對規(guī)范遼寧省建設(shè)項目節(jié)地評價工作的幾點思考

文遼寧省土地整理中心 趙亮

對規(guī)范遼寧省建設(shè)項目節(jié)地評價工作的幾點思考

文遼寧省土地整理中心 趙亮

節(jié)約集約用地是由我國人多地少、后備資源不足、建設(shè)用地粗放、土地利用結(jié)構(gòu)和布局不合理、利用集約度不高，土地閑置比較突出等基本國情決定的。對節(jié)約集約用地中央提出了：“加強土地資源節(jié)約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經(jīng)濟社會發(fā)展與土地資源利用相協(xié)調(diào)，為經(jīng)濟發(fā)展提供可靠的土地資源保障”，“堅持各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長”，“堅持開源與節(jié)流并重，把節(jié)約放在首位”等重要的指示。節(jié)約集約用地逐步上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，為落實節(jié)約集約用地政策要求，國土資源部制定了一系列節(jié)約集約用地政策，建設(shè)項目節(jié)地評價就是其中之一，節(jié)地評價是深化土地節(jié)約集約利用的必然要求，是經(jīng)濟社會發(fā)展到生態(tài)文明建設(shè)新階段的必然選擇。

節(jié)地評價的發(fā)展過程和內(nèi)涵

建設(shè)項目節(jié)地評價是實現(xiàn)節(jié)約集約用地的一種途徑，從政策提出到落實具體工作中，經(jīng)歷了約10年的歷程。2005年，黨中央首次提出建設(shè)節(jié)約型社會；2008年，十七屆三中全會上提出要實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模。這一提法與堅持最嚴格的耕地保護制度并稱為“兩個最嚴格”的土地管理制度，明確了節(jié)約集約用地和耕地保護重要性并重；2012年，國土資源部發(fā)布《關(guān)于嚴格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)大力促進節(jié)約集約用地的通知》，明確建設(shè)項目審批時要嚴格執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，要求做到節(jié)約集約用地。2014年，國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，將現(xiàn)有節(jié)約集約用地制度規(guī)范提升為法律制度，這是我國首部節(jié)約集約用地的部門規(guī)章，標(biāo)志著節(jié)約集約用地邁上了法制化軌道，在制度建設(shè)上具有里程碑意義。為充分發(fā)揮土地使用標(biāo)準(zhǔn)對建設(shè)項目用地的控制作用，規(guī)范超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項目節(jié)約合理用地，2015年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項目節(jié)地評價工作的通知》，針對超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項目開展節(jié)地評價工作，實現(xiàn)土地使用標(biāo)準(zhǔn)在建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)的全覆蓋，在建設(shè)項目審批源頭上把好節(jié)約集約用地第一關(guān)。

建設(shè)項目節(jié)地評價包含評價和論證兩個核心內(nèi)容，是指采用綜合分析的方法對項目用地的必要性、合理性提出合理訴求，由專家組評估用地方案是否可行、規(guī)模是否優(yōu)化，進而為超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)項目申請用地提供科學(xué)決策的過程。

開展節(jié)地評價工作的現(xiàn)實意義

1.建設(shè)項目節(jié)地評價是土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系的必要補充。

土地使用標(biāo)準(zhǔn)是土地管理的控制制度，在建設(shè)用地審批、土地供應(yīng)、土地利用評價考核和供后監(jiān)管等方面發(fā)揮重要作用，有效促進了土地節(jié)約集約利用。但由于國民經(jīng)濟行業(yè)類別多，新興產(chǎn)業(yè)不斷涌現(xiàn)，使得現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋全部行業(yè)和產(chǎn)業(yè)；同時某些建設(shè)項目由于安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等特殊要求，需要突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)控制要求。因此，有必要對無標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項目開展建設(shè)項目節(jié)地評價，進一步規(guī)范設(shè)計單位規(guī)劃用地、建設(shè)單位申請用地的行為，為國土部門科學(xué)判定無標(biāo)準(zhǔn)、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項目用地的合理性和是否節(jié)約集約用地提供途徑和依據(jù)。同時，通過典型案例評估分析，補充完善了項目的用地標(biāo)準(zhǔn)。

2.建設(shè)項目節(jié)地評價是緩解建設(shè)占用耕地壓力的手段。

遼寧省土地管理利用仍處于粗放態(tài)勢，實現(xiàn)“十三五”全省單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地下降16%目標(biāo)難度加大，盤活利用存量建設(shè)用地、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等節(jié)約集約用地措施效果還不明顯，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化繼續(xù)深入推進，新增建設(shè)用地不可避免還要占用一定數(shù)量的耕地，耕地保護和占補平衡壓力持續(xù)加大。開展建設(shè)項目節(jié)地評價，不僅可以避免隨意占地，優(yōu)化建設(shè)項目用地結(jié)構(gòu)布局，降低企業(yè)生產(chǎn)成本，還可以促進不占或少占耕地，避讓優(yōu)質(zhì)耕地，從建設(shè)項目審批環(huán)節(jié)實現(xiàn)節(jié)約集約用地和落實耕地保護目標(biāo)。

3.建設(shè)項目節(jié)地評價促進了節(jié)約集約用地評價和考核體系建設(shè)。

土地節(jié)約集約利用評價是一個系統(tǒng)性評價，需要從區(qū)域到具體項目，開展多層次的全面評價，這樣評價成果在考核時才更有說服力。近幾年，遼寧省已經(jīng)形成了宏觀層面的區(qū)域建設(shè)用地評價體系，中觀層面的城市、中心城區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)用地評價體系，并在建設(shè)用地總量和強度控制、低效地再開發(fā)等方面取得了較好的應(yīng)用成果。而針對具體建設(shè)項目的節(jié)約集約利用評價尚未建立。開展超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項目節(jié)地評價工作，是對評價考核體系的補充和完善。

加強節(jié)地評價工作的對策建議

1.合理界定節(jié)地評價項目是開展建設(shè)項目節(jié)地評價的首要環(huán)節(jié)

界定建設(shè)項目是否需開展節(jié)地評價，需要項目用地單位和國土部門共同認定。判斷項目是否應(yīng)納入節(jié)地評價范圍時，可以從以下四個方面把握。一是“超標(biāo)準(zhǔn)”項目，即國家和地方已經(jīng)頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，但因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等有特殊要求，確需突破土地使用標(biāo)準(zhǔn)確定的規(guī)模和功能分區(qū)的建設(shè)項目，例如某發(fā)電項目采用新工藝，需要突破容積率控制標(biāo)準(zhǔn)。二是“無標(biāo)準(zhǔn)”項目，即國家和地方尚未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目，例如太陽能光伏發(fā)電項目在2016年之前沒有用地量化控制標(biāo)準(zhǔn)。三是基于提高建設(shè)項目用地審查報批效率實際需要，水庫和水電工程項目淹沒區(qū)用地、礦山企業(yè)開采區(qū)用地、通信和輸電線路塔基用地、河道治理工程用地和引排灌工程用地等雖屬于“無標(biāo)準(zhǔn)”項目，但不列入建設(shè)項目節(jié)地評價范圍。四是已在建設(shè)項目用地預(yù)審階段開展建設(shè)項目節(jié)地評價的，但屬于超過建設(shè)項目用地預(yù)審有效期，以及建設(shè)項目用地位置、規(guī)模、功能分區(qū)發(fā)生變化等情形之一的，在建設(shè)用地審查報批環(huán)節(jié)，仍須重新開展節(jié)地評價。

2.科學(xué)編制節(jié)地評價報告是建設(shè)項目節(jié)地評價的關(guān)鍵成果。

節(jié)地評價報告核心任務(wù)是采用定性和定量結(jié)合的方法，統(tǒng)籌考慮區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、耕地保護紅線、生態(tài)文明建設(shè)等要求，對超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)項目用地總規(guī)模和功能分區(qū)用地規(guī)模超標(biāo)準(zhǔn)原因、申請用地規(guī)模依據(jù)的必要性、合理性作出綜合評價，對國家未頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)用地總規(guī)模和功能分區(qū)用地規(guī)模合理性，以及是否體現(xiàn)節(jié)約集約用地要求作出充分有效說明。

編制節(jié)地評價報告時，應(yīng)注意幾個重點環(huán)節(jié)。一是要采取科學(xué)的組織方式，用地單位可以自行組織技術(shù)力量進行評價，也可以委托技術(shù)力量較為雄厚的單位進行評價，尤其要發(fā)揮一線工程技術(shù)人員的專業(yè)優(yōu)勢，多方位、多角度、多層次地開展科學(xué)評價。二是要嚴格遵循評價原則。應(yīng)根據(jù)綜合性原則、差異性原則、節(jié)約集約原則，實事求是地對項目用地總規(guī)模和各功能分區(qū)規(guī)模的合理性開展自我評價和自我審核。三是要采用合理的評價方法。定性評價應(yīng)著重分析項目建設(shè)用地規(guī)劃布局的合理性，工藝技術(shù)水平先進性或經(jīng)濟性，節(jié)地技術(shù)措施等；定量評價可以結(jié)合實際采用比較法，優(yōu)化法，多因素綜合評價法等量化項目節(jié)地程度。四是要正確劃分項目功能區(qū)，防止功能區(qū)疊加和項目外夾帶用地。

3.嚴格專家評審論證是保證建設(shè)項目節(jié)地評價質(zhì)量的關(guān)鍵途徑

節(jié)地評審論證是引進第三方評估方式，即專家評審論證，充分發(fā)揮行業(yè)專家在節(jié)約集約用地中的專業(yè)優(yōu)勢，提交獨立的專家意見，由專家組集體決策，對節(jié)地評價報告的相關(guān)論述作出客觀、公正、科學(xué)、合理的評判，為國土管理部門用地決策提供依據(jù)。

嚴格開展節(jié)地評審論證，能夠有效避免行政干預(yù)，促進建設(shè)項目合理用地。筆者提出以下幾點建議。一是明確責(zé)任主體和分工。按照規(guī)定節(jié)地評價和評審論證應(yīng)由有具有法定審批權(quán)限的國土管理部門組織，即國土管理部門是責(zé)任主體。具體分工則是報國務(wù)院、省政府批準(zhǔn)用地或報國土資源部、省國土資源廳預(yù)審的建設(shè)項目，在土地用使用標(biāo)準(zhǔn)審核中確認屬于超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)的，由省級國土部門組織評審論證；報地方人民政府或國土部門批準(zhǔn)的建設(shè)項目或建設(shè)用地預(yù)審項目，屬于超標(biāo)準(zhǔn)、無標(biāo)準(zhǔn)的，由地方國土部門組織評審論證。二是加強專家?guī)旃芾?。?gòu)建建設(shè)項目節(jié)地評審論證專家?guī)旌拖鄳?yīng)的動態(tài)管理機制，對專家的準(zhǔn)入、評價、審核和退出等實施有效管理，明確組織開展專家論證的工作方式以及專家的權(quán)利、義務(wù)，并根據(jù)開展工作情況實施綜合評估，有利于更好發(fā)揮專家隊伍的建設(shè)，提高論證水平，保證節(jié)地評價質(zhì)量。三是國土管理部門應(yīng)發(fā)揮好服務(wù)和監(jiān)管作用，引領(lǐng)評審論證工作健康推進。國土管理部門要組織做好評審論證工作，做好服務(wù)，同時作為論證成果應(yīng)用方，監(jiān)督論證結(jié)果既要滿足用地的合理訴求，又要落實節(jié)約集約用地政策要求，堅決避免走過場、為評價而評價，對評審結(jié)果明顯異常的，要堅決予以糾正。

4.大力推進評價成果應(yīng)用是促進建設(shè)項目節(jié)地評價提檔升級的有效方法

節(jié)地評價為土地的更加高效利用注入了新的動力，通過自我評價和評審論證規(guī)范管理，并歸納、總結(jié)、提煉典型案例的用地分析，不僅可以為今后類似項目用地提供有效參考，大力推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，也能積極促進土地使用標(biāo)準(zhǔn)的修訂與完善，提升土地利用科學(xué)管理水平，更能深入推動節(jié)地評價達到建設(shè)項目全面覆蓋目標(biāo)，這樣節(jié)地評價對于土地資源的節(jié)約集約利用、經(jīng)濟社會綠色健康發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)才更加有意義。