與海岸帶環(huán)境技術(shù)委員會

新加坡于2007年成立了由國家公園局、國家環(huán)境局、新加坡建筑管理學(xué)院、新加坡海事與港務(wù)管理局、新加坡動植物管理局、新加坡環(huán)境與水資源管理部、新加坡外交部等機構(gòu)專家學(xué)者組成的海洋與海岸帶環(huán)境技術(shù)委員會，主要為海洋與海岸帶環(huán)境政策委員會提供包括輸入技術(shù)力量、承擔(dān)研究項目、提高海洋與海岸帶問題研究能力等方面的技術(shù)支持。

（2）生物多樣性和環(huán)境數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)

新加坡從2009年開始建設(shè)生物多樣性和環(huán)境數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，作為新加坡城市海岸帶綜合管理必不可少的一部分。該系統(tǒng)通過對政府部門、教育機構(gòu)和部分非政府組織提供的數(shù)據(jù)有效性進行審核以及對利益相關(guān)者的未來需求進行調(diào)查，支撐新加坡政府的管理決策。該系統(tǒng)采用地理信息系統(tǒng)界面技術(shù)，實現(xiàn)海洋與海岸帶的可視化。

（3）調(diào)查和監(jiān)控項目

新加坡通過開展對海草、珊瑚、紅樹林的長期監(jiān)控，追蹤生物多樣性軌跡，為環(huán)境和生物多樣性影響評估收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，支持城市海岸帶綜合管理工作的有效開展。新加坡于2010年開展了一項重點調(diào)查項目，即計劃持續(xù)五年的海洋生物多樣性調(diào)查，旨在通過調(diào)查研究，收集新加坡海洋和海岸帶生物多樣性數(shù)據(jù)。調(diào)查得來的數(shù)據(jù)將集中在生物多樣性和環(huán)境數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)進行綜合分析。

2.伙伴關(guān)系。

新加坡城市海岸帶綜合管理鼓勵利益相關(guān)者間開展各項合作。通過由社會力量、私營部門、公共部門三方組織起來的合作關(guān)系，對構(gòu)筑新加坡生態(tài)友好環(huán)境，起著至關(guān)重要的作用。

（1）公共部門

新加坡政府是海洋和海岸帶綜合管理核心，各部門有其各自明確的責(zé)任分工，包括在海岸帶保護、污染控制、海洋運輸、海岸帶土地利用規(guī)劃和動植物棲息地保護等。

新加坡政府機構(gòu)制訂了形式多樣的溝通策略和活動，包括制定海岸帶教育項目、志愿者服務(wù)計劃，出版期刊雜志、編制年度工作報告、召開研討會等。所有管理機構(gòu)均有門戶網(wǎng)站，為公眾提供便利的信息查詢。

新加坡政府還組織開展了世界海洋日、世界濕地日和世界環(huán)境日等活動，作為海岸帶管理的年度特色活動和參與國際運動的體現(xiàn)。

（2）私營部門

作為企業(yè)社會責(zé)任項目的一部分，私營部門為環(huán)境保護提供了許多專項資助，包括建設(shè)雙溪布洛濕地自然保護區(qū)、開展海洋生物多樣性調(diào)查等。新加坡有形式多樣的環(huán)境咨詢公司提供環(huán)境評估服務(wù)，如開展海岸帶項目潛在風(fēng)險評估，提出減輕環(huán)境影響的措施和辦法，協(xié)助政府制訂環(huán)境政策和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）社會力量

學(xué)術(shù)界各類組織通過與政府部門的項目合作，為新加坡政府提供許多技術(shù)支援，填補政府能力的不足。

許多社會組織（包括藍海志愿者組織、新加坡自然協(xié)會以及新加坡航道觀察協(xié)會）及個體，通過組織珊瑚礁漫步等活動，培養(yǎng)公眾環(huán)保意識。以新聞網(wǎng)站和社交媒體，通過發(fā)布關(guān)于生物多樣性的報道新聞，構(gòu)建一個更為完整的教育傳播系統(tǒng)。

三、廣東海岸帶開發(fā)利用存在的問題分析

廣東是海洋大省，全省大陸岸線長4114千米，海域遼闊、島嶼眾多、海灣優(yōu)良、灘涂廣布[2]。根據(jù)國務(wù)院批復(fù)實施的《廣東海洋經(jīng)濟綜合試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，海岸帶范圍是從大陸岸線向陸10千米起至領(lǐng)海外部界限之間的帶狀區(qū)域[3]。海岸帶蘊藏著豐富多樣的生產(chǎn)資源、提供了廣闊的發(fā)展空間，也是廣東對外經(jīng)濟合作的重要載體和前沿陣地，是為廣東省經(jīng)濟社發(fā)展的重要核心區(qū)域，地位作用顯著。但隨著開發(fā)利用強度不斷加大，海岸帶已面臨一些亟待解決的問題。

（一）海岸帶開發(fā)利用管理要逐步從行政區(qū)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)到以海岸帶自然地理單元與行政區(qū)劃并重模式

部分海岸帶地理范圍廣，跨度大，地理范圍上可能覆蓋多個行政管理單元。長期以來，廣東省海岸帶的開發(fā)利用和管理以行政管理界線進行區(qū)塊管理，而不是以海岸帶的自然地理單元為依據(jù)進行統(tǒng)一規(guī)劃管理，導(dǎo)致分頭規(guī)劃，銜接不足。如，大亞灣西部屬深圳市管轄，中部和東部屬惠州市管轄。

（二）圍填海等開發(fā)活動多集中在海岸帶，對海岸帶景觀和功能有影響

由于海岸帶內(nèi)圍海、填海的成本較低，形成土地利用價值較高，廣東圍海造田造地活動，特別是上世紀(jì)七、八十年代興起的圍墾、填海多集中在海岸帶灣內(nèi)和近岸海域，導(dǎo)致部分海岸帶景觀遭受破壞，甚至功能喪失。

（三）陸源污染向海排放對海灣環(huán)境影響嚴(yán)重

海岸帶沿岸海域是人類活動的集聚區(qū)，由于大量的陸源污染向海排放，導(dǎo)致海岸帶沿岸海域環(huán)境承載壓力增大，赤潮等海洋生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)，個別海岸帶海水水質(zhì)和海洋生態(tài)環(huán)境堪憂。

（四）海岸帶整治修復(fù)欠賬多，任務(wù)重

海岸帶整治修復(fù)需要投入資金量大，一些地方落實資金有困難，完成經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的《廣東省海洋功能區(qū)劃（2011-2020）》中明確的到2020年整治修復(fù)岸線長度不少于400公里的任務(wù)比較艱巨[4]。

（五）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)歷史資料缺乏，基礎(chǔ)研究薄弱

盡管國家和廣東省開展了908調(diào)查等海洋基礎(chǔ)有關(guān)調(diào)查工作，但有關(guān)海岸帶的水文水動力環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、海洋生態(tài)環(huán)境等是海岸帶開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，海岸帶的自然演變規(guī)律研究也需要長時間序列的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料支持。廣東省海岸帶基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查起步晚，基礎(chǔ)研究薄弱，對海岸帶的自然稟賦、環(huán)境承載力、水文水動力功能等數(shù)據(jù)的掌握和對海岸帶的自然演變規(guī)律的認(rèn)識不夠。

四、對廣東海岸帶開發(fā)的思考建議

統(tǒng)籌規(guī)劃沿海經(jīng)濟帶發(fā)展，科學(xué)布局沿海縣市及鄰近海域，重點優(yōu)化海岸帶格局，推進“六灣區(qū)一半島”生態(tài)建設(shè)[5]，加強“五島群”保護利用，規(guī)范和引導(dǎo)沿海地區(qū)保護和開發(fā)利用活動，提升沿海經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)性，打造廣東黃金海岸。進一步加強海岸帶保護和科學(xué)利用工作，提升灣區(qū)資源的社會與生態(tài)價值，促進沿海地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)結(jié)合廣東省實際，提出以下建議：

（一）加強頂層設(shè)計，完善海岸帶保護與利用法律法規(guī)

海岸帶是生態(tài)資源與社會資源的綜合承載體，海岸帶經(jīng)濟是廣東海洋經(jīng)濟的重要組成部分。目前廣東有珠江口、湛江灣等“六灣區(qū)一半島”，承載著全省海洋經(jīng)濟總量的80%。由于海岸帶具有跨行政區(qū)域的特殊屬性，且其保護和開發(fā)利用管理除海洋行政主管部門外，還涉及發(fā)改、國土、交通、水利、林業(yè)、環(huán)保等多個行政主管部門，建議從頂層設(shè)計的角度，出臺海岸帶保護和利用管理辦法，以進一步銜接相關(guān)法律法規(guī)和完善管理體制機制，規(guī)范海岸帶保護與開發(fā)工作。

（二）聯(lián)防聯(lián)治，控制陸源污染物排放

海洋、環(huán)保、水利、海洋上交通運輸?shù)炔块T加強協(xié)作，開展廣東省沿海入海污染源、入海排污口調(diào)查，強化對沿海港口、重點企業(yè)及產(chǎn)業(yè)園區(qū)污水排放口和河流入海斷面的監(jiān)測監(jiān)控。同時針對海岸帶圍填海情況，實施區(qū)域涉海建設(shè)項目和用海限批，暫停審批該區(qū)域內(nèi)除污染防治、循環(huán)經(jīng)濟及生態(tài)修復(fù)以外的涉海工程建設(shè)項目。

（三）堅持海陸統(tǒng)籌，編制海灣保護與開發(fā)規(guī)劃

抓住廣東省與國家海洋局開展海岸帶保護利用規(guī)劃試點的時機，編制海岸帶保護和利用總體規(guī)劃。按照海陸整體發(fā)展，以海岸帶整體資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，通過分類引導(dǎo)，確定不同海岸帶的主體功能定位，對不同的海岸帶提出適宜的保護和利用措施以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局，大力促進海岸帶、海島等近海資源由生產(chǎn)要素向消費要素轉(zhuǎn)變。

（四）突出重點，開展海岸帶整治工程

加大對廣東省“美麗海灣”整治工程支持力度，重點支持珠江口、大亞灣、柘林灣、水東灣、紅海灣等海灣的綜合整治，支持廣東省建設(shè)海洋生態(tài)文明示范區(qū)，因地制宜建設(shè)海岸公園、人造砂質(zhì)岸線等海岸景觀；開展生態(tài)建設(shè)工程，因地制宜種植紅樹林、海草等，修復(fù)濱海和河口濕地，進一步改善海洋生態(tài)環(huán)境。

（五）加強基礎(chǔ)研究，為海岸帶開發(fā)保護提供科學(xué)支撐

近年來，由于經(jīng)濟發(fā)展和空間拓展的需要，廣東省海洋利用活動相對活躍，海岸帶變化趨勢加快。為進一步提高海岸帶保護和利用的科學(xué)性，建議在國家和廣東省共同開展的908專項（近岸海域綜合調(diào)查與評價專項）調(diào)查基礎(chǔ)上，組織開展全省海灣、海岸帶、海島資源等綜合性調(diào)查，水文和海洋地質(zhì)調(diào)查。整合現(xiàn)有海洋監(jiān)測觀測系統(tǒng)，完善海域使用動態(tài)監(jiān)管制度及系統(tǒng)，推進全省海岸帶生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系業(yè)務(wù)化運行。

[1]廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心.新加坡城市海岸帶綜合管理（IUCM）簡介[J].海洋信息動態(tài).2014年11月.

[2]廣東省海洋發(fā)展規(guī)劃研究中心.廣東海洋發(fā)展報告[M].廣州：海燕出版社.2015年.

[3]國務(wù)院.廣東海洋經(jīng)濟綜合試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃[R].2011年7月.

[4]國務(wù)院.廣東省海洋功能區(qū)劃（2010-2020年）[R].2012年11月.

[5]廣東省發(fā)展和改革委員會,廣東省海洋與漁業(yè)局.廣東海洋經(jīng)濟地圖[M].廣州：廣東省地圖出版社,2013年.

鄒婧（1981年-），女，大學(xué)本科畢業(yè)，工程師，主要從事海洋環(huán)境管理研究、海洋環(huán)境政策研究工作。