陜北資源富集區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

司雪俠

陜北資源富集區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

司雪俠

（榆林市榆林學(xué)院政法學(xué)院，陜西榆林719000）

陜北地區(qū)具有豐富的能源，具有典型的資源富集區(qū)特征，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了源源不斷的煤炭、天然氣、石油等資源。但是，由于長(zhǎng)期的資源輸出沒有得到科學(xué)的規(guī)劃與控制，使得陜北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境受到了較大的影響，土地資源和水資源環(huán)境都受到了不同程度的破壞，如何通過(guò)有效措施改善當(dāng)?shù)丨h(huán)境、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，是亟待解決的重要問(wèn)題，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建是必然的選擇。

陜北地區(qū)；生態(tài)環(huán)境；資源富集區(qū)；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)保證生態(tài)環(huán)境的持久穩(wěn)定是當(dāng)前陜北地區(qū)一項(xiàng)重要的發(fā)展戰(zhàn)略。依靠現(xiàn)有的資源和能源基礎(chǔ)，在推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間的良性發(fā)展模式，才能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康的發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制堅(jiān)持的是誰(shuí)破壞、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，在生態(tài)利益的分配方面采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償環(huán)境的措施，將抽象的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的機(jī)制，使陜北地區(qū)的水土流失問(wèn)題得到極大改善。

一、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)涵概述

生態(tài)環(huán)境惡化在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中始終是一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。面對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的能源和資源的大量消耗，生態(tài)環(huán)境的平衡性受到破壞，長(zhǎng)久以來(lái)廣泛存在的環(huán)境問(wèn)題更加惡化，這也引發(fā)了人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的反思。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一種資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段，其核心在于通過(guò)經(jīng)濟(jì)措施的實(shí)施激發(fā)人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性，將生態(tài)環(huán)境的利益進(jìn)行市場(chǎng)劃分，再將其具體到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，從而形成一個(gè)系統(tǒng)的激勵(lì)機(jī)制。廣義上的生態(tài)補(bǔ)償主要是對(duì)環(huán)境污染的補(bǔ)償和生態(tài)功能的補(bǔ)償，而狹義上的生態(tài)補(bǔ)償則是專門針對(duì)生態(tài)功能或者生態(tài)價(jià)值的補(bǔ)償，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)土地、森林、水資源、草地等生態(tài)環(huán)境造成的破壞進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，參與經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)者通?？梢允瞧笫聵I(yè)單位以及其他社會(huì)團(tuán)體。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建與實(shí)施，在于通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)受到破壞的環(huán)境進(jìn)行補(bǔ)償，將環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行有效結(jié)合，無(wú)形中提高破壞生態(tài)環(huán)境的成本，從根本上減少破壞生態(tài)環(huán)境的行為發(fā)生，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的有效保護(hù)，這也是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

二、陜北資源富集區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的不利因素

（一）環(huán)境的受益者沒有承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任

地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中形成了多個(gè)不同的生態(tài)效益的獲益者，他們作為經(jīng)濟(jì)主體享有同樣的生態(tài)效益產(chǎn)權(quán)，因此也需要承擔(dān)相應(yīng)的成本，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)成本與環(huán)境成本之間的協(xié)調(diào)，才能保證生態(tài)效益的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者意識(shí)到生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹匾裕ぐl(fā)他們對(duì)環(huán)境保護(hù)的積極性和主動(dòng)性。從當(dāng)前陜北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全過(guò)程來(lái)看，陜北地區(qū)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，而且承擔(dān)了相應(yīng)的環(huán)境治理成本。但是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受益者和當(dāng)?shù)卣]有對(duì)陜北地區(qū)的資源輸出給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，這使得地區(qū)環(huán)境效益形成了較大的偏差，利益分配不均勻的問(wèn)題也逐漸越來(lái)越明顯，違背了誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律體系不健全

近年來(lái)，我國(guó)頒布了一系列關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)，為陜北地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建提供了相對(duì)完整的法律依據(jù)。但卻尚未形成一個(gè)專門針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策設(shè)計(jì)，現(xiàn)行的資源費(fèi)稅制度的實(shí)施也無(wú)法完全反映出生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。同時(shí)，由于陜北地區(qū)“退耕還林”政策的實(shí)施，為農(nóng)村環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了一定的效益，卻也對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一定的阻礙。很多農(nóng)民和牧民為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受破壞而拒絕相應(yīng)的資源開發(fā)和生產(chǎn)活動(dòng)，但是這種盲目的保護(hù)不僅影響了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，同時(shí)也限制了地區(qū)生態(tài)資源和能源的開發(fā)和利用，降低了生態(tài)效益。

（三）生態(tài)保護(hù)資金的缺口問(wèn)題

國(guó)家和政府為陜北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入了大量的人力和物力，當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的陜北資源富集區(qū)主要是依靠國(guó)家對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償以及生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金作為主要的生態(tài)補(bǔ)償保護(hù)資源，但是這種完全依靠政策為主的資金投入顯然無(wú)法滿足生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需求，而且生態(tài)機(jī)制的構(gòu)建是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，需要源源不斷的資金投入才能支持其長(zhǎng)期補(bǔ)償資金支出，況且當(dāng)?shù)胤秸吆头ㄒ?guī)體系發(fā)生變化，政府在生態(tài)補(bǔ)償方面的資金投入也會(huì)發(fā)生調(diào)整，必定會(huì)影響陜北生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

三、陜北資源富集區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建思路

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大環(huán)境下，陜北地區(qū)建立了科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，利用生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略的實(shí)施為資源富集區(qū)的生源與資源開發(fā)提供了保證，也推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。在現(xiàn)有的社會(huì)條件下，需要通過(guò)正確的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的完善，將其深入到社會(huì)和生活的各個(gè)領(lǐng)域中，才能使其獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（一）從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的視角出發(fā)重視生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的作用

科學(xué)的指導(dǎo)思想可以為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供完整的理論依據(jù)。陜北資源富集區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建需要以科學(xué)發(fā)展觀為依據(jù)，促進(jìn)東部地區(qū)和西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，適當(dāng)提高東部地區(qū)對(duì)西部地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知，才能保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制得到足夠的重視。從環(huán)境效益的角度來(lái)看，可以將生態(tài)環(huán)境視為一種有價(jià)的公共資源。任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展都需要依托相應(yīng)的公共資源成本支出，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程也可以視為公共資源的消耗過(guò)程，在這個(gè)過(guò)程中需要對(duì)生態(tài)資源進(jìn)行必要的補(bǔ)償，才能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)化配置。對(duì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的追求是東部和西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的基本出發(fā)點(diǎn)，所以必須要轉(zhuǎn)變以往獨(dú)立發(fā)展的發(fā)展觀念，而要從全局的角度出發(fā)，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)資源富集區(qū)進(jìn)行必要的補(bǔ)償，才能降低資源消耗對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響。同時(shí)，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建從政策層面上升到法律層面，運(yùn)用法律法規(guī)的完善為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)提供根本保證，確保其長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的、持續(xù)的發(fā)展。

（二）建立長(zhǎng)效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

陜北地區(qū)在“退耕還林”政策的實(shí)施下，土地沙化和水土流失問(wèn)題都得到了極大的緩解，資源開發(fā)的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的不利影響也越來(lái)越小。但是，生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、艱巨的任務(wù)，僅僅依靠“退耕還林”政策顯然無(wú)法達(dá)到有效的生態(tài)補(bǔ)償，所以需要通過(guò)政策的完善為陜北地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建創(chuàng)造一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的良好環(huán)境，形成一個(gè)長(zhǎng)效的管理機(jī)制。首先，繼續(xù)推進(jìn)“退耕還林”工程的不斷深化，在實(shí)施范圍方面也可以不斷擴(kuò)大，將“退耕還林”政策中涉及到的政策補(bǔ)貼和項(xiàng)目補(bǔ)貼適當(dāng)納入到生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建成本中，豐富生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金渠道。其次，將現(xiàn)行的政策轉(zhuǎn)化為管理制度，尤其是農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償需要通過(guò)嚴(yán)格的制度形式進(jìn)行規(guī)范，才能確保其得到有效實(shí)施。最后，政府要加大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的力度，在項(xiàng)目支持和產(chǎn)業(yè)扶持政策方面做出適當(dāng)調(diào)整，將生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程分步驟、有計(jì)劃地實(shí)施，促進(jìn)地區(qū)生產(chǎn)力布局的完善；同時(shí)，加強(qiáng)石油、煤化工等重工業(yè)生產(chǎn)鏈的完整性，發(fā)揮資源富集區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)。

（三）建立有利于生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策

在現(xiàn)有的政府財(cái)政支付項(xiàng)目中增加生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目，并且適當(dāng)加大生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋壤叩膶?shí)施則需要政府的預(yù)算調(diào)整，并且在相關(guān)的專項(xiàng)補(bǔ)貼方面給予足夠的支持，這是保證生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制健康發(fā)展的前提。財(cái)政部制定的《政府預(yù)算收支科目》中，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容共有30項(xiàng)，并且著重加強(qiáng)了關(guān)于退耕還林、沙漠化防治的相關(guān)項(xiàng)目的支出，但是卻沒有形成相應(yīng)的專項(xiàng)支付項(xiàng)目資金。對(duì)此，可以考慮對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整，增加專門針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在陜北資源富集區(qū)的作用，從而加大生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的支持力度。同時(shí)，國(guó)家在保護(hù)陜北地區(qū)資源與環(huán)境方面的政策傾斜也有利于促進(jìn)地區(qū)保護(hù)專項(xiàng)財(cái)政撥款的力度，將環(huán)境保護(hù)的財(cái)政支出比例適當(dāng)增加，促進(jìn)資金分配的科學(xué)性和均衡性。

（四）資金橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償制度的構(gòu)建

資金橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償?shù)哪Ｊ娇梢詸M向擴(kuò)大陜北地區(qū)補(bǔ)償資金的支付能力，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式將資金由富裕地區(qū)轉(zhuǎn)移到貧困地區(qū)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展，減少地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異。國(guó)際生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的制定通常采用的是“機(jī)會(huì)成本法”，根據(jù)環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施可能產(chǎn)生收益損失作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和相關(guān)的政策差異制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。在我國(guó)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定也因地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源分布等因素而存在一定的差異，需要以此為依據(jù)制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)范圍。建議政府在近期內(nèi)根據(jù)機(jī)會(huì)成本來(lái)制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值化研究扶持力度，逐步向生態(tài)服務(wù)訂立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的方向過(guò)渡。同時(shí)，調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮通貨膨脹、原始投資成本和林地產(chǎn)權(quán)以及土地價(jià)值因素。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，陜北地區(qū)的氣候、環(huán)境等地理?xiàng)l件都有其獨(dú)特的特點(diǎn)，在促進(jìn)陜北經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的密切關(guān)系，并通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建，加大對(duì)生態(tài)環(huán)境和資源的保護(hù)力度，利用必要的經(jīng)濟(jì)手段對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境效益進(jìn)行補(bǔ)償，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)性，在實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、健康發(fā)展的同時(shí)，獲得最大的環(huán)境效益。

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[責(zé)任編輯 張宇霞]

F127

A

1673-291X（2017）26-0105-02

2017-06-16

陜西省科技廳項(xiàng)目“陜北資源富集區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究”（2017KRM159）

司雪俠（1977-），女，陜西長(zhǎng)安人，碩士，副教授，從事法學(xué)教學(xué)與理論研究。