從立法層面為財(cái)政監(jiān)督提供有力保障
——江蘇省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)李建平就《江蘇省財(cái)政監(jiān)督條例》答記者問

●本刊記者周 菲 通訊員蔡 根

從立法層面為財(cái)政監(jiān)督提供有力保障
——江蘇省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)李建平就《江蘇省財(cái)政監(jiān)督條例》答記者問

●本刊記者周 菲 通訊員蔡 根

2017年7月21日，《江蘇省財(cái)政監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）經(jīng)江蘇省第十二屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議通過，將于今年12月1日正式施行。近日，江蘇省財(cái)政廳副廳長(zhǎng)李建平接受了本刊記者采訪，就《條例》及江蘇財(cái)政監(jiān)督工作的有關(guān)情況，回答了記者提問。

記者:江蘇省從2014年開始啟動(dòng)《江蘇省財(cái)政監(jiān)督條例》立法工作，開展這項(xiàng)工作是基于什么樣的背景？

李建平副廳長(zhǎng)：近年來，隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，財(cái)政改革不斷深化，財(cái)政收支規(guī)模不斷擴(kuò)大，財(cái)政監(jiān)督工作出現(xiàn)了新情況，面臨新形勢(shì)，迫切需要通過地方立法適應(yīng)新要求。具體地講：

一是財(cái)政監(jiān)督范圍已涉及全社會(huì)多領(lǐng)域，需要從法規(guī)層面規(guī)范職責(zé)權(quán)限。隨著公共財(cái)政的建立，財(cái)政保障和管理范圍已覆蓋到經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面，財(cái)政監(jiān)督的范圍也隨之?dāng)U大。財(cái)政監(jiān)督對(duì)象不僅涉及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，還涉及企業(yè)或者其他組織等市場(chǎng)主體以及個(gè)人；不僅覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程，還延伸到并非財(cái)政資金的公共資金領(lǐng)域。面對(duì)如此廣泛的監(jiān)督對(duì)象，迫切需要通過地方性立法，明確各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，界定財(cái)政監(jiān)督職權(quán)范圍，列明財(cái)政監(jiān)督權(quán)力清單，使財(cái)政監(jiān)督“制之有衡，行之有度”。

二是財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)踐向縱深推進(jìn)，需要從法規(guī)層面提升權(quán)威性和嚴(yán)肅性。財(cái)政監(jiān)督所承擔(dān)的監(jiān)督職責(zé)越來越重要，但與其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督相比，財(cái)政監(jiān)督的法制建設(shè)相對(duì)滯后，保障明顯不足。如審計(jì)監(jiān)督法律依據(jù)不僅有《審計(jì)法》、《審計(jì)法實(shí)施條例》，還有《江蘇省審計(jì)條例》。而財(cái)政監(jiān)督的依據(jù)除散見于 《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等法律的個(gè)別章節(jié)或條款外，僅僅是一些財(cái)政部規(guī)章和政府規(guī)章。較為高層級(jí)的只有《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，但該條例側(cè)重于規(guī)范對(duì)財(cái)政違法行為作出處理處罰決定的行為，并未對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行全面、系統(tǒng)、具體的規(guī)定。

三是財(cái)政監(jiān)督對(duì)財(cái)稅改革保障作用的提升，需要從法規(guī)層面予以規(guī)范化。黨的十八屆三中全會(huì)要求“深化財(cái)稅體制改革”，確保小康社會(huì)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。財(cái)政監(jiān)督則要為財(cái)稅體制改革的順利開展保駕護(hù)航。如我省財(cái)稅體制改革中創(chuàng)新了政府性投資基金、PPP等投融資模式，對(duì)這些新事物，財(cái)政部門需要及時(shí)跟進(jìn)，加強(qiáng)監(jiān)督。而這些監(jiān)督行為需要相關(guān)法律予以確認(rèn)規(guī)范。

記者：作為江蘇省財(cái)政領(lǐng)域的第二部地方性法規(guī)，《條例》體現(xiàn)了哪些江蘇特色？

李建平副廳長(zhǎng)：作為江蘇省繼《江蘇省非稅收入管理?xiàng)l例》后的第二部地方性法規(guī)，《條例》是多年來我省財(cái)政監(jiān)督工作經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)總結(jié)，在全國(guó)同類立法中具有江蘇特色。主要體現(xiàn)在以下十個(gè)方面：

一是拓展了適用范圍?！稐l例》除將本省行政區(qū)域內(nèi)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)或者其他組織以及個(gè)人涉及財(cái)政、財(cái)務(wù)和會(huì)計(jì)等事項(xiàng)納入調(diào)整范圍外，還將本省政府駐外機(jī)構(gòu)的財(cái)政監(jiān)督納入調(diào)整范圍，并就鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督作出了規(guī)范。

二是固化了財(cái)政大監(jiān)督機(jī)制?！稐l例》明確規(guī)定，實(shí)施財(cái)政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合，建立健全覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行全過程的監(jiān)督機(jī)制，輔以日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督方式，將我省首創(chuàng)的全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)的“財(cái)政大監(jiān)督”機(jī)制以立法形式予以明確，以更加權(quán)威的方式支持和保障財(cái)政監(jiān)督與財(cái)政管理的完全融合，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正財(cái)政運(yùn)行偏差，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

三是凸顯了財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)和熱點(diǎn)。《條例》采取列舉的方式，從十八個(gè)方面系統(tǒng)歸納了財(cái)政監(jiān)督事項(xiàng)。其中，首次將財(cái)政預(yù)決算公開納入監(jiān)督范圍，通過財(cái)政監(jiān)督推動(dòng)政府及其部門主動(dòng)“曬賬本”，自覺接受社會(huì)監(jiān)督，充分體現(xiàn)了陽(yáng)光財(cái)政、透明財(cái)政的要求。同時(shí)《條例》重點(diǎn)就財(cái)政收入管理，政府性債務(wù)的舉借、使用和管理，社?；鸬氖罩?、管理和投資運(yùn)營(yíng)，政府投資基金運(yùn)行的監(jiān)督檢查等難點(diǎn)、熱點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了具體規(guī)范，全面回應(yīng)了社會(huì)各界對(duì)于難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題的關(guān)注、關(guān)切，使《條例》真正成為一部既實(shí)用又管用的地方性法規(guī)。

四是體現(xiàn)了監(jiān)督對(duì)象的權(quán)益保護(hù)?！稐l例》在規(guī)定財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督可以采取的合法措施的同時(shí)，通過明確監(jiān)督主體的禁止行為強(qiáng)化了財(cái)政部門的內(nèi)部監(jiān)督，賦予了監(jiān)督對(duì)象在監(jiān)督過程中的陳述申辯權(quán)、拒絕違法實(shí)施的財(cái)政監(jiān)督等權(quán)利，多角度保護(hù)監(jiān)督對(duì)象的合法權(quán)益，體現(xiàn)了對(duì)公權(quán)力的有效制約。

五是創(chuàng)新了財(cái)政核查方式。針對(duì)實(shí)踐中財(cái)政檢查環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)的問題，《條例》首次引入了財(cái)政核查的方式，作為財(cái)政檢查的有效補(bǔ)充，對(duì)財(cái)政監(jiān)督事項(xiàng)只需要進(jìn)行核對(duì)、確認(rèn)的，可以采取財(cái)政核查的方式，從而提高了效率，又體現(xiàn)了日常監(jiān)督與專項(xiàng)監(jiān)督的銜接。

六是突出了績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)。《條例》在《總則》中規(guī)定，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督，建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，實(shí)施預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，跟蹤預(yù)算執(zhí)行績(jī)效，開展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金使用效益。第二章進(jìn)一步規(guī)定了績(jī)效監(jiān)督的具體內(nèi)容，第四章明確了績(jī)效監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用?？?jī)效監(jiān)督理念貫穿《條例》全文，充分體現(xiàn)了全過程績(jī)效監(jiān)督的創(chuàng)新理念。

七是強(qiáng)調(diào)了部門協(xié)調(diào)和成果共享?！稐l例》規(guī)定，財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察、審計(jì)等有關(guān)部門的溝通和協(xié)作，并加強(qiáng)信息溝通和成果共享，有關(guān)部門的監(jiān)督結(jié)果能夠滿足其他部門履行職責(zé)需要的，其他部門應(yīng)當(dāng)加以利用，從而避免了重復(fù)檢查。

八是強(qiáng)化了監(jiān)督結(jié)果的運(yùn)用?！稐l例》對(duì)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用專設(shè)一章進(jìn)行規(guī)定，針對(duì)不同的成果利用主體，對(duì)運(yùn)用形式、運(yùn)用內(nèi)容和相關(guān)部門的權(quán)限與職責(zé)作出明確統(tǒng)一的規(guī)定，使監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用具有法的效力?！稐l例》主要確立了四種結(jié)果運(yùn)用形式。一是結(jié)果通報(bào)。將監(jiān)督結(jié)果及時(shí)向本級(jí)人民政府和上級(jí)財(cái)政部門報(bào)告，并向有關(guān)部門通報(bào)。二是結(jié)果公開。依法向社會(huì)公開財(cái)政監(jiān)督情況，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用。三是結(jié)果與信用掛鉤。將行政處罰結(jié)果有關(guān)信息報(bào)送同級(jí)公共信用信息系統(tǒng)，通過失信懲戒約束機(jī)制，提高財(cái)政監(jiān)督的威懾力和影響力。四是結(jié)果利用。規(guī)定財(cái)政部門及有關(guān)部門把監(jiān)督結(jié)果作為預(yù)算安排、政策制定、規(guī)范管理的重要依據(jù)，切實(shí)把財(cái)政監(jiān)督融入財(cái)政管理，充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督成效。

九是明確了跟蹤落實(shí)責(zé)任。《條例》規(guī)定跟蹤監(jiān)督結(jié)果執(zhí)行情況是財(cái)政部門的法定義務(wù)，要求采取約談、催辦公告、依法申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等方式督促監(jiān)督結(jié)果落實(shí)，將結(jié)果落實(shí)作為監(jiān)督程序的法定步驟，切實(shí)改變財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中存在的“重檢查、輕落實(shí)”情況。

十是嚴(yán)格了法律責(zé)任?！稐l例》分別對(duì)監(jiān)督對(duì)象、財(cái)政部門及其監(jiān)督人員的法律責(zé)任做出了明確規(guī)定。其中，對(duì)監(jiān)督對(duì)象的法律責(zé)任進(jìn)行了分類處理，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)取消了罰款措施；對(duì)監(jiān)督人員執(zhí)法中的違法違規(guī)行為則加大了責(zé)任追究力度，增強(qiáng)了《條例》的剛性和執(zhí)行力。

記者：《條例》的出臺(tái)對(duì)于推動(dòng)江蘇省財(cái)政監(jiān)督工作乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有何重要意義？

李建平副廳長(zhǎng)：《條例》作為我省財(cái)政領(lǐng)域一部重要的地方性法規(guī)，對(duì)于充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督“監(jiān)測(cè)器”和“警示器”作用，更好服務(wù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有十分重要的作用。

一是《條例》的頒布實(shí)施，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督權(quán)威性和嚴(yán)肅性。在《條例》出臺(tái)前，2006年出臺(tái)的《江蘇省財(cái)政監(jiān)督辦法》是我省財(cái)政監(jiān)督工作最直接的規(guī)章依據(jù)。隨著我省財(cái)政管理改革不斷深化，財(cái)政監(jiān)督的立法宗旨、主體、客體均已發(fā)生變化，原有的《辦法》在價(jià)值目標(biāo)、框架設(shè)計(jì)以及具體規(guī)定等方面，已不能適應(yīng)財(cái)稅體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求?！稐l例》的頒布實(shí)施，以地方立法的形式，適應(yīng)了新的形勢(shì)，強(qiáng)化了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

二是《條例》的頒布實(shí)施，促進(jìn)了財(cái)政管理的自我革新。從管理對(duì)象看，公共財(cái)政保障范圍已拓展到社會(huì)的方方面面，不僅涉及國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，還涉及企業(yè)或者其他組織等市場(chǎng)主體以及個(gè)人。從管理方式上看，財(cái)政管理必須覆蓋所有政府性資金和財(cái)政運(yùn)行的全過程，需要做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、依法糾偏糾錯(cuò)。為有效地適應(yīng)財(cái)政新常態(tài)，服務(wù)財(cái)政管理轉(zhuǎn)型升級(jí)，《條例》明確了財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政的固有職能，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的應(yīng)有功能，助力財(cái)政管理工作的自我革新。

三是《條例》的頒布實(shí)施，助推了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。 “十三五”時(shí)期，我省經(jīng)濟(jì)發(fā)展全面進(jìn)入“新常態(tài)”，各項(xiàng)改革事業(yè)進(jìn)入“攻堅(jiān)期”，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入增速趨緩，財(cái)政剛性支出持續(xù)增加，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！稐l例》積極順應(yīng)我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新形勢(shì)、新任務(wù)，充分體現(xiàn)了防風(fēng)險(xiǎn)、提效能、促發(fā)展的價(jià)值取向，必將推動(dòng)我省財(cái)政改革發(fā)展，有效保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

記者：《條例》在出臺(tái)過程中面臨哪些困難？是如何克服這些困難的？

李建平副廳長(zhǎng)：地方性法規(guī)的立法漫長(zhǎng)而復(fù)雜，面臨條例起草、溝通協(xié)調(diào)、爭(zhēng)取各方支持等難題。對(duì)于解決好這些難題，做好《條例》的立法工作，我們有以下體會(huì)：

一是下足功夫，制定規(guī)范完備的草案。無(wú)論是省政府審議，還是省人大審議，我們起草的《條例（草案）》是否規(guī)范、完善、高水平，始終是能否通過的主要因素。對(duì)于《條例（草案）》，我們下足了功夫。首先是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。2014年4月，我廳組織全省13個(gè)省轄市財(cái)政局開展《江蘇省財(cái)政監(jiān)督辦法》立法后評(píng)估工作，并形成了6個(gè)專題報(bào)告，為《條例》立法奠定了良好的基礎(chǔ)。其次是廣泛調(diào)研。立法過程中，我們多次先后赴蘇州、南通等地召開調(diào)研座談會(huì)，充分聽取各級(jí)財(cái)政部門、監(jiān)督對(duì)象代表和專家學(xué)者的意見建議；還赴江西省學(xué)習(xí)、借鑒該省出臺(tái)監(jiān)督條例的立法經(jīng)驗(yàn)。調(diào)研拓寬了思路，豐富了內(nèi)容。最后是持續(xù)修改。2015年初，我廳成立財(cái)政監(jiān)督立法小組，起草《條例（草案）》，形成草案初稿。此后在向系統(tǒng)內(nèi)征求意見、專家學(xué)者征求意見后，多次修改，形成《條例（草案）》第八稿，向省政府法制辦提交。此后，在省政府法制辦、省人大財(cái)經(jīng)委、法工委的指導(dǎo)下，又進(jìn)行了多次修改。修改讓草案不斷完善，特色鮮明。

二是三個(gè)注重，做好溝通協(xié)調(diào)工作。首先注重提前溝通。立法過程中我們并沒有按部就班地等省政府審議通過后，再與省人大匯報(bào)，而是提早向省人大報(bào)告立法事宜。等到省人大審議程序時(shí)，很多準(zhǔn)備工作已經(jīng)做好了，大大提高了立法效率。其次注重直接溝通。我廳多次向省政府法制辦、省人大匯報(bào)溝通，取得理解和支持；在具體立法過程中，我們盡量爭(zhēng)取省政府法制辦、省人大相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注和指導(dǎo)，有力推動(dòng)立法進(jìn)程。再次注重間接溝通。當(dāng)省政府法制辦、省人大存在意見和疑惑時(shí)，我們除了自己解釋外，也會(huì)請(qǐng)專業(yè)人員和相關(guān)學(xué)者發(fā)表意見，予以說明。

三是善聽取有堅(jiān)持，爭(zhēng)取各方理解支持。立法是人民意志的體現(xiàn)。《條例》出臺(tái)必然要征求政府各部門、社會(huì)各階層的意見和建議，也要接受人大常委的意見和建議。對(duì)于這些意見和建議，我們采取的方式是善聽取有堅(jiān)持。對(duì)于完善條例內(nèi)容，提高可執(zhí)行性的建議，我們積極采納；對(duì)于一些違背《條例》立法宗旨、不符合財(cái)政監(jiān)督實(shí)際的，我們?cè)趫?jiān)持的同時(shí)也努力做好解釋溝通工作，爭(zhēng)取最大范圍的支持。

記者：下一步，對(duì)《條例》的貫徹落實(shí)有何工作安排？

李建平副廳長(zhǎng)：《條例》涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)，我們將推動(dòng)全省政府部門和單位抓好學(xué)習(xí)宣傳貫徹工作，確?！稐l例》的順利施行。

一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳，擴(kuò)大《條例》的社會(huì)影響。要貫徹實(shí)施好《條例》，前提是各有關(guān)方面要全面知曉《條例》的內(nèi)容，準(zhǔn)確把握《條例》的重點(diǎn)，深刻理解《條例》的內(nèi)涵。因此，我們將把學(xué)習(xí)宣傳《條例》作為當(dāng)前的一件大事來抓，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，周密安排。采取多種形式，認(rèn)真做好《條例》的宣傳發(fā)動(dòng)工作，與新聞媒體密切配合，廣泛宣傳《條例》，努力擴(kuò)大《條例》的社會(huì)影響，形成人人關(guān)心財(cái)政監(jiān)督、全社會(huì)關(guān)注財(cái)政發(fā)展的濃厚氛圍。

二是注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高依法履職的能力和水平。全省各級(jí)財(cái)政部門是組織實(shí)施《條例》的重要主體，我們將按照學(xué)用結(jié)合的原則，全面系統(tǒng)地對(duì)財(cái)政監(jiān)督人員進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)。力爭(zhēng)在最短的時(shí)間內(nèi)，盡快使財(cái)政監(jiān)督人員全面掌握、準(zhǔn)確理解、正確運(yùn)用《條例》的各項(xiàng)制度規(guī)定，從而切實(shí)增強(qiáng)依法履職的自覺性和主動(dòng)性，提高依法履職的能力和水平。同時(shí)，我們要抓緊研究制定《條例》實(shí)施細(xì)則，建立健全各項(xiàng)配套制度，努力提高這部地方性法規(guī)的可操作性，以便更好地貫徹實(shí)施，充分發(fā)揮其在財(cái)政管理中的規(guī)范、引領(lǐng)作用。

三是強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確?！稐l例》的各項(xiàng)規(guī)定落到實(shí)處。我省財(cái)政部門將以《條例》頒布實(shí)施為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作。一要進(jìn)一步找準(zhǔn)財(cái)政監(jiān)督職能定位。財(cái)政部門將按照《條例》要求，履行好財(cái)政監(jiān)督法定職責(zé)，將財(cái)政監(jiān)督貫穿于整個(gè)財(cái)政業(yè)務(wù)運(yùn)行之中，貫穿于財(cái)政改革設(shè)計(jì)之中；處理好財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系，積極發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督“第一道關(guān)口”的優(yōu)勢(shì)作用，保障財(cái)政資金安全。二要進(jìn)一步突出財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)。財(cái)政部門將按照《條例》要求，前移監(jiān)督端口、發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，對(duì)財(cái)政預(yù)決算公開、財(cái)政專項(xiàng)資金管理、政府性債務(wù)的管理、財(cái)政收入質(zhì)量等重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)日常監(jiān)督和專項(xiàng)監(jiān)督。三要進(jìn)一步提升財(cái)政監(jiān)督效能。財(cái)政部門將以《條例》的頒布實(shí)施作為財(cái)政監(jiān)督工作新的歷史起點(diǎn)，全面深化財(cái)政“大監(jiān)督”機(jī)制，緊緊圍繞省委省政府重大決策、社會(huì)關(guān)注熱點(diǎn)焦點(diǎn)以及財(cái)政工作重點(diǎn)等方面，加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)肅處理財(cái)政違法行為，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序?！?/p>

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）