地質(zhì)環(huán)境條件在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用研究

閆文曉

（1. 上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2. 上海市國土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

2018年的機構(gòu)改革，自然資源部整合了原國土資源部的國土資源管理、土地利用規(guī)劃、地質(zhì)勘查等職能，原國家發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃職能，原國家住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能，原國家海洋局的職能以及水資源、草原、森林、濕地等自然資源的調(diào)查和確權(quán)登記管理職能?？臻g規(guī)劃和自然資源要素管理職能部門的統(tǒng)一后，地質(zhì)、水土等自然資源要素的承載力對國土空間規(guī)劃的支撐強度必然會加強。2019年，發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。

從管理職能和規(guī)劃體系上，地質(zhì)勘查和國土空間規(guī)劃統(tǒng)一由自然資源部管理，為地質(zhì)勘查和研究服務(wù)國土空間規(guī)劃提供了更多的可行性和便利性，使兩者的互動更為便捷。從必要性上，任何城市建設(shè)都是發(fā)生在特定的地質(zhì)體上，成為城市環(huán)境的一部分，城市的土地利用、城市安全問題、城市飲水問題等都必須考慮地質(zhì)條件；同時城市建設(shè)有會影響地質(zhì)環(huán)境，甚至引發(fā)工程地質(zhì)問題。城市建設(shè)與地質(zhì)環(huán)境相互制約、相互影響，有著密切的關(guān)系。因此，地質(zhì)要素應(yīng)該作為空間規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮的重要因素。地質(zhì)環(huán)境條件對城市建設(shè)和人類活動的影響的相關(guān)研究有地質(zhì)適宜性研究、地質(zhì)災(zāi)害危險性研究、地質(zhì)環(huán)境承載力研究等，這些概念內(nèi)涵相近，下文中統(tǒng)稱地質(zhì)承載力研究。

本文歸納總結(jié)了國內(nèi)外地質(zhì)環(huán)境條件在空間規(guī)劃工作中應(yīng)用的理論研究、應(yīng)用時間和法制建設(shè)，對比分析了我國地質(zhì)工作在國土空間規(guī)劃應(yīng)用中存在的問題。基于此，對我國現(xiàn)階段加強地質(zhì)環(huán)境條件在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用的途徑提出建議。

1 國外與國土空間規(guī)劃相關(guān)的地質(zhì)學(xué)研究與應(yīng)用

以美國和日本為代表的西方國家，對地質(zhì)環(huán)境條件在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用已經(jīng)有幾十年的研究經(jīng)驗，不僅具體的工程項目落地都要經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡刭|(zhì)分析工作，地質(zhì)環(huán)境條件也已成為空間布局規(guī)劃的重要影響因素，同時已建立較為完善的法律體系保障城市發(fā)展避開地質(zhì)風(fēng)險區(qū)域。

1.1 基礎(chǔ)研究

20世紀(jì)90年代以來，歐美澳等國家的城市地質(zhì)研究重點逐步轉(zhuǎn)移到了土地利用與城市發(fā)展、水資源與環(huán)境保護、地質(zhì)災(zāi)害等相關(guān)領(lǐng)域上來，產(chǎn)生了“加利福尼亞州地質(zhì)總體規(guī)劃”、“舊金山灣地區(qū)定量土地潛力分析”等應(yīng)用型研究，提出城市空間發(fā)展戰(zhàn)略要適應(yīng)城市地質(zhì)環(huán)境條件。

在亞太地區(qū)，1999年聯(lián)合國亞太地區(qū)經(jīng)濟和社會理事會出版了題為《亞太地區(qū)城市地質(zhì)》的報告，闡明了城市規(guī)劃領(lǐng)域的地質(zhì)學(xué)應(yīng)用進展和存在的問題[1]。2000年，聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會啟動了《利用土地資源地學(xué)背景知識支持城市規(guī)劃和城市發(fā)展》課題，致力于加強在城市規(guī)劃和城市發(fā)展過程中對地質(zhì)環(huán)境條件的考慮[2],并于第二年舉辦了“亞太地區(qū)城市地質(zhì)論壇”，出版了《把地質(zhì)學(xué)整合到城市規(guī)劃中》，論述了南亞各國城市地質(zhì)學(xué)與城市規(guī)劃的結(jié)合[3]。

1.2 應(yīng)用實踐

城市地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害填圖是地質(zhì)學(xué)在國土空間規(guī)劃工作中應(yīng)用的基礎(chǔ)。從20世紀(jì)70年代開始，歐美國家就展開了地質(zhì)調(diào)查和填圖工作。21世紀(jì)初，歐美國家的地質(zhì)調(diào)查和填圖工作已基本完成，調(diào)查工作開始向調(diào)查廣度的拓展和調(diào)查深度的挖掘。近年來，這些國家逐步建立了與城市建設(shè)和經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)的城市地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測體系，實現(xiàn)了地質(zhì)調(diào)查的系統(tǒng)化維護和動態(tài)化監(jiān)測。

同時，歐美和亞太地區(qū)部分國家都已經(jīng)把地質(zhì)承載力作為編制國土空間規(guī)劃的重要考慮因素，美國的加利福尼亞州、羅德島州，以及沿海岸線的佛羅里達(dá)和北卡羅來納州，要求市一級的土地利用總體規(guī)劃必須包含防治自然災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害的內(nèi)容[4]。法國將滑坡風(fēng)險潛在區(qū)填圖的成果，大量應(yīng)用于土地利用規(guī)劃編制中，有效規(guī)避滑坡風(fēng)險[5]。加拿大通過土地利用規(guī)劃限制措施，在預(yù)防崩塌、滑坡、泥石流中的應(yīng)用時間也有很長的歷史，取得豐富的實踐經(jīng)驗[6]。有的國家和地區(qū)甚至設(shè)立了專門的機構(gòu)為國土空間規(guī)劃提供所需的地質(zhì)資料和信息，通過土地利用規(guī)劃限制災(zāi)害易發(fā)地區(qū)的土地開發(fā)已經(jīng)成為國際防災(zāi)減災(zāi)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

1.3 法制建設(shè)

20世紀(jì)末開始，歐美國家陸續(xù)制定法律，規(guī)定防災(zāi)規(guī)劃或土地利用規(guī)劃以地質(zhì)調(diào)查和地質(zhì)風(fēng)險分區(qū)為依據(jù)，并直接與土地管理制度掛鉤，以法律形式確定了通過規(guī)劃預(yù)防地質(zhì)災(zāi)害的災(zāi)害防治戰(zhàn)略。1997年瑞士出臺了《滑坡危險性與土地利用規(guī)劃的實踐規(guī)則》，制定滑坡災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，根據(jù)災(zāi)害風(fēng)險程度的高低，將土地利用分為高、中、低、非常低四個區(qū)域，實施嚴(yán)格的土地管理政策[7]。1998年意大利頒布了地質(zhì)災(zāi)害防治的180號法令，通過開展水文地貌災(zāi)害填圖計劃（HSP），識別出地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險地帶，作為土地利用規(guī)劃編制的依據(jù)，以此限制地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險區(qū)域的開發(fā)[8]。新西蘭、美國已經(jīng)形成了一整套完善的土地利用規(guī)劃及配套的公共政策、土地開發(fā)條例、稅收和財政政策來引導(dǎo)城市建設(shè)向地質(zhì)災(zāi)害低風(fēng)險區(qū)發(fā)展，同時限制地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動。歐美國家的地質(zhì)承載力在規(guī)劃中應(yīng)用的法制建設(shè)主要是在災(zāi)害預(yù)防方面，通過法制建設(shè)保障國土空間規(guī)劃成為地質(zhì)災(zāi)害預(yù)防的軟措施，尚未通過法制建設(shè)實現(xiàn)對區(qū)域空間布局、經(jīng)濟發(fā)展的剛性約束。

2 我國地質(zhì)工作在國土空間規(guī)劃中的應(yīng)用開拓

2.1 基礎(chǔ)研究

我國的城市地質(zhì)學(xué)研究仍主要集中在城市地質(zhì)環(huán)境方面，與國土空間規(guī)劃相關(guān)的地質(zhì)學(xué)研究較少，且研究結(jié)果與實踐應(yīng)用尚有一定距離。上世紀(jì)80年代的論文以對國外研究及經(jīng)驗的介紹為主；自90年代以來，我國城市地質(zhì)學(xué)的研究重點轉(zhuǎn)向綜述及對研究前景的展望，與城市規(guī)劃或土地利用總體規(guī)劃相關(guān)的地質(zhì)承載力研究也逐漸增加，但總體上仍然較少。

從國內(nèi)研究的研究對象的類別看，地下空間評價、地下水資源評價等單項的城市地質(zhì)資源環(huán)境研究較多，例如研究了宿遷市地下水資源分布、化學(xué)特征、開采現(xiàn)狀、存在問題等，根據(jù)城市規(guī)劃區(qū)的功能分區(qū)提出了宿遷市地下水資源利用的對策[9]；影響城市安全的全要素綜合性研究較少，如以土地規(guī)劃為基礎(chǔ)構(gòu)建了地質(zhì)災(zāi)害防治綜合規(guī)劃體系框架[10]。

從研究對象的范圍看，針對單個項目或較小面積的城市建設(shè)范圍的點狀或線狀城市地質(zhì)研究較多，針對較大范圍的整個城市規(guī)劃區(qū)的城市地質(zhì)研究較少。如從社會經(jīng)濟易損性和地質(zhì)環(huán)境危險性兩方面建立了地質(zhì)環(huán)境危險性評價模型，評價了開封市地質(zhì)環(huán)境風(fēng)險，將開封市城市規(guī)劃區(qū)劃分為高風(fēng)險區(qū)、次高風(fēng)險區(qū)、次低風(fēng)險區(qū)、低風(fēng)險區(qū)四個分區(qū)，分析了每個分區(qū)的主要地質(zhì)環(huán)境問題，并對每個分區(qū)提出地質(zhì)風(fēng)險控制建議[11]。此類研究結(jié)果，一是適宜性建設(shè)用地的布局比較破碎，在規(guī)劃中不容易應(yīng)用。二是較籠統(tǒng)，一般研究結(jié)果根據(jù)《地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險性評估規(guī)范》中對建設(shè)用地適宜性分級的要求劃分為三到五個層級，較少有研究能夠詳細(xì)闡述每個適宜等級得具體差別，是否可以通過工程措施彌補，以及對工程措施的量化評價等。

從研究內(nèi)容分析規(guī)劃方案的地質(zhì)適宜性、地質(zhì)風(fēng)險程度以及工程建議等的規(guī)劃后的分析評價較多，用于指導(dǎo)規(guī)劃布局更適合當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)條件，從而減少地質(zhì)災(zāi)害對城市影響的規(guī)劃前研究較少。如選取普度、地貌、河流、地震烈度、年降水量、災(zāi)害點密度、斷裂帶七個地質(zhì)因子，對石棉縣地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險進行了評價，并從區(qū)域生態(tài)安全格局構(gòu)建與城鎮(zhèn)體系、中心城空間規(guī)劃、災(zāi)害點安全策略三個方面提出了城市規(guī)劃的應(yīng)對策略[12]。

我國的地質(zhì)環(huán)境條件對國土空間規(guī)劃影響的相關(guān)研究在規(guī)劃中應(yīng)用存在種種問題，主要原因是地質(zhì)環(huán)境科學(xué)和國土空間規(guī)劃的學(xué)科交叉研究不夠深入。目前的相關(guān)研究以地質(zhì)學(xué)視角的研究為主，從地質(zhì)學(xué)的角度來分析評價城市地質(zhì)的適宜性程度；能在地質(zhì)適宜性、地質(zhì)災(zāi)害危險性、地質(zhì)環(huán)境承載力等相關(guān)研究的基礎(chǔ)上進一步分析研究對象的規(guī)劃應(yīng)對策略，提出規(guī)劃防災(zāi)策略和規(guī)劃結(jié)構(gòu)、規(guī)模等的建議的地質(zhì)和規(guī)劃融合的研究較少。

2.2 應(yīng)用實踐

我國地質(zhì)環(huán)境條件對城市建設(shè)和人類活動影響研究的主要應(yīng)用領(lǐng)域的仍以點狀或線狀工程項目的工程地質(zhì)為主，主要有特殊規(guī)劃建設(shè)項目的選址規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害高風(fēng)險區(qū)的災(zāi)害防治、海岸帶開發(fā)和利用、地下空間規(guī)劃等幾種類型。有特殊要求的規(guī)劃建設(shè)項目是指有一定滲透污染性或危險性的工程或重要交通、通信、供水、供電等一旦遭到破壞會導(dǎo)致城市局部或全部癱瘓引發(fā)次生災(zāi)害的工程，需研究其選址是否能夠滿足項目的地質(zhì)需求，并預(yù)測在使用期限中對地質(zhì)的影響及引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害的可能性，提出加強地質(zhì)安全性的工程地質(zhì)措施、地質(zhì)災(zāi)害防治措施或規(guī)劃調(diào)整建議。地質(zhì)災(zāi)害防治中地質(zhì)災(zāi)害的預(yù)防是指針對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)易受滑坡、洪水、地震、火山等地質(zhì)災(zāi)害影響的地區(qū)針對性的進行地質(zhì)承載力研究，制定針對性的預(yù)防地質(zhì)災(zāi)害的工程措施、建設(shè)策略，地質(zhì)災(zāi)害的整治是指對人類活動造成的地面沉降、滑坡、地面塌陷、地下水污染等地質(zhì)災(zāi)害采取工程性整治措施或通過規(guī)劃建設(shè)調(diào)整減輕已造成的地質(zhì)災(zāi)害。海岸帶開發(fā)和利用是結(jié)合海岸線自然地理和開發(fā)實際狀況，從生態(tài)、生產(chǎn)和生活三方面進行岸線適宜性評價，從而提出岸線分類、分級利用導(dǎo)向建議，加強岸線資源整體規(guī)劃和功能引導(dǎo)。地下空間地質(zhì)環(huán)境的評估主要分析地下空間開發(fā)與地質(zhì)環(huán)境的相互影響，評估地下空間地質(zhì)環(huán)境風(fēng)險，分析不同深度地下空間開發(fā)的地質(zhì)環(huán)境適宜性，進而提出地下空間分層次開發(fā)利用的建議。

我國地質(zhì)工作在國土空間規(guī)劃工作中的應(yīng)用與國際發(fā)展水平存在差距。我國的地質(zhì)工作在實際規(guī)劃項目中的應(yīng)用以面向問題的點狀或線狀地質(zhì)工作為主，地質(zhì)工作的范圍較小，類型較單一；面向未來的城市或區(qū)域范圍的項目較少。應(yīng)用的方式仍然以規(guī)劃區(qū)域的地質(zhì)調(diào)查為主，分析研究較少。用以指導(dǎo)總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等較大尺度的規(guī)劃的用地布局，具有一定綜合性的地質(zhì)學(xué)分析研究，在實際規(guī)劃項目中還未能起到充分作用。而歐美國家在20世紀(jì)末已經(jīng)將綜合性的地質(zhì)研究應(yīng)用在土地利用規(guī)劃的編制中了。

2.3 法制建設(shè)

從地質(zhì)災(zāi)害防治的相關(guān)法律法規(guī)看，地質(zhì)災(zāi)害防治的法律法規(guī)中強調(diào)了地質(zhì)要素對國土空間規(guī)劃的重要性，以引導(dǎo)性建議為主，沒有強制性要求，《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》、《國務(wù)院關(guān)于加強地質(zhì)災(zāi)害防治工作的決定》中規(guī)定各類規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)充分考慮地質(zhì)災(zāi)害的要求，加強對規(guī)劃區(qū)地質(zhì)災(zāi)害危險性的評估，合理確定項目選址、布局，避免和減輕地質(zhì)災(zāi)害造成的損失；編制城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃作為其組成部分。2015年出臺的《地質(zhì)災(zāi)害危險性評估規(guī)范》、《地質(zhì)災(zāi)害危險性評估單位資質(zhì)管理辦法》等實施細(xì)則保障地質(zhì)災(zāi)害危險性評估的實施。但地質(zhì)災(zāi)害危險性評估側(cè)重評估地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的風(fēng)險，對建設(shè)用地適宜性的評價較簡略，同時偏重點狀或現(xiàn)狀的建設(shè)工程的評估，由于“地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)”的概念界定不夠明確，對城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍的區(qū)域性評估的要求較為簡略。

國土空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(2015年修訂)和各級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（2010）中均規(guī)定在基礎(chǔ)資料收集中應(yīng)當(dāng)具備地質(zhì)、地貌、水文等資料，僅限于原則性指導(dǎo)意見，要求“綜合參考”或“合理避開危險區(qū)域”等。雖然我國的規(guī)劃中的防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)已經(jīng)逐步完善，但地質(zhì)防災(zāi)規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的銜接上，法律法規(guī)缺乏操作層面的指導(dǎo)意見，同時缺乏有利于防災(zāi)減災(zāi)的土地開發(fā)政策措施，難以實現(xiàn)有效銜接。國土空間規(guī)劃中的地質(zhì)部分內(nèi)容并沒有在操作層面上成為規(guī)劃方案的考慮要素。

3 對我國規(guī)劃相關(guān)的地質(zhì)工作的建議

在規(guī)劃中合理運用地質(zhì)學(xué)理論和研究成果，可以優(yōu)化城市建設(shè)用地規(guī)劃的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局、開發(fā)次序等，從而提升城市開發(fā)建設(shè)的科學(xué)性、合理性、安全性和經(jīng)濟性。

3.1 提升為規(guī)劃服務(wù)的地質(zhì)工作的前瞻性

規(guī)劃的期限一般是5-25年，前瞻性是其重要特征，而地質(zhì)資源承載力分析的結(jié)論一般是基于現(xiàn)狀的，這就造成了規(guī)劃的需求和和地質(zhì)部門提供的評價結(jié)果不對應(yīng)，從而使得地質(zhì)評價成果的應(yīng)用性不強。隨著工程技術(shù)的進步、對地質(zhì)條件認(rèn)識的加強、資源環(huán)境壓力的變化等，使地質(zhì)資源承載力發(fā)生變化。應(yīng)充分應(yīng)用RS和GIS等現(xiàn)代計算機數(shù)據(jù)處理、空間分析、動態(tài)模擬技術(shù)，分析地質(zhì)資源承載力的時空特征，模擬未來發(fā)展情境下，地質(zhì)資源承載力的動態(tài)變化，從而使地質(zhì)資源承載力的時間維度與規(guī)劃相協(xié)調(diào)，提高地質(zhì)資源承載力分析在國土空間規(guī)劃中應(yīng)用的適用性。

3.2 建立地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險管控的長效機制

土地規(guī)劃實施過程中缺乏對土地利用情況的過程監(jiān)管和常態(tài)化檢測。目前上海市有地面沉降監(jiān)測、水土環(huán)境監(jiān)測、岸帶沖淤及海底沉降監(jiān)測以及高層建筑、跨江跨海大橋、高架、地鐵等重大工程變形檢測，但并未形成系統(tǒng)性、常態(tài)化的地質(zhì)環(huán)境動態(tài)檢測體系。建議將地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測納入城市防災(zāi)減災(zāi)體系，整合國土、規(guī)劃、測繪、水利、建設(shè)等部門的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立和完善地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，加強各個地質(zhì)要素實施檢測預(yù)警能力建設(shè)，獲取即時數(shù)據(jù)，構(gòu)建檢測信息共享機制，確保城市安全運營的同時為國土空間規(guī)劃提供數(shù)據(jù)支撐。

同時要建立地質(zhì)風(fēng)險管控的長效機制。不僅要靠末端治理，更重要的是做好源頭管理、過程管控，充分利用各類地質(zhì)監(jiān)測的數(shù)據(jù)，加強國土空間規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，形成良性循環(huán)，從法律、法規(guī)、機構(gòu)等方面推進整體機制建設(shè)。

3.3 在規(guī)劃技術(shù)規(guī)范中明確地質(zhì)要素的應(yīng)用

《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》是綱領(lǐng)性的法規(guī)，其規(guī)定的“編制城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)將地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃作為其組成部分”等原則性的條文需要一系列實施性的規(guī)定，明確更具可操作性的實施細(xì)則。建議借鑒國外在滑坡等地質(zhì)災(zāi)害在土地區(qū)劃、土地開發(fā)、土地管理、災(zāi)害保險等方面的法律法規(guī)，提升《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》的可操作性。

我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地利用總體規(guī)劃規(guī)程對地質(zhì)要素的使用也沒有操作性或強制性的規(guī)定，地質(zhì)環(huán)境影響評價沒有受到足夠的重視，地質(zhì)要素在規(guī)劃中的應(yīng)用多是項目層面的或是在危險發(fā)生后才引起重視的“被動式”規(guī)劃，且大多停留在“紙上規(guī)劃”的層面，難以起到提前預(yù)警的指導(dǎo)作用。建議從法制建設(shè)上增強城鄉(xiāng)規(guī)劃中地質(zhì)工作的地位和作用，在國土空間規(guī)劃規(guī)程中增加對重點地區(qū)或地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險較大地區(qū)將地質(zhì)風(fēng)險評估納入總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等區(qū)域性法定規(guī)劃中。促進國土空間規(guī)劃中增加有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)的土地開發(fā)政策措施等內(nèi)容，強調(diào)土地生態(tài)安全，促使地質(zhì)災(zāi)害的防治從場地尺度的工程型措施向區(qū)域規(guī)劃限制性的規(guī)劃軟措施發(fā)展。