沿海船舶邊防治安創(chuàng)新管理

摘 要 在我國(guó)大力實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的背景下，如何應(yīng)對(duì)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)格局的轉(zhuǎn)變?yōu)槲覈?guó)公安邊防部門沿海船舶邊防治安管理所帶來的影響是公安邊防機(jī)關(guān)下一步工作的重中之重。文章從現(xiàn)階段我國(guó)沿海船舶邊防管理現(xiàn)狀入手，分析其管理發(fā)展障礙，并提出創(chuàng)新意見，以提升沿海船舶邊防治安管理水平。

關(guān)鍵詞 沿海船舶 邊防治安 管理

作者簡(jiǎn)介：林澤華，中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院研究生。

中圖分類號(hào)：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.322

隨著“一帶一路”倡議和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的提出，我國(guó)沿海地區(qū)形勢(shì)發(fā)生了翻天覆地的變化，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展階段。同時(shí)，伴隨著中國(guó)海警局的成立，沿海邊防管理力量發(fā)生轉(zhuǎn)變，公安邊防機(jī)關(guān)，作為維護(hù)我國(guó)沿海地區(qū)社會(huì)治安秩序的主要力量，船舶管理又是公安邊防機(jī)關(guān)實(shí)行管理的重要職能之一，如何創(chuàng)新沿海船舶邊防治安管理，充分發(fā)揮公安邊防機(jī)關(guān)在沿海地區(qū)的重要作用，是公安邊防機(jī)關(guān)必須重視的問題之一。

一、沿海船舶邊防治安管理概述

（一）沿海船舶邊防治安管理的概念

在寇學(xué)亮的《新形勢(shì)下邊防沿海船舶治安管理問題探析》一文中，是這樣定義沿海船舶邊防治安管理的：“沿海船舶邊防治安管理，是指公安邊防部門為了維護(hù)沿海港口及海上治安秩序，保障船舶及其作業(yè)人員的財(cái)產(chǎn)安全，防范、打擊利用船舶進(jìn)行各種違法犯罪行為而依法進(jìn)行的管理活動(dòng)?！惫P者認(rèn)為，沿海船舶邊防治安管理就是公安邊防機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)沿海所有船舶所進(jìn)行的管理，包括船舶證件管理、漁船民管理、港（岙）管理等多個(gè)方面。

（二）沿海船舶邊防治安管理的特點(diǎn)

沿海船舶邊防治安管理相對(duì)于其他國(guó)家和地區(qū)相同類別的管理具有特別之處，主要表現(xiàn)為：首先是執(zhí)法主體特殊性，依照2000年公安部發(fā)布的《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第一章第三條明確規(guī)定公安邊防部門是沿海船舶邊防治安管理的主管部門，對(duì)沿海船舶具有行政管轄權(quán)，沿海船舶必須到公安邊防部門辦理相關(guān)證件后才具有合法資質(zhì)；其次是執(zhí)法對(duì)象固定性，沿海船舶邊防治安管理的執(zhí)法對(duì)象就是在沿海邊防轄區(qū)的所有類型的船舶；最后是政策多樣性，根據(jù)不同沿海省份的特點(diǎn)，不同省份的船舶邊防治安管理政策也不盡相同。

二、沿海船舶邊防治安管理現(xiàn)狀

（一）漁船民法律意識(shí)淡薄

受教育水平和思想水平的限制，沿海漁船民往往是世世代代以近海養(yǎng)殖、捕撈為生，在他們眼中怎樣獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益才是他們所應(yīng)考慮的最重要因素，而相關(guān)法律法規(guī)往往被他們所忽視。很難做到主動(dòng)去邊防機(jī)關(guān)進(jìn)行相關(guān)證件的辦理、審驗(yàn)及船舶檢查，隨意更換船上作業(yè)人員而不到邊防部門進(jìn)行登記，無證、證件超期問題嚴(yán)重。

（二）無證小型船成為管控難點(diǎn)

根據(jù)有關(guān)部門規(guī)定，一艘漁船要想具備出海作業(yè)的資質(zhì)，必須先到漁政部門登記備案，再到邊防部門辦理《出海船舶證》、《出海船舶戶口簿》，這一套程序走完之后，才算這艘漁船能夠出海作業(yè)，但是現(xiàn)實(shí)情況確實(shí)沿海邊防轄區(qū)大部分為自制鐵船、木板船甚至是塑料船，這些船安全系數(shù)低，根本無法通過相關(guān)部門資質(zhì)審核，而且由于對(duì)相應(yīng)政策缺乏必要的了解，在漁船民眼中，漁船辦證審批程序也過于繁瑣，這些因素就造成了沿海邊防轄區(qū)無證船舶數(shù)量的不斷增加，這些無證小型船舶設(shè)備陳舊，邊防部門也無法對(duì)之施行有效的管轄，成為沿海邊防轄區(qū)最大的治安隱患。

（三）船舶管理責(zé)任不清

依照有關(guān)規(guī)定，對(duì)沿海船舶具有管轄權(quán)的部門為公安邊防機(jī)關(guān)、當(dāng)?shù)睾Ｊ虏块T、漁業(yè)部門、海警部門，這些部門管轄權(quán)重疊、責(zé)任劃分不明，缺乏合理有效的分管機(jī)制，遇到問題相互推諉逃避，使得邊防機(jī)關(guān)船舶管理工作受阻。如邊防機(jī)關(guān)與海警部門對(duì)海上案件管轄權(quán)的劃分一般以三海里為界，即三海里以內(nèi)歸公安邊防機(jī)關(guān)管轄，三海里以外歸海警部門管轄，但這一劃分原則缺乏理論支撐，且與現(xiàn)實(shí)情況不符，真實(shí)情況卻是，漁船在海上發(fā)生治安案件時(shí)報(bào)警電話往往直接打到公安邊防機(jī)關(guān)，按照公安部“有警必出”的規(guī)定，邊防機(jī)關(guān)接警之后又不得不管，而這種案件大部分又不歸邊防部門管轄，成為船舶管控空白點(diǎn)。

（四）海上案件頻發(fā)

受到巨大經(jīng)濟(jì)利益的趨勢(shì)，海上犯罪形勢(shì)不容樂觀，利用沿海船舶從事販毒、賭博、偷渡等違法犯罪活動(dòng)呈高發(fā)態(tài)勢(shì)，海上盜竊等治安案件頻發(fā)，一些具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的船主甚至糾集社會(huì)閑散人員在海上劃分“勢(shì)力范圍”，成為海上黑惡勢(shì)力，他們對(duì)來往船只收取“保護(hù)費(fèi)”，對(duì)不上交“保護(hù)費(fèi)”的船舶使用暴力、脅迫等違法手段，傷人等惡性事件時(shí)有發(fā)生，漁民往往敢怒而不敢言，這些“漁霸”長(zhǎng)期把持著漁業(yè)資源豐富的地區(qū)，嚴(yán)重影響沿海邊防轄區(qū)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。此外，越界捕撈問題也是沿海船舶一個(gè)管控難點(diǎn)。

三、沿海船舶邊防治安管理發(fā)展障礙

（一）法律層面的障礙

沿海船舶邊防治安管理法律層面的障礙主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是法律依據(jù)不足，現(xiàn)階段邊防部門進(jìn)行沿海船舶邊防治安管理主要的法律依據(jù)是《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》和《臺(tái)灣漁船停泊點(diǎn)邊防治安管理辦法》，隨著沿海地區(qū)邊防治安形勢(shì)的不斷邊防，規(guī)章中部分條款已經(jīng)不適應(yīng)船舶管理工作，但又缺乏其他相應(yīng)的法律法規(guī)；二是各沿海省份根據(jù)本省實(shí)際情況而制定的船舶管理?xiàng)l例，不協(xié)調(diào)不適應(yīng)情況突出，適用法律混亂，出現(xiàn)同一違法行為而各省處罰管理不一致的現(xiàn)象，不斷引發(fā)漁民不滿。

（二）保障方面的障礙

保障方面主要是指沿海公安邊防部門在保障方面存在的障礙，一是執(zhí)法裝備不足，缺少執(zhí)法船艇及配套設(shè)備的情況在沿海邊防轄區(qū)中較為普遍，出現(xiàn)船舶違法行為后，邊防機(jī)關(guān)甚至要租借其他漁船前往違法地點(diǎn)，執(zhí)法行動(dòng)得不到應(yīng)有的保障；二是沿海邊防轄區(qū)科技化程度不高，對(duì)于需要重點(diǎn)監(jiān)控的地段無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)控，部分監(jiān)控設(shè)備老化，設(shè)備更新不及時(shí)；三是對(duì)于船舶缺乏有效監(jiān)管，具有合法出海資質(zhì)的船舶一般裝有GPS定位系統(tǒng)，而這些數(shù)據(jù)往往在漁政、海事部門手中，邊防部門無法獲取此類信息，加之缺少專用的信息平臺(tái)，對(duì)船舶動(dòng)態(tài)監(jiān)控更是無從談起。endprint

（三）理念方面的障礙

當(dāng)前，很大一部分的沿海地區(qū)船舶邊防治安管理還普遍以“靜態(tài)化”為主，“坐、等、靠”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，船舶管理理念與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)，集中表現(xiàn)為：一是部分邊防部門對(duì)船管業(yè)務(wù)不夠重視，而是將大部分工作精力放在群眾工作、戶籍管理、執(zhí)法辦案等方面，誠(chéng)然，這些工作都是邊防部門工作的重要組成部分，船舶管理工作也是邊防部門業(yè)務(wù)主業(yè)之一，只有管好沿海漁船也能保證沿海邊防轄區(qū)社會(huì)治安秩序的穩(wěn)定，而部分管理者顯然對(duì)此問題認(rèn)識(shí)程度不夠。二是船管干部缺乏主動(dòng)服務(wù)的理念，“重管理，輕服務(wù)”，管理模式僵化，在船管工作中多以“管理者”的身份出現(xiàn)，執(zhí)法方式也是以處罰為主，導(dǎo)致了部分船主漁民與我國(guó)邊防船管干部的對(duì)立，不利于船舶管理工作的開展。三是對(duì)于船管工作認(rèn)識(shí)不足，主動(dòng)性缺失，認(rèn)為船舶管理就是為船舶、漁船民辦證，對(duì)于其他工作缺乏必要的主動(dòng)，對(duì)于船舶業(yè)缺乏監(jiān)督審查。

四、沿海船舶邊防治安創(chuàng)新管理

（一）加強(qiáng)船管法律完善工作

法律法規(guī)是一切行政活動(dòng)得以完成的基礎(chǔ)，針對(duì)現(xiàn)階段沿海船舶邊防治安管理工作中法律依據(jù)不完善、執(zhí)法依據(jù)混亂的情況，公安邊防部門應(yīng)該加快完善船舶管理法律法規(guī)的腳步，針對(duì)現(xiàn)階段船管工作出現(xiàn)的新問題應(yīng)對(duì)《沿海船舶邊防治安管理辦法》作適當(dāng)?shù)耐晟婆c修改，針對(duì)沿海各省市船舶管理規(guī)章混亂的情況應(yīng)及時(shí)制定統(tǒng)一的管理辦法，對(duì)船舶可能出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象應(yīng)怎樣處罰、責(zé)任人受何種處罰作明確規(guī)定，進(jìn)一步明確公安邊防部門的行政職權(quán)，使得船管工作有章可循、有法可依。

（二）轉(zhuǎn)變船舶管理模式

對(duì)于現(xiàn)階段公安邊防部門在船管工作中出現(xiàn)的管理問題，首先應(yīng)糾正船管干部的錯(cuò)誤理念，變管理為服務(wù)，實(shí)現(xiàn)由“管理者”到“服務(wù)者”身份的轉(zhuǎn)變，變被動(dòng)工作為主動(dòng)工作，積極的發(fā)現(xiàn)船管工作中存在的這樣或那樣的問題，積極主動(dòng)的為漁船民服務(wù)，取得漁船民的信任與支持；其次是要轉(zhuǎn)變“重陸輕?！钡腻e(cuò)誤觀念，做到“海陸齊抓、雙向共管”，建立專業(yè)船管隊(duì)伍，對(duì)于在船管工作中變現(xiàn)突出的干部，考慮延長(zhǎng)其服役期限，變換技術(shù)崗位，保留專業(yè)人才隊(duì)伍，可以施行“換崗不換人”的管理方法，確保船管工作持續(xù)性和連貫性；最后是依托群眾組織，充分發(fā)揮群眾力量來為沿海船舶邊防治安管理工作服務(wù)。

（三）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支出，提高科技水平

要想做好船管工作，最重要的就是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的投入，一是可以為沿海邊防部門更新技術(shù)裝備，為沿海邊防機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案提供便利條件：二來也可以利用經(jīng)費(fèi)聘用地方人員充任輔警，解決沿海邊防轄區(qū)警力不足的問題。

提高技術(shù)水平就是要將先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)運(yùn)用到船管工作中來，例如為了簡(jiǎn)化辦證程序，減少漁船民辦證時(shí)間，可以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦證，漁船民將個(gè)人信息通過互聯(lián)網(wǎng)上傳至公安邊防部門專門辦證網(wǎng)站，通過公安網(wǎng)進(jìn)行漁船民及船舶信息的核驗(yàn)，審核通過后再以短信的形式告知辦證人員到就近的邊防機(jī)關(guān)領(lǐng)取證件，更好的服務(wù)漁船民；或者是革新船舶證件管理方式，將出海船舶戶口簿和出海船民證改為身份證內(nèi)置芯片，實(shí)現(xiàn)刷卡報(bào)登，減少多部門多項(xiàng)行政許可，執(zhí)法機(jī)關(guān)可以依靠電腦或者移動(dòng)警務(wù)裝置進(jìn)行船舶及人員信息查詢或者登記；更新港（岙）口重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)控設(shè)備，保證24小時(shí)監(jiān)控，成立警務(wù)室值班室，對(duì)夜間活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控，在設(shè)防力量較弱的地區(qū)設(shè)立自動(dòng)報(bào)警系統(tǒng)，對(duì)違法違規(guī)行動(dòng)利用監(jiān)控進(jìn)行視頻取證并實(shí)現(xiàn)自動(dòng)報(bào)警，提升打擊力度。

（四）加強(qiáng)合作協(xié)同，增強(qiáng)海上治安防控體系張力

沿海船舶的流動(dòng)性決定了友鄰省區(qū)應(yīng)當(dāng)建立經(jīng)常性的業(yè)務(wù)協(xié)作制度，互通情報(bào)，代為調(diào)查取證，彼此提供警力支持，并開展經(jīng)常性的業(yè)務(wù)研討和經(jīng)驗(yàn)交流。在橫向協(xié)作配合中首先要樹立正確的轄區(qū)意識(shí)，破除狹隘的地方保護(hù)主義觀念和僵化的轄區(qū)意識(shí)、屬地意識(shí)，減少不同轄區(qū)間協(xié)作配合中的漏洞。其次，要加強(qiáng)橫向協(xié)作的規(guī)范化和制度化建設(shè)，橫向協(xié)作必須依法進(jìn)行，包括異地調(diào)查取證，采取強(qiáng)制措施，都應(yīng)符合法律程序。只有形成運(yùn)行通暢的橫向合作機(jī)制，才能真正提高整體治安形勢(shì)管控的效率。

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