制度變遷視角下的地方政府舉債融資改革路徑選擇

■葉維武

制度變遷視角下的地方政府舉債融資改革路徑選擇

■葉維武

制度變遷；地方政府債務(wù)；融資改革；路徑選擇

一、研究背景

如何有效管理政府債務(wù)、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建規(guī)范透明具有約束力的政府融資機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展已成為一個(gè)世界性課題。作為政府債務(wù)的重要組成部分，與中央政府發(fā)行的國(guó)債相比，地方政府債務(wù)具有舉債法律依據(jù)不同、功能目的不同、債務(wù)類型不同、償還方式不同等特點(diǎn)，因而其所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也更加隱蔽、化解難度也更為加大。在我國(guó)，隨著1994年分稅制改革的實(shí)施，地方政府財(cái)政自給能力持續(xù)下降，財(cái)力不足的現(xiàn)象表現(xiàn)得日益突出。根據(jù)1978～2016年全國(guó)財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，地方政府財(cái)政自給能力系數(shù)由分稅制改革前的0.94～1.69區(qū)間波動(dòng)，迅速下降至1994年的0.57，之后至2016年長(zhǎng)期維持在0.53～0.66區(qū)間波動(dòng)。財(cái)政分權(quán)化改革實(shí)踐表明，一方面，中央政府通過(guò)大幅度集中財(cái)力，宏觀調(diào)控能力得到有效加強(qiáng)；另一方面，在對(duì)應(yīng)的事權(quán)沒有減少的情況下，地方政府對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度不斷提高。這種“財(cái)政收入上移、支出責(zé)任下移”的分權(quán)格局，導(dǎo)致地方政府產(chǎn)生了巨大的收支缺口，而這也正是我國(guó)地方政府舉債融資的制度性根源（賈康，2010）。

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”的總目標(biāo)。作為現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，現(xiàn)代政府預(yù)算制度所要求的“預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明”正是我國(guó)地方政府舉債融資改革中的制度變遷。同時(shí)，考慮到已有的關(guān)于地方政府債務(wù)問(wèn)題的研究成果主要限于經(jīng)濟(jì)層面與技術(shù)角度，很少?gòu)闹贫茸冞w視角加以探討（俞喬，范為，2016）?；诖耍瑢?duì)地方政府舉債融資改革進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的分析研究，特別是運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論，從制度變遷的動(dòng)力、成本收益、傳導(dǎo)機(jī)制入手，明確指出我國(guó)地方政府舉債融資改革的路徑選擇，進(jìn)而有針對(duì)性地提出下一步的政策建議無(wú)疑具有非常重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

二、制度變遷理論的分析框架

制度變遷理論較為完整地解釋了一系列經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中改革與發(fā)展的實(shí)踐問(wèn)題，是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)理論之一。按照制度變遷理論代表人物諾斯的模型假設(shè)，制度變遷的根源在于行為主體期望獲得在原有的制度安排中無(wú)法實(shí)現(xiàn)的最大化利益（道格拉斯，1994）。后來(lái)的追隨者將以“初級(jí)行為團(tuán)體”自發(fā)而為的制度變遷稱之“誘致性制度變遷”，而以“政府命令”或法律形式確認(rèn)的制度變遷謂之“強(qiáng)制性制度變遷”。以“政府命令”或法律形式確認(rèn)的強(qiáng)制性制度變遷為主的地方政府舉債融資改革中往往包含著諸多誘致性制度變遷的因素和特征，因而在一個(gè)制度均衡的框架下，地方政府融資模式與兩種制度變遷不斷形成新的均衡狀態(tài)。

（一）制度變遷的動(dòng)力與過(guò)程

制度變遷理論認(rèn)為，受制于資源的稀缺和認(rèn)識(shí)的限制，制度的有效供給與新的制度需求相比總是不足的，這也為因改變不足狀態(tài)而生的新生力量的孕育提供了前提條件。一旦新生力量上升到一定程度，原有的制度安排將面臨非均衡的沖突，進(jìn)入到一種非均衡的狀態(tài)，這時(shí)制度也會(huì)很容易被打破，并形成一種新的制度均衡狀態(tài)。由此可見，制度變遷的動(dòng)力在于新生力量所能帶來(lái)的潛在利益的改變。現(xiàn)實(shí)中，地方政府的舉債行為與國(guó)家對(duì)地方政府舉債權(quán)限的制度安排有著密不可分的關(guān)系。《預(yù)算法修正案》通過(guò)以前，作為對(duì)原有制度安排的一種修正和拓展，地方政府只能采用融資平臺(tái)等隱性的方式舉借債務(wù)；當(dāng)舉債權(quán)限經(jīng)法律確認(rèn)之后，地方政府通過(guò)資本市場(chǎng)發(fā)行政府債券進(jìn)行直接融資成為可能，隱性的債務(wù)變成了顯性的債務(wù)，融資成本也大為降低（劉梅，2016）?！?9號(hào)文”的出臺(tái)在保障地方政府合理融資需求的情況下，也將更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)地方穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的支持作用。所有的潛在利益的改變催生了國(guó)家對(duì)地方政府舉債行為的態(tài)度與傾向的變化，進(jìn)而推動(dòng)了原有制度安排的變遷。

在制度變遷過(guò)程中，處于持續(xù)非均衡狀態(tài)下的不同行為主體會(huì)受制于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)追求自身利益的最大化，進(jìn)而做出自己的行動(dòng)決定。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)面對(duì)潛在的制度安排有著各自不同的預(yù)期成本收益時(shí)，正向凈收益的行為主體利益集團(tuán)會(huì)做出支持潛在制度的行動(dòng)決定，并推動(dòng)制度的變遷；而反向凈收益的行為主體利益集團(tuán)則試圖通過(guò)各種努力來(lái)干擾、阻礙潛在制度的形成，甚至打擊已經(jīng)發(fā)生的制度變遷。因此，從原有制度面臨非均衡的沖突到潛在制度的建立，是一個(gè)漫長(zhǎng)的理性抉擇和博弈的過(guò)程。理論上，制度變遷的過(guò)程至少要經(jīng)歷五個(gè)環(huán)節(jié)：首先，當(dāng)新生力量所能帶來(lái)的潛在利益的改變被一些比較敏銳的行為主體察覺時(shí)，他們就會(huì)形成諾斯所謂的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，做出推動(dòng)制度變遷的行動(dòng)決定；其次，結(jié)合原有的制度安排，“第一行動(dòng)集團(tuán)”會(huì)根據(jù)自身利益的需要指出制度變遷的改革方向；再次，一旦正向凈收益的時(shí)機(jī)出現(xiàn)，“第一行動(dòng)集團(tuán)”會(huì)配套出臺(tái)具體的制度改革實(shí)施方案，進(jìn)而推動(dòng)制度變遷；第四，隨著潛在制度的推進(jìn)，還會(huì)有一批預(yù)計(jì)到未來(lái)收益將大于成本的諾斯所謂“第二行動(dòng)集團(tuán)”群體的加入，他們將與“第一行動(dòng)集團(tuán)”一起加速制度變遷的進(jìn)程；最后，各大“行動(dòng)集團(tuán)”共同促成潛在制度的建立，同時(shí)分享改革凈收益的成果。需要說(shuō)明的是，制度變遷的過(guò)程有可能比理論中的更為復(fù)雜和多變，只是各大“行動(dòng)集團(tuán)”及其利益相關(guān)者之間對(duì)潛在利益的博弈情況最終決定了制度變遷的方向、進(jìn)程與結(jié)果。

（二）制度變遷的成本收益模型

從理論上講，當(dāng)制度面臨非均衡性沖突時(shí)，采取何種形式實(shí)現(xiàn)制度變遷與制度變遷過(guò)程中的成本收益有關(guān)，往往收益大于成本的一方為了獲取潛在利益的最大化會(huì)作出最有利的制度安排，直至實(shí)現(xiàn)制度的新均衡。同時(shí)，影響行為主體凈收益的大小還與制度變遷的徹底程度有關(guān)，也就是與配套出臺(tái)具體的制度改革實(shí)施方案的激烈程度有關(guān)。大刀闊斧式的改革對(duì)“第一行動(dòng)集團(tuán)”最為有利，甚至有時(shí)還包括“第二行動(dòng)集團(tuán)”，但對(duì)原有制度的維護(hù)者最為不利，此謂之“激進(jìn)型改革方式”；溫水煮青蛙式的改革最容易被原有制度的維護(hù)者所接受，但對(duì)各大“行動(dòng)集團(tuán)”的收益甚微，此謂之“漸進(jìn)型改革方式”。無(wú)論哪種改革方式，都需要考慮一個(gè)更為重要的因素——改革成本，主要包括實(shí)施成本、摩擦成本和適應(yīng)成本。

由于制度變遷通常會(huì)影響行為主體的福利水平，進(jìn)而作用于其效用水平的變化，因此，行為主體預(yù)期收益與成本以及現(xiàn)有福利水平都可以看作是其效用水平的函數(shù)。假設(shè)地方政府舉債融資改革的預(yù)期收益函數(shù)為R(u)，預(yù)期成本函數(shù)為C(u)，現(xiàn)有福利水平函數(shù)為W(u)，則推動(dòng)制度變遷的正向凈收益為R(u)-C(u)。其中，u是地方政府的效用水平。在這里，R(u)-C(u)的最大化是地方政府舉債融資改革的動(dòng)力源泉。同時(shí)，還有一個(gè)約束條件，即R(u)-C(u)≥W(u)，因?yàn)樾袨橹黧w是不會(huì)接受一個(gè)使他們現(xiàn)有福利水平下降的制度變遷的。綜上，可以建立如下地方政府舉債融資制度變遷的成本收益模型：

Max R(u)-C(u)

s.t.R(u)-C(u)≥W(u)

進(jìn)一步構(gòu)造拉格朗日函數(shù)L=R(u)-C(u)+λ[R(u)-C(u)-W(u)]，其中λ＞0。

對(duì)u求一階偏導(dǎo)可得：

當(dāng)考慮制度變遷的方式、規(guī)模、速度時(shí)，可以假設(shè)地方政府舉債融資改革的預(yù)期總成本為TC，按照改革成本的劃分方式，將實(shí)施成本記為IC，摩擦成本記為FC，暫不考慮適應(yīng)成本。其中，實(shí)施成本包括行為主體擬定地方政府舉債融資改革方案、制定配套制度，直至啟動(dòng)改革之間發(fā)生的成本總和；摩擦成本包括反向凈收益的行為主體干擾、阻礙，甚至打擊已經(jīng)發(fā)生的制度變遷所產(chǎn)生的成本總和，當(dāng)然也包括新舊制度轉(zhuǎn)換過(guò)程中的損失等。因此，地方政府舉債融資改革的預(yù)期總成本TC=IC+FC。

從理論上分析，實(shí)施成本IC是制度變遷實(shí)施時(shí)間s的增函數(shù)，即改革速度越慢，實(shí)施成本越大；摩擦成本FC則是制度變遷實(shí)施時(shí)間s的減函數(shù)，即改革到位的時(shí)間越短，摩擦成本越大。假設(shè)地方政府舉債融資改革是實(shí)施成本IC和摩擦成本FC組成的一系列選擇集合，且IC和FC之間構(gòu)成獨(dú)立關(guān)系，則地方政府舉債融資改革預(yù)期總成本TC的最小化將是實(shí)施成本IC和摩擦成本FC選擇集合中的最小一個(gè)，此時(shí)，也就是實(shí)施成本IC（s）曲線與摩擦成本FC（s）曲線的交叉位置S*。

圖1 地方政府舉債融資改革速度與成本關(guān)系圖

通過(guò)分析上圖可知，隨著地方政府舉債融資改革速度的加快，所需的實(shí)施時(shí)間越來(lái)越短，因而實(shí)施成本IC越來(lái)越小，摩擦成本FC越來(lái)越大。反之，則實(shí)施成本IC越來(lái)越大，摩擦成本FC越來(lái)越小。因此，在正向凈收益的行為主體做出支持潛在制度的行動(dòng)決定后，實(shí)施成本與摩擦成本之間的輕重權(quán)衡就成為決定制度變遷改革速度的關(guān)鍵因素。

（三）制度變遷理論與地方政府舉債融資改革的傳導(dǎo)機(jī)制

盡管不同的經(jīng)濟(jì)流派及實(shí)務(wù)界對(duì)國(guó)家公共債務(wù)有著不同的認(rèn)識(shí)和理解，但對(duì)于地方政府債務(wù)尤其是地方政府債務(wù)形成過(guò)程中的舉債融資行為應(yīng)是建立在一整套制度規(guī)范基礎(chǔ)之上的觀點(diǎn)是一致的。市場(chǎng)導(dǎo)向型的美國(guó)規(guī)定，州和地方政府不需要報(bào)上級(jí)政府批準(zhǔn)，有權(quán)根據(jù)自身資金需要以發(fā)行政府債券的形式對(duì)外舉債融資，但出現(xiàn)償債困難時(shí)，上級(jí)政府也不干預(yù)，可依法啟動(dòng)債務(wù)重整計(jì)劃，由其自行處理，同時(shí)還制定了償債保障機(jī)制、自我審查機(jī)制、預(yù)警監(jiān)控機(jī)制等規(guī)章制度；行政控制型的日本則規(guī)定，地方政府舉借債務(wù)不僅需要本級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)同意，還需經(jīng)上級(jí)政府的審批和核準(zhǔn)，地方政府對(duì)債務(wù)計(jì)劃與協(xié)議需進(jìn)行規(guī)范有效的債務(wù)管理，還要接受司法、審計(jì)等部門的外部監(jiān)督。目前，在發(fā)達(dá)國(guó)家地方政府融資過(guò)程中，已經(jīng)形成了以資本市場(chǎng)為主和以信貸市場(chǎng)為主的兩大金融體系，而金融體系的構(gòu)建與完善正是一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最為重要的基礎(chǔ)性制度安排（劉均勝，李淑娟，2010）。在我國(guó)，自《預(yù)算法修正案》賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限以來(lái)，包括《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》、《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》、《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》、《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》在內(nèi)的，以及以通知、決定、意見等形成出臺(tái)的一系列制度安排正在構(gòu)成我國(guó)地方政府債務(wù)融資的制度基礎(chǔ)。

綜觀國(guó)內(nèi)外地方政府債務(wù)融資實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，從本質(zhì)上講，地方政府舉債融資改革就是不斷規(guī)范地方政府舉債融資行為的各種制度創(chuàng)新，屬于制度變遷理論的研究范疇。同樣，地方政府舉債融資改革也應(yīng)符合制度變遷理論的一般規(guī)律?；谏鲜鎏接?，在制度變遷理論的分析框架下，我國(guó)地方政府舉債融資改革也需要經(jīng)過(guò)以下步步傳導(dǎo)之后才能進(jìn)入到一種新的制度均衡狀態(tài)（楊瑞龍，1998）。

圖2 制度變遷過(guò)程中的傳導(dǎo)機(jī)制圖

第一步，在既定制度環(huán)境下，由于新生力量的崛起導(dǎo)致潛在利益發(fā)生改變，同時(shí)現(xiàn)有制度也開始面臨非均衡性沖突而出現(xiàn)失衡現(xiàn)象；第二步，行為主體采用預(yù)期成本收益分析方法，對(duì)非均衡狀態(tài)下的制度選擇集合、制度安排成本、制度安排收益、制度安排結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整以便與新的均衡相銜接；第三步，非均衡狀態(tài)調(diào)整過(guò)程中，行為主體會(huì)對(duì)潛在制度的目標(biāo)進(jìn)行確定和做出進(jìn)一步的行動(dòng)決定，這是制度變遷開展實(shí)質(zhì)性行動(dòng)前的關(guān)鍵一步；第四步，在明確的目標(biāo)和行動(dòng)的決定做出之后，行為主體陸續(xù)公布實(shí)施方案，并努力推動(dòng)相關(guān)制度安排的進(jìn)程，其他利益相關(guān)者也會(huì)在這一步中加入進(jìn)來(lái)，形成更大的動(dòng)力；第五步，制度變遷的推進(jìn)過(guò)程中，行為主體與各大利益相關(guān)者會(huì)經(jīng)過(guò)反復(fù)的博弈甚至是較為激烈的對(duì)抗，進(jìn)而最終實(shí)現(xiàn)制度變遷的既定目標(biāo)，此時(shí)原有制度安排在潛在制度安排的替換中達(dá)到新的均衡。通過(guò)對(duì)傳導(dǎo)機(jī)制進(jìn)行深入分析后可知，我國(guó)地方政府舉債融資改革孕育在潛在利益的改變和原有制度的失衡過(guò)程之中，經(jīng)過(guò)上述步步傳導(dǎo)之后，像蝴蝶效應(yīng)一樣，一步一步發(fā)展到改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、地方政府舉債融資改革的路徑選擇

前文通過(guò)運(yùn)用制度變遷理論，闡述了地方政府舉債融資改革過(guò)程中制度變遷的動(dòng)力在于新生力量所能帶來(lái)的潛在利益的改變，正向凈收益的行為主體利益集團(tuán)會(huì)做出支持潛在制度的行動(dòng)決定并推動(dòng)制度的變遷，預(yù)期收益對(duì)預(yù)期成本的邊際替代率不小于現(xiàn)有福利水平對(duì)預(yù)期成本的邊際替代率是制度變遷的必要條件，實(shí)施成本曲線與摩擦成本曲線的交叉位置是制度變遷的最小成本，行為主體與各大利益相關(guān)者在對(duì)潛在利益的反復(fù)博弈中途經(jīng)步步傳導(dǎo)之后最終實(shí)現(xiàn)制度變遷的既定目標(biāo)。無(wú)論是從《預(yù)算法》到《預(yù)算法修正案》，還是從《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》到“89號(hào)文”，應(yīng)該說(shuō)都是國(guó)家在地方政府舉債融資方面出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的制度供給失衡后的一次次修復(fù)與完善，也正是這種制度失衡給處于非均衡狀態(tài)中的有關(guān)行為主體帶來(lái)了難得的改革機(jī)遇，使得他們的正向凈收益愈加具有優(yōu)勢(shì)。

自國(guó)家審計(jì)署對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行三次審計(jì)工作開始，地方政府各種直接和或有、顯性和隱形債務(wù)余額不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與日俱增的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)便激發(fā)了中央政府控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決心。2014年通過(guò)的《預(yù)算法修正案》賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確實(shí)行一般債券與專項(xiàng)債券分類管理，兩大根本性制度安排基本構(gòu)建了我國(guó)地方政府債務(wù)管理上的政策框架和綱領(lǐng)（劉尚希，2015）。2015年先后制定的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》和《地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行管理暫行辦法》則是對(duì)規(guī)范地方政府債券發(fā)行行為和加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理工作的進(jìn)一步安排?！?9號(hào)文”的出臺(tái)則旨在進(jìn)一步加快按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券步伐，為打造立足我國(guó)國(guó)情、從我國(guó)實(shí)際出發(fā)的地方政府“市政項(xiàng)目收益?zhèn)弊髦贫葘用嫔系匿亯|。從“89號(hào)文”的主要內(nèi)容來(lái)看，在依法安排專項(xiàng)債券規(guī)模方面，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法定限額管理，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額不得突破專項(xiàng)債務(wù)限額，這是對(duì)2016年發(fā)布的《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》中專項(xiàng)債務(wù)限額和余額的再次重申；在科學(xué)制定實(shí)施方案方面，各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定分類發(fā)行專項(xiàng)債券試點(diǎn)工作實(shí)施方案，重點(diǎn)明確專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、分年度融資計(jì)劃、年度擬發(fā)行專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、發(fā)行計(jì)劃安排等事項(xiàng)，這是保證分類發(fā)行專項(xiàng)債券建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量和可持續(xù)性發(fā)展的必要條件；在加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)配合方面，省級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)按照專項(xiàng)債務(wù)管理規(guī)定，審核確定分類發(fā)行專項(xiàng)債券實(shí)施方案和管理辦法，組織做好信息披露、信用評(píng)級(jí)、資產(chǎn)評(píng)估等工作，這是有效防控專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)；在明確市縣管理責(zé)任方面，市縣級(jí)政府確需舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)的，依法由省級(jí)政府代為分類發(fā)行專項(xiàng)債券、轉(zhuǎn)貸市縣使用，這是對(duì)賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限中“市縣級(jí)政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借”規(guī)定的延續(xù)；在推進(jìn)債券信息公開方面，分類發(fā)行專項(xiàng)債券的地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)披露專項(xiàng)債券及其項(xiàng)目信息，這是整個(gè)改革過(guò)程中一貫堅(jiān)持的市場(chǎng)化方向的內(nèi)在要求，也是促使地方政府舉債行為更加透明、規(guī)范、高效，便于公眾監(jiān)督的前提。此外，在強(qiáng)化對(duì)應(yīng)資產(chǎn)管理和嚴(yán)格項(xiàng)目?jī)攤?zé)任方面，“89號(hào)文”都進(jìn)一步細(xì)化了先前已出臺(tái)文件的規(guī)定，為今后到期專項(xiàng)債務(wù)償還提供有力保障。

如果以最早發(fā)生在1979年的我國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為計(jì)算起點(diǎn)的話，地方政府舉債融資行為已經(jīng)持續(xù)近40年。直至“89號(hào)文”的發(fā)布才標(biāo)志著我國(guó)地方政府舉債融資改革的路徑選擇得以完全確定，即由以融資平臺(tái)為主的間接融資轉(zhuǎn)向通過(guò)發(fā)行地方政府債券的直接融資與間接融資并存的局面，未來(lái)更將走向由政府債券占據(jù)主導(dǎo)地位的直接融資趨勢(shì)。同時(shí)，路徑選擇中所采取的“漸進(jìn)型改革方式”尤其是所遵循的“減少摩擦成本”、“先增量后存量”、“以增量帶動(dòng)存量”的改革策略也初獲成功。在這里，引入改革路徑因素，目的在于充分考慮改革的成本，尤其是地方政府舉債融資改革中的交易費(fèi)用，進(jìn)而避免其他改革路徑可能遇到的改革阻力。

在我國(guó)地方政府舉債融資改革路徑選擇上，關(guān)鍵因素在于摩擦成本，這主要是基于采取何種形式實(shí)現(xiàn)制度變遷與制度變遷過(guò)程中的成本收益高度相關(guān)。如前所述，地方政府舉債融資改革的預(yù)期總成本主要包括實(shí)施成本和摩擦成本兩大部分，但如果結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情來(lái)分析，摩擦成本在總成本中重要性表現(xiàn)得更為突出，因而最大限度減少摩擦成本成為我國(guó)地方政府舉債融資改革能否成功啟動(dòng)的關(guān)鍵所在，這也在一定程度上解釋了地方政府舉債融資改革過(guò)程為何如此漫長(zhǎng)。最優(yōu)策略在于增量改革，這主要是基于其更符合由政府主導(dǎo)的供給型制度變遷的基本特征。融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，地方政府發(fā)行政府債券成為唯一舉債渠道充分體現(xiàn)了增量改革的核心要義，其好處在于通過(guò)維護(hù)既得利益格局，保證了改革將不會(huì)遇到太大的阻力，只對(duì)改革后形成的利益進(jìn)行重新分配，盡量實(shí)現(xiàn)改革的帕累托改進(jìn)，也較好地回避了我國(guó)地方政府舉債融資改革過(guò)程中可能遇到的各種阻力。成功標(biāo)志在于存量改革，這主要是基于增量改革僅僅是起點(diǎn)而絕不是終點(diǎn)、增量改革必須帶動(dòng)甚至倒逼存量改革，進(jìn)而完成整個(gè)改革任務(wù)的深刻理解。在積極穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，加快存量政府債務(wù)置換步伐不失為以增量帶動(dòng)存量的權(quán)宜之計(jì)?？紤]到增量改革并不必然導(dǎo)致存量也走向改革的預(yù)期目標(biāo)，因而通過(guò)制定一個(gè)初步的改革計(jì)劃圖，并將存量改革實(shí)現(xiàn)與否作為整個(gè)改革成功的檢驗(yàn)依據(jù)，循序漸進(jìn)地推進(jìn)各項(xiàng)改革工作，既能克服增量改革本身的不足，又能長(zhǎng)期促進(jìn)存量的改革。

四、政策建議

通過(guò)對(duì)地方政府舉債融資改革制度變遷的理論分析，以及實(shí)踐中路徑選擇的深入研究表明，潛在利益的改變是我國(guó)地方政府舉債融資改革過(guò)程中制度變遷的動(dòng)力源泉，制度變遷既定目標(biāo)理論上可以在制度變遷成本最小化的約束下加以實(shí)現(xiàn)，但在現(xiàn)實(shí)中應(yīng)采取“漸進(jìn)型改革方式”，同時(shí)遵循“減少摩擦成本”、“先增量后存量”、“以增量帶動(dòng)存量”的改革策略，這也十分吻合長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方政府舉債融資改革的根本邏輯和主要做法?？紤]到“89號(hào)文”的出臺(tái)將進(jìn)一步加快按照地方政府性基金收入項(xiàng)目分類發(fā)行專項(xiàng)債券的步伐，在地方政府未來(lái)走向由政府債券占據(jù)主導(dǎo)地位的直接融資趨勢(shì)逐漸清晰之際，為更好地適應(yīng)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的需要，以便充分實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府舉債融資改革制度變遷既定目標(biāo)，特提出如下政策建議以供參考：

首先，通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)為地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展提供法制保障。針對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)中有關(guān)地方政府債券發(fā)行事宜僅作了原則性規(guī)定，缺乏系統(tǒng)性且呈現(xiàn)碎片化等突出問(wèn)題，應(yīng)盡快制定一部符合現(xiàn)代財(cái)政制度規(guī)定的《地方政府債券法》，以法律形式確定地方政府發(fā)債的權(quán)利和相應(yīng)義務(wù)，目標(biāo)是建立公開透明、高效規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，全面覆蓋地方政府債券的發(fā)行與交易、募資資金的使用與償還、發(fā)行人信息披露、持有人權(quán)益保護(hù)、監(jiān)督管理和法律責(zé)任等內(nèi)容，條文規(guī)定要做到明確、完整和可操作。

其次，通過(guò)明確功能定位為地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展提供市場(chǎng)化運(yùn)作保障。地方政府債券的功能定位不僅包括融資屬性，更應(yīng)發(fā)揮其國(guó)家宏觀調(diào)控和資金價(jià)格發(fā)現(xiàn)的屬性，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作和管理。在這里，可以借助成熟的國(guó)債發(fā)行平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)地方政府債券的市場(chǎng)化、便利化發(fā)行；可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)稅政策與貨幣政策，發(fā)揮地方政府債券擴(kuò)大財(cái)政支出、減免稅收優(yōu)惠和回籠基礎(chǔ)貨幣等宏觀調(diào)控功能；可以搭建多元化的交易市場(chǎng)，形成完整的收益率曲線和價(jià)格基準(zhǔn)，為金融市場(chǎng)定價(jià)提供參考。

再次，通過(guò)構(gòu)建制衡機(jī)制為地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展提供監(jiān)督保障。在地方政府債券監(jiān)督管理中，由于涉及面廣泛且牽扯主體較多，應(yīng)著力構(gòu)建責(zé)任明晰與相互制衡的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。按照地方政府債券監(jiān)管功能界定，國(guó)務(wù)院及全國(guó)人大、地方人大對(duì)其發(fā)行主體資格認(rèn)定、程序合規(guī)、實(shí)質(zhì)條件、債務(wù)上限等關(guān)鍵事項(xiàng)進(jìn)行審批和監(jiān)督；財(cái)政部門對(duì)其發(fā)債規(guī)模、期限、募集資金使用與償還等籌資事項(xiàng)進(jìn)行審批和監(jiān)督；中央銀行及其附屬機(jī)構(gòu)對(duì)其組織發(fā)行、市場(chǎng)交易、資金兌付等融資事項(xiàng)進(jìn)行核準(zhǔn)和監(jiān)督；評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)按照地方政府信用評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)其信用風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督。此外，審計(jì)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的離任審計(jì)工作，對(duì)違法違規(guī)、盲目舉債行為要嚴(yán)厲追責(zé)。

最后，通過(guò)強(qiáng)化市場(chǎng)約束和風(fēng)險(xiǎn)控制為地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展提供制度保障。由于缺乏制度化管理，地方政府債務(wù)長(zhǎng)期處于償債主體失責(zé)、規(guī)模自由放任增長(zhǎng)的狀態(tài)。為實(shí)現(xiàn)地方政府債券市場(chǎng)規(guī)范有序發(fā)展，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)地方政府信息披露的質(zhì)量和意愿，不斷改善投資者、外部機(jī)構(gòu)和其他利益相關(guān)者對(duì)地方政府債務(wù)的評(píng)估環(huán)境，進(jìn)而保證市場(chǎng)約束和風(fēng)險(xiǎn)控制在地方政府債務(wù)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。主要做法包括：建立負(fù)債率、債務(wù)率等政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，并作為償債能力的參考指標(biāo)用于確定債務(wù)規(guī)模；實(shí)行地方政府發(fā)債聽證制度，引入潛在投資者參與發(fā)債決策用于防范過(guò)度舉債；發(fā)展地方政府債券保險(xiǎn)制度，通過(guò)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制用于控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延。

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財(cái)政分權(quán)化改革是我國(guó)地方政府舉債融資的制度性根源。隨著地方政府債務(wù)余額不斷膨脹，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，潛在利益的改變催生了國(guó)家對(duì)地方政府舉債行為的態(tài)度與傾向的變化，進(jìn)而推動(dòng)了原有制度安排的變遷。從《預(yù)算法》到《預(yù)算法修正案》再到“89號(hào)文”，地方政府舉債融資改革已由以融資平臺(tái)為主的間接融資轉(zhuǎn)向通過(guò)發(fā)行地方政府債券的直接融資與間接融資并存的局面，未來(lái)更將走向由地方政府債券占據(jù)主導(dǎo)地位的直接融資趨勢(shì)。在我國(guó)地方政府舉債融資改革路徑選擇上，關(guān)鍵因素在于摩擦成本，最優(yōu)策略在于增量改革，成功標(biāo)志在于存量改革。為更好地適應(yīng)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展的需要，以便充分實(shí)現(xiàn)我國(guó)地方政府舉債融資改革制度變遷既定目標(biāo)，需從加強(qiáng)法制建設(shè)、明確功能定位、構(gòu)建制衡機(jī)制、強(qiáng)化市場(chǎng)約束和風(fēng)險(xiǎn)控制等幾個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)地方政府債券市場(chǎng)發(fā)展。

F812.5

A

1006-169X（2017）11-0067-06

10.19622/j.cnki.cn36-1005/f.2017.11.010

葉維武（1982-），湖北武漢人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院博士后，研究方向?yàn)椤叭r(nóng)”財(cái)稅政策、地方財(cái)政發(fā)展、政府債務(wù)、政府信用及政策性金融等。（北京 100142）