國庫集中收付制度的國際比較與啟發(fā)

(中國人民銀行玉山縣支行，江西 上饒 334000)

國庫集中收付制度的國際比較與啟發(fā)

周利人

(中國人民銀行玉山縣支行，江西 上饒 334000)

文章從機(jī)構(gòu)職能、賬戶設(shè)置、支付程序、監(jiān)督管理等方面總結(jié)歐美國家的國庫集中收付制度發(fā)展情況，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)探討我國國庫集中收付制度完善和優(yōu)化的建議。

國際比較；國庫集中收付；啟示；對策建議

自2001年我國推行國庫集中管理制度改革來，我國國庫集中支付制度處于不斷完善與發(fā)展中。但受當(dāng)前改革難度的不斷加大，國庫電子化水平仍然減低、制度建設(shè)水平仍然較低等因素影響，導(dǎo)致深化國庫集中支付制度的改革中仍然存在一定的困難。如何借鑒國外發(fā)達(dá)國家國庫集中支付制度先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化和完善國庫支付制度改革，提升我國國庫集中收付的財(cái)政資金管理水平和使用效率，是當(dāng)前國庫支付制度改革中值得研究的課題。

一、歐美國家的國庫集中收付制度發(fā)展及比較

國庫集中收付是任何一種經(jīng)濟(jì)體制財(cái)政管理中不可缺少的組成部分。任何一種經(jīng)濟(jì)體制所不可缺少的國庫財(cái)政管理制度。當(dāng)前歐美國家國庫集中收付發(fā)展水平已經(jīng)相對較高，但我國國庫集中收付制度起步較晚，因此有必要對歐美國家的國庫集中收付制度的發(fā)展情況進(jìn)行進(jìn)行研究比較。

(一)歐美國家國庫機(jī)構(gòu)的職能比較與分析

當(dāng)前，國際國庫集中支付制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要有兩種：一種是獨(dú)立國庫機(jī)構(gòu)，如美國和英國；兩一種是財(cái)政部下屬機(jī)構(gòu)，如法國和日本。由于國際國庫集中支付制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置不同，導(dǎo)致其機(jī)構(gòu)職能存在一定的差異。

美國：美國國庫機(jī)構(gòu)為總統(tǒng)預(yù)算辦公室(OMB)，其是一個(gè)獨(dú)立于財(cái)政部的機(jī)構(gòu)，直接對白宮總統(tǒng)負(fù)責(zé)，但其另設(shè)國庫局和會計(jì)局負(fù)責(zé)國庫集中支付的執(zhí)行。國庫局主要負(fù)責(zé)國庫集中支付業(yè)務(wù)的審核。會計(jì)局負(fù)責(zé)制定統(tǒng)一的庫集中支付會計(jì)制度、報(bào)表制度，并負(fù)責(zé)簽發(fā)聯(lián)邦支付支票。

法國：與美國國庫機(jī)構(gòu)設(shè)置不同的是，隸屬于國家經(jīng)濟(jì)財(cái)政部的國庫司為法國國庫管理機(jī)構(gòu)，但其僅負(fù)責(zé)政策制定。而國庫集中支付執(zhí)行單位為公共會計(jì)出納署，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行國家國庫集中支付的支出審核、會計(jì)核算、報(bào)表編制等。

(二)歐美國家國庫賬戶設(shè)置的比較與分析

盡管國外國家在國庫集中收付制度的機(jī)構(gòu)設(shè)置上有所不同，但在收付資金管理方面均采用同一種形式，即國庫單一賬戶模式設(shè)置。

美國：美國國庫賬戶設(shè)置采取國庫單一賬戶形式進(jìn)行，但由不同分類賬戶組成。OMB所屬單一賬戶是國庫資金管理的唯一賬戶。而分類賬戶則是各部門自設(shè)賬戶，不進(jìn)行現(xiàn)金存儲，僅用來記錄部門現(xiàn)金預(yù)算支付情況。在這種國庫賬戶設(shè)置模式下，所有國庫現(xiàn)金都集中在一個(gè)賬戶，這個(gè)賬戶支付人是國庫局，方便進(jìn)行現(xiàn)金管理。

法國：法國國庫賬戶有法蘭西中央銀行開設(shè)及管理，并負(fù)責(zé)財(cái)政所有資金的收支管理，同時(shí)亦嚴(yán)格規(guī)定其他銀行不允許設(shè)置賬戶。另外法國設(shè)置特別賬戶配套使用的分類賬戶，以反映各級部門的國庫支付情況。

(三)歐美國家國庫支付程序的比較與分析

當(dāng)前，歐美國家的國庫資金支付均以先進(jìn)的政府信息管理系統(tǒng)為依托，但由于各國政府信息管理系統(tǒng)功能上存在差異，因此歐美國家在資金集中支付程序上也存在一定的差異。

美國：美國國庫資金集中支付主要分為三種形式，即物資購買支付、國家公務(wù)支出及其他形式支出。物資購買支付由各預(yù)算單位提出支付申請，由國庫局審核，由會計(jì)局簽發(fā)聯(lián)邦支付支票。國家公務(wù)支出由國庫局負(fù)責(zé)審核，只有在審核通過后，國家會計(jì)局才能簽發(fā)支票或進(jìn)行銀行轉(zhuǎn)賬支付。

法國：法國國庫支付程序設(shè)置較為單一，但其支付程序設(shè)置比較嚴(yán)謹(jǐn)，可分為四個(gè)步驟。第一步：支出部門簽訂購買合同或提交公務(wù)支付申請；第二步：由國庫司審核合同或申請，核算支付金額；第三步：國庫司所屬公共會計(jì)師進(jìn)行預(yù)算審核，并簽訂支票或支付令。第四步：資金出納嚴(yán)格由法蘭西銀行設(shè)置的特別賬戶撥付。

(四)歐美國家集中收付監(jiān)督的比較與分析

國外發(fā)達(dá)國家具有完善的國庫集中支付監(jiān)督機(jī)制，均設(shè)立了國庫集中支付監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，有效監(jiān)督了國庫資金支付的運(yùn)作。

美國：美國規(guī)定國庫集中支付的預(yù)算制定和支付審核必須分離執(zhí)行。即國庫集中支付的預(yù)算由總統(tǒng)預(yù)算辦公室或統(tǒng)一制定，但必須由議會審批通過之后，才能由國庫局和會計(jì)局來執(zhí)行國庫集中支付。

法國：法國國庫集中支付的監(jiān)督機(jī)制十分完善，公共會計(jì)司、國庫司、審計(jì)法院等國庫集中支付部門均有自己完善的監(jiān)督系統(tǒng)，同時(shí)其監(jiān)督又相互制約和監(jiān)督。財(cái)政部派駐專員對中央各部門進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督，公共會計(jì)司負(fù)責(zé)對稅務(wù)總局、預(yù)算司等各業(yè)務(wù)部門的賬目和執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行審查。審計(jì)法院獨(dú)立于議會和政府，對國庫集中支付的執(zhí)行情況進(jìn)行全面監(jiān)督。

二、歐美國家國庫集中收付制度對我國的啟示與借鑒

雖然在歐美國家國庫集中收付制度中，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和支付程序上存在差別，但在支付賬戶設(shè)置及監(jiān)督管理方面均具有共同特征，借鑒這些發(fā)達(dá)國家國庫集中收付制度，對于當(dāng)前我國國庫集中收付制度改革是有所裨益的。

(一)變革和完善的國庫集中支付管理機(jī)構(gòu)

國庫集中支付管理機(jī)構(gòu)在監(jiān)管國家財(cái)政資金支付過程中能發(fā)揮巨大作用，經(jīng)直接影響到國庫資金的使用效率。歐美發(fā)達(dá)國家在管理過程中，遵循國庫集中支付制度的客觀性和必然性，使國庫集中支付制度已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的國庫管理，承擔(dān)著更廣泛的管理職能。在當(dāng)前我國國庫集中改革正處于持續(xù)推進(jìn)的階段，借鑒國外發(fā)達(dá)國家變革和完善的國庫集中支付管理機(jī)構(gòu)模式，轉(zhuǎn)變政府財(cái)產(chǎn)保管者和“出納員”角色具有重要的意義。

(二)支付和審核相分離的集中支付模式

盡管歐美發(fā)達(dá)國家的集中支付管理機(jī)構(gòu)名稱不同，也有獨(dú)立國庫機(jī)構(gòu)和財(cái)政部下屬機(jī)構(gòu)之分，但其有一個(gè)共同點(diǎn)，即支付和審核相分離的集中支付模式。設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對財(cái)政指出預(yù)算進(jìn)行審核，而執(zhí)行由專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金的撥付。這種支付和審核相分離的集中支付模式，雖然在國庫集中支付過程中增加了相應(yīng)的環(huán)節(jié)，但卻可做到事前控制，從而降低支付風(fēng)險(xiǎn)，值得我國國庫集中支付執(zhí)行的借鑒。

(三)單一賬戶和分類賬戶的支付集中管理

歐美國家國庫集中收付管理的核心在于僅有一個(gè)單一賬戶有財(cái)政資金支付權(quán)利。支付執(zhí)法機(jī)關(guān)或預(yù)算部門設(shè)置各種過渡性賬戶均是不合理財(cái)政資金集中支付的滋生地，是“小金庫”滋生的重要渠道[1]。從國際發(fā)達(dá)國家資金賬戶制度來看，其國庫賬戶均為單一賬戶和分類賬戶，但是具有支付權(quán)的賬戶僅為單一賬戶，其日常支付業(yè)務(wù)嚴(yán)格保持“零余額”，保障每日結(jié)清，這種單一賬戶和分類賬戶的支付集中管理制度值得我國借鑒，需要由商業(yè)銀行的專戶管理逐步發(fā)展成為國庫單一賬戶管理。

(四)完善和健全的集中支付監(jiān)督約束機(jī)制

健全的責(zé)任制約與完善的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)是國際國庫集中支付制度的顯著特點(diǎn)。國外發(fā)達(dá)國家在進(jìn)行財(cái)政資金撥付時(shí)，按照有關(guān)法律規(guī)范，明確劃分國庫支付機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)責(zé)任，并設(shè)立了明確的獎(jiǎng)罰辦法，并且專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工明確、相互制約，形成了嚴(yán)密的監(jiān)督體系。另外歐美發(fā)達(dá)國家注重社會監(jiān)督在國庫集中支付管理中的作用，建立了完善的財(cái)務(wù)責(zé)任制度、財(cái)務(wù)支付內(nèi)審公開制度等，這在一定程度上加強(qiáng)了完善了集中支付監(jiān)督約束機(jī)制。

三、完善我國國庫集中收付制度的對策建議

任何一項(xiàng)制度改革需要從不成熟到成熟、從不完善到完善的過程。從當(dāng)前我國國庫集中收付制度改革的十余年來看，雖然取得了一定的成效，但在改革推行中在機(jī)構(gòu)設(shè)置、配套措施、監(jiān)督體系等方面仍然存在一定的問題。雖然我國政治體制、經(jīng)濟(jì)管理體制及國情與歐美發(fā)達(dá)國家有很大的差異，但國外發(fā)達(dá)國家集中收付制度以下做法還是指導(dǎo)我國進(jìn)行合理借鑒。

(一)完善組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

盡管我國實(shí)行國庫集中收付改革后，有效進(jìn)行了集中收付制度的相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整，對職能部門的職責(zé)也進(jìn)行了明確的規(guī)定。但從實(shí)施效果來看，各級方部門在機(jī)構(gòu)職能調(diào)整上還有待改進(jìn)。如省市國庫支付中心僅代理各預(yù)算單位進(jìn)行財(cái)務(wù)核算，尚未能完全實(shí)施對預(yù)算資金的有效審核，再如雖然財(cái)政國庫支付中心與國庫處相互獨(dú)立，但工作協(xié)調(diào)性仍顯不足，財(cái)務(wù)事權(quán)分擔(dān)不科學(xué)等問題，需要國庫管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)在職能設(shè)置方面進(jìn)行有效整合。因此，可以借鑒國外國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能模式，推行國庫管理機(jī)構(gòu)與國庫執(zhí)行機(jī)構(gòu)合署辦公，從而使國庫管理工作更科學(xué)合理。在完善國庫集中收付制度相關(guān)職能部門的權(quán)責(zé)基礎(chǔ)上，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，依托電子信息技術(shù)提升國庫集中收付制度的信息化水平，實(shí)現(xiàn)“依法理財(cái)”。

(二)健全完善配套措施

國外發(fā)達(dá)國家的國庫集中收付制度具有完善的配套措施，從而確保了國庫集中收付的執(zhí)行。然而從我國國庫集中收付制度改革的十余年來看，存在預(yù)算編制較粗、不夠細(xì)化，政府采購制度不夠完善，現(xiàn)金支付的比例過高等問題。歐美國家在此方面通過完善配套措施來解決。對于我國國庫集中收付制度配套措施建設(shè)來說，主要包括四個(gè)方面。一是深化部門預(yù)算制度改革。應(yīng)統(tǒng)一預(yù)算編制口徑和方法，細(xì)化部門預(yù)算程序，全面推行部門預(yù)算制度，降低部門預(yù)算的隨意性。應(yīng)建立公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)行分類分檔的綜合定額管理。應(yīng)逐步將所有財(cái)政資金都納入預(yù)算管理，加強(qiáng)用款計(jì)劃在部門預(yù)算執(zhí)行管理中的作用[2]。二是進(jìn)一步深化政府采購改革。建立政府采購資金專戶，采取國庫單一賬戶直接撥付制度，促使預(yù)算單位執(zhí)行政府采購制度。三是進(jìn)一步深化預(yù)算會計(jì)制度改革。對我國現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)修訂和完善，完善集中支付事項(xiàng)權(quán)責(zé)發(fā)生制。四是加強(qiáng)政府部門信息化建設(shè)。推行無紙化管理，從而提升工作效率，完善現(xiàn)有國庫信息系統(tǒng)功能，建立財(cái)政部門與人民銀行、代理商業(yè)銀行、事權(quán)部門之間的財(cái)政資金對賬功能，確保財(cái)政資金安全準(zhǔn)確支付。

(三)完善監(jiān)督約束體系

當(dāng)前我國已經(jīng)實(shí)施了國庫單一賬戶支付的模式，因此已經(jīng)較好的約束了預(yù)算單位財(cái)政資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。但是國庫單一賬戶模式促使國庫支付的風(fēng)險(xiǎn)，從實(shí)施國庫單一賬戶支付模式前的分散型向集中型轉(zhuǎn)變，在這中情況下，一旦集中支付風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，造成的損傷無疑是巨大的[3]。可見在推行國庫單一賬戶支付的模式中，建立和完善監(jiān)督約束體系顯得尤為必要。應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐，以財(cái)政資金的安全監(jiān)督為中心，加強(qiáng)內(nèi)控管理和外部監(jiān)管，強(qiáng)化國庫集中支付事前、事中、事后監(jiān)，從而保障國庫集中支付制度安全高效運(yùn)行。

[1] 李艷.地方財(cái)政實(shí)行國庫集中支付制度改革的問題與對策[J].西部財(cái)會，2015，18(3)：181-182.

[2] 財(cái)政部預(yù)算司部門預(yù)算課題組.建立現(xiàn)代部門預(yù)算管理制度的思路[J].預(yù)算管理與會計(jì)，2016，6(3)：1825-127.

[3] 鄧曉蘭，霍龍，趙榆森.論國庫集中支付風(fēng)險(xiǎn)防范體系的構(gòu)建[J].財(cái)政監(jiān)督，2016，11(3)：16(4)：216-218.